Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La société Fidurevision a demandé au tribunal administratif de Strasbourg de condamner l’Etat à lui verser la somme totale de 885 377 euros, assortie des intérêts capitalisés, en réparation des préjudices financier et moral qu’elle estime avoir subis.

Par un jugement n° 2202005 du 23 mai 2023, le tribunal administratif de Strasbourg a rejeté cette demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire, enregistrés respectivement le 21 juillet 2023 et le 21 novembre 2024, la société Fidurevision, représentée par M^e Riquier de l’AARPI Publica Avocats, demande à la cour :

1°) d’annuler ce jugement ;

2°) de condamner l’Etat à lui verser la somme totale de 885 377 euros, assortie des intérêts capitalisés, en réparation des préjudices financier et moral qu’elle estime avoir subis ;

3°) de mettre à la charge de l’Etat une somme de 5 000 euros sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

 – le jugement attaqué est insuffisamment motivé en méconnaissance de l’article L. 9 du code de justice administrative et stéréotypé au regard de l’argumentaire développé, ce qui révèle un défaut d’examen du dossier de première instance ;

 – la responsabilité de l’Etat est engagée sur le fondement de la responsabilité sans faute du fait des lois ; la loi PACTE n’écarte pas toute indemnisation des préjudices des commissaires aux comptes ; son préjudice est spécial dès lors que la loi PACTE a entraîné des conséquences graves et anormales dans la dévalorisation de ses mandats ; à la date de la requête d’appel et alors que la prescription sera acquise à la fin de l’année 2023, seule une vingtaine de recours a été engagée démontrant le caractère spécial de son préjudice ;

 – le relèvement des seuils ne poursuit aucun objectif d’intérêt général ;

 – la responsabilité de l’Etat est engagée en raison de la méconnaissance des engagements internationaux de la France ; la perte de mandats des petites entreprises constitue une atteinte à l’article 1er du protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ; l’atteinte à son activité, pour les mandats des petites entreprises est disproportionnée et a fortiori en cas de cession à vil prix dès lors que la valeur de son chiffre d’affaires a été divisée par huit et qu’elle ne peut compenser cette perte par le renouvellement des mandats ou de nouveaux mandats dans le cas d’une cession ; cette atteinte ne repose pas sur une cause d’utilité publique et prive les commissaires aux comptes d’une partie significative de leur droit de présentation de clientèle ; la directive n° 2013/34/UE du 26 juin 2013 n’imposait pas de retenir les seuils maximaux, sans progressivité, ni d’imposer un audit aux petites entreprises ; l’intérêt du rôle des commissaires aux comptes dans la fiabilité et la sincérité des comptes ou pour éviter des infractions n’a pas été pris en compte ;

 – la cession à vil prix des mandats est la conséquence directe de la loi PACTE du 22 mai 2019 et de son décret ;

 – le préjudice est certain ; la circonstance que les mandants iront à leur terme ne permet pas de s’opposer à la prise en compte de la perte des mandats à la date de la cession du 5 mars 2020 ; son préjudice est entièrement acquis à la date de la cession ;

 – le relèvement des seuils est à l’origine de son préjudice moral tenant à ses difficultés financières, à sa dévalorisation publique qui ont atteint son honneur et sa réputation ;

 – elle subit un préjudice spécial compte tenu de la dévalorisation de son chiffre d’affaires qui n’est pas identique pour tous les commissaires aux comptes ; elle exerçait dans une zone composée majoritairement de petites entreprises ;

 – la majeure partie des sociétés de la holding n’exerçait pas l’activité d’expert-comptable ;

 – la perte due à la minoration de son chiffre d’affaires pour les diverses sociétés cédées s’élève à la