Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La société AW Audit a demandé au tribunal administratif de Strasbourg de condamner l’Etat à lui verser la somme totale de 112 000 euros, assortie des intérêts capitalisés, en réparation des préjudices financier et moral qu’elle estime avoir subis.

M. B… C… a également demandé au tribunal administratif de Strasbourg de condamner l’Etat à lui verser la somme totale de 50 000 euros, assortie des intérêts capitalisés, en réparation des préjudices résultant du trouble dans ses conditions d’existence et moral qu’il estime avoir subis.

Par un jugement n° 2108718, 2108719 du 23 mai 2023, le tribunal administratif de Strasbourg, après avoir joint les demandes, les a rejetées.

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire, enregistrés respectivement le 21 juillet 2023 et le 21 novembre 2024, la société AW Audit et M. C…, représentés par M^e Riquier, de l’AARPI Publica Avocats, demandent à la cour :

1°) d’annuler ce jugement ;

2°) de condamner l’Etat à verser à la société AW Audit la somme totale de 112 000 euros ;

3°) de condamner l’Etat à verser à M. C… la somme totale de 50 000 euros ;

4°) de mettre à la charge de l’Etat une somme de 5 000 euros chacun sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

 – le jugement attaqué est insuffisamment motivé en méconnaissance de l’article L. 9 du code de justice administrative ;

 – la responsabilité de l’Etat est engagée sur le fondement de la responsabilité sans faute du fait des lois ; la loi PACTE n’écarte pas toute indemnisation des préjudices des commissaires aux comptes ; leur préjudice est spécial car la société AW audit a des mandats quasi exclusivement avec des petites entreprises, ce qui la différencie des autres commissaires aux comptes ; seule une vingtaine de commissaires aux comptes a exercé un recours indemnitaire sur plus de 11 000 personnes inscrites en cette qualité ; l’Etat ne contredit pas sérieusement ces éléments ;

 – le relèvement des seuils ne poursuit aucun objectif d’intérêt général ;

 – la responsabilité de l’Etat est engagée en raison de la méconnaissance des engagements internationaux de la France ; la perte de mandats des petites entreprises constitue une atteinte à l’article 1er du protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ;

 – la perte de mandats présente un caractère direct et certain, même s’il n’est que futur ; en tout état de cause, ils peuvent obtenir l’indemnisation de la perte de chance de renouvellement des mandats ; cinq mandats ont été perdus à la date de la demande de première instance et depuis 2024, un mandat supplémentaire a été perdu, soit un total de 6 sur 9 pour les petites entreprises ; la perte de chiffre d’affaires de la société AW Audit est de 37 680 euros entre 2019 et 2024 et au-delà de 2025, elle est évaluée à 210 362 euros ;

 – selon le rapport des experts évaluateurs, le chiffre d’affaires de la société AW Audit passera de 63 605 euros avant la loi à 28 624 euros en 2024 ; elle a également subi un préjudice moral lié à la dévalorisation publique de sa profession portant atteinte à son honneur et à sa réputation ;

 – la loi PACTE a entrainé une diminution des ressources de M. C… et lui a causé de profondes angoisses ; il a été contraint de consulter un psychiatre en 2018 ; il subit un trouble dans ses conditions d’existence et un préjudice moral ;

 – le préjudice subi est grave et accentué par l’absence de dispositif d’indemnisation ;

 – l’Etat devait transposer la directive 2013/34/UE du Parlement et du Conseil du 26 juin 2013dans l’ordre interne, il n’était pas obligé de retenir les seuils maximaux.

Par un mémoire en défense, enregistré le 25 septembre 2024, le garde des sceaux, ministre de la justice conclut au rejet de la requête.

Il soutient que :

 – le jugement est suffisamment motivé ;

 – les moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

 – la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales et son premier protocole additionnel ;

 – la directive 2013/34/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 ;

 – la loi n° 2019-486 du 22 mai 2019 ;

 – le décret n° 2019-514 du 24 mai 2019 ;

 – le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

 – le rapport de M. Barteaux,

 – et les conclusions de M^me Roussaux, rapporteure publique.

Considérant ce qui suit :

1. La société AW Audit, qui exerce une activité de commissariat aux comptes depuis le 17 avril 2000, et M. C…, qui assure la fonction de gérant de cette société, ont, par des courriers du 23 juin 2021 présenté une réclamation indemnitaire au garde des sceaux, ministre de la justice afin d’être indemnisés des préjudices qu’ils estiment avoir subis du fait du relèvement des seuils de certification obligatoire par un commissaire aux comptes, imposé par l’article 20 de la loi dite « PACTE » du 22 mai 2019 relative à la croissance et à la transformation des entreprises ainsi que par son décret d’application du 24 mai 2019 fixant les seuils de désignation des commissaires aux comptes et les délais pour élaborer les normes d’exercice professionnel. A la suite du rejet implicite de leurs demandes, la société AW Audit et M. C… ont chacun demandé au tribunal administratif de Strasbourg de condamner l’Etat à leur verser respectivement les sommes de 112 000 euros et 50 000 euros, sur les fondements de la responsabilité de l’Etat du fait des lois et de la violation des engagements internationaux de la France. Après avoir joint ces demandes, par un jugement du 23 mai 2023, dont les intéressés font appel, le tribunal les a rejetées.

Sur la régularité du jugement attaqué :

2. Aux termes de l’article L. 9 du code de justice administrative : « Les jugements sont motivés ».

3. Il ressort des énonciations du jugement attaqué que les premiers juges, qui n’étaient pas tenus de répondre à l’ensemble des arguments que les requérants avaient développés, ont répondu par une motivation suffisante à leurs conclusions. En outre, en mentionnant que « la mesure de relèvement des seuils prévue par la loi en litige (…) poursuit l’objectif d’intérêt général de réduire les contraintes légales et les coûts en résultant qui pèsent sur les petites entreprises », ils ont justifié des raisons pour lesquelles ils ont estimé que la loi poursuit un objectif d’intérêt général. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de l’article L. 9 du code de justice administrative doit être écarté.

Sur le bien-fondé du jugement :

4. La responsabilité de l’Etat du fait des lois est susceptible d’être engagée, d’une part, sur le fondement de l’égalité des citoyens devant les charges publiques, pour assurer la réparation de préjudices nés de l’adoption d’une loi à la condition que cette loi n’ait pas exclu toute indemnisation et que le préjudice résultant de son application, excédant les aléas inhérents à l’activité de ceux qui en demandent réparation, revêt un caractère grave et spécial interdisant de le regarder comme une charge incombant normalement aux intéressés.

5. Elle peut également être engagée, d’autre part, en raison des exigences inhérentes à la hiérarchie des normes, pour réparer l’ensemble des préjudices qui résultent de l’application d’une loi méconnaissant les engagements internationaux de la France.

En ce qui concerne la responsabilité sans faute pour rupture d’égalité des citoyens devant les charges publiques :

6. L’article 20 de la loi du 22 mai 2019 relative à la croissance et la transformation des entreprises (PACTE) dont il ne résulte pas des motifs de la loi, ni des travaux parlementaires qu’elle aurait entendu exclure, par principe, tout droit à réparation des préjudices en résultant, a supprimé l’obligation de désigner un commissaire aux comptes dans toutes les sociétés anonymes (SA) et les sociétés en commandite par actions (SCA) pour la réserver à celles de ces sociétés excédant deux des trois seuils définis par voie réglementaire en fonction de leur bilan, de leur chiffre d’affaires et du nombre de leurs salariés. Il a également prévu que ces seuils, que ce soit pour les SA et les SCA ou pour les sociétés en nom collectif (SNC), les sociétés en commandite simple (SCS), les sociétés par action simplifiée (SAS) et les sociétés à responsabilité limitée (SARL), déjà soumises à des seuils, seraient fixés par décret. Il a enfin prévu une nouvelle obligation de recours à un commissaire aux comptes, à l’article L. 823-2-2 du code de commerce, pour le cas des sociétés contrôlant d’autres sociétés lorsque l’ensemble qu’elles forment excède deux des trois seuils précités. Ces seuils ont été fixés par le décret du 24 mai 2019, pour l’ensemble de ces sociétés commerciales et pour les sociétés en contrôlant d’autres, pour le total du bilan à quatre millions d’euros, porté à cinq millions à compter du 1er mars 2024, pour le montant hors taxes du chiffre d’affaires à huit millions d’euros, porté à dix millions à compter du 1er mars 2024, et pour le nombre moyen de salariés à cinquante.

7. En premier lieu, les requérants soutiennent que la profession des commissaires aux comptes n’est pas affectée dans son ensemble de la même manière par la loi PACTE et son décret d’application du 24 mai 2019 et qu’il convient de distinguer une catégorie de commissaires aux comptes spécialisée à 100 % en audit qui, comme elle, n’exerce pas d’autre métier, notamment d’expertise-comptable, et dont le portefeuille est majoritairement composé de mandats de petites entreprises et qui peuvent prétendre, eu égard à leur situation particulière, à l’indemnisation d’un préjudice anormal et spécial. A cet égard, ils font valoir qu’à la date de l’entrée en vigueur de la loi du 22 mai 2019 et du décret du 24 mai 2019 pris pour son application, la société AW Audit détenait douze mandats dont neuf concernaient des petites entreprises et qu’exceptés un mandat volontairement renouvelé et la souscription volontaire, à titre transitoire, d’un mandat légal petite entreprise (dit A…), elle aura perdu, d’ici la fin de l’année 2024, en raison du relèvement des seuils de certification des comptes, 75 % de son portefeuille, entrainant une baisse de son chiffre d’affaires de 63 605 euros en 2018 à 28 625 euros pour 2024 et une perte de gains cumulés sur la période de 2019 à 2024 de 37 680 euros, représentant 59,15 % de son activité de commissariat aux comptes qui est la seule qu’elle exerce.

8. Dès lors que le relèvement des seuils de certification s’applique indistinctement à l’ensemble des personnes physiques ou morales exerçant l’activité de commissaire aux comptes et que, de plus, il résulte de l’instruction, notamment du « Livre blanc de la profession des commissaires aux comptes » publié en mars 2018 par la commission nationale des commissaires aux comptes qu’environ quatre mille commissaires aux comptes, à l’instar de la société AW Audit, exercent entre 75 % et 100 % de leurs mandats avec des petites entreprises, les requérants ne justifient pas, en invoquant l’impact différencié de cette réforme selon la composition du portefeuille des commissaires aux comptes et la nature de leur activité, un préjudice spécial. En admettant même qu’une vingtaine de recours seulement aurait été exercée par des commissaires aux comptes afin d’être indemnisés des effets de cette réforme, cette circonstance ne suffit pas à démontrer que la société AW Audit et son gérant seraient spécialement affectés par celle-ci, eu égard à l’impact potentiel de cette réforme pour un grand nombre de commissaires aux comptes.

9. Il résulte de l’instruction, et en particulier des procès-verbaux d’assemblée générale des sociétés concernées qui ont été produits, que sur les neuf mandats de petites entreprises détenus par la société AW Audit, seulement cinq n’ont pas été renouvelés en raison du relèvement des seuils, l’un des non-renouvellements ne comportant aucun motif. Comme l’ont mentionné les requérants, l’une des petites entreprises a renouvelé volontairement le mandat de certification et une autre a souscrit un mandant d’audit légal petite entreprise (dit A…), créé par la loi PACTE. Les requérants n’établissent pas que l’une des petites entreprises, dont le mandat parvenait à son terme en 2024, ne l’aurait pas renouvelé ou n’aurait pas conclu un audit légal petite entreprise. En outre il résulte de l’instruction, en particulier d’une attestation d’expert-comptable qu’au cours de l’exercice 2021, la société AW Audit a bénéficié de deux nouveaux mandats de sociétés soumises à l’obligation de certification. Les éléments produits ne permettent ainsi pas de considérer que la perte en chiffre d’affaires prévue au titre de 2024 sera effective, et par suite entrainera une perte de gain net. En outre, ce préjudice futur ne présente aucun caractère certain dès lors que la loi n’a pas pour effet de faire disparaître les prestations de certification des comptes, qui demeureront obligatoires pour les moyennes et grandes entreprises, les entités d’intérêt public au sens du droit de l’Union européenne ainsi que certaines opérations capitalistiques et que les petites entreprises exclues de la certification obligatoire peuvent opter volontairement pour le renouvellement de leurs mandats ou conclure de nouveaux contrats, comme cela a été le cas pour deux d’entre elles. Enfin, si les requérants soutiennent que la société AW Audit ne peut pas exercer les fonctions d’expert-comptable pour des raisons statutaires et matérielles, il résulte des statuts de cette société qu’une telle activité relève de son objet social. Les requérants n’apportent aucun élément s’opposant au développement de cette activité d’expert-comptable parallèlement à la certification. Si les requérants se prévalent également d’une perte de chance d’un renouvellement des mandats des petites entreprises, ils n’ont, comme le fait valoir le ministre de la justice, aucun droit acquis au renouvellement des mandats de certification et ne peuvent dès lors pas invoquer une perte de chance sérieuse, consécutive à cette réforme, de poursuivre les mandats avec les petites entreprises. Enfin, ni la réalité des préjudices dont se prévaut M. C…, consécutif à la situation de la société AW Audit, ni d’ailleurs leur lien avec la loi PACTE et son décret d’application ne sont établis par les pièces que l’intéressé a produites. Dans ces conditions, et alors que la loi poursuit l’objectif d’intérêt général consistant à réduire les contraintes légales et les coûts pesant sur les petites entreprises du fait de l’obligation de certification des comptes et que l’obligation de certification est nécessairement dépendante des sujétions que l’Etat entend imposer aux sociétés commerciales en la matière, les requérants n’établissent pas l’existence d’un préjudice direct et certain présentant un caractère de gravité excédant les aléas normaux de l’activité de commissaire aux comptes de nature à leur ouvrir droit à réparation.

10. Il s’ensuit que les requérants ne sont pas fondés à rechercher la responsabilité de l’Etat sur le fondement de la rupture d’égalité des citoyens devant les charges publiques.

En ce qui concerne la responsabilité sans faute pour méconnaissance d’un engagement international :

11. Aux termes de l’article 1er du protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales : « Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international. Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu’ils jugent nécessaires pour réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d’autres contributions ou des amendes ».

12. En premier lieu, les requérants ne peuvent utilisement contester l’opportunité de la loi PACTE qu’il n’appartient pas au juge administratif de contrôler. En second lieu, comme l’a d’ailleurs relevé le Conseil d’Etat dans son avis du 14 juin 2018, cette loi poursuit l’objectif d’intérêt général de réduire les contraintes légales et les coûts en résultant qui pèsent sur les petites entreprises. En outre, le relèvement des seuils à partir desquels une entreprise est soumise à l’obligation de désigner un commissaire aux comptes n’emporte pas, s’agissant de la clientèle des commissaires aux comptes affectés, d’atteinte disproportionnée au droit au respect des biens garanti par l’article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales dès lors que les prestations de certification des comptes restent obligatoires pour les moyennes et grandes entreprises, les entités d’intérêt public au sens du droit de l’Union européenne ainsi que certaines opérations capitalistiques et que la suppression de l’obligation de certification n’implique pas nécessairement que, dans tous les cas, les entreprises concernées cesseront de faire certifier leurs comptes. De plus, la loi a prévu que les mandats en cours des commissaires aux comptes se poursuivent jusqu’à leur terme. Enfin, les requérants ne peuvent utilement se prévaloir d’une atteinte à leurs biens tenant au non-renouvellement, à terme, des mandats des petites entreprises du fait du relèvement des seuils dès lors que le renouvellement des mandats par les clientes de la société AW Audit ne constitue pas un droit acquis et, en tout état de cause, ainsi qu’il vient d’être dit, les nouvelles mesures n’entrainent pas nécessairement la perte de toutes les petites entreprises qui peuvent, le cas échéant, renouveler volontairement le mandat ou conclure un audit légal petite entreprise. Dans ces conditions, la loi du 22 mai 2019 ne peut être regardée comme ayant imposé à la société AW Audit et à son gérant M. C… une charge disproportionnée rompant le juste équilibre entre les exigences de l’intérêt général et le respect de ses biens. Dès lors, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que les stipulations précitées auraient été méconnues au motif que le relèvement des seuils les prive de leur propriété et ne répond pas à une cause d’utilité publique dès lors que l’application des seuils maximaux prévus par la directive 2013/34/UE du 26 juin 2013, sans aucune progressivité, ne s’imposait pas, que cette mesure est en décalage avec l’objectif de déconcentration du marché de l’audit, qu’elle méconnait le principe de sincérité des comptes et plus globalement l’importance du rôle incombant aux commissaires aux comptes, en leur qualité d’auxiliaire de justice, pour garantir la sincérité et la fiabilité des comptes. Par suite, ils ne sont pas fondés à rechercher la responsabilité de l’Etat sur le fondement de la méconnaissance des stipulations de l’article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales.

13. Il résulte de tout ce qui précède que la société AW Audit et M. C… ne sont pas fondés à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Strasbourg a rejeté leurs demandes.

Sur les frais de l’instance :

14. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu’une somme soit mise à la charge de l’Etat, qui n’est pas la partie perdante, en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la société AW Audit et de M. C… est rejetée.

Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la société AW Audit, à M. B… C… et au garde des sceaux, ministre de la justice.

Délibéré après l’audience du 31 mars 2026, à laquelle siégeaient :
M. Nizet, président,
M. Barteaux, président-assesseur,
M^me Cabecas, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 5 mai 2026.

Le rapporteur,

Signé : S. BarteauxLe président,

Signé : O. Nizet

La greffière,

Signé : F. Dupuy

La République mande et ordonne au garde des sceaux, ministre de la justice en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,

F. Dupuy

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N° 23NC02421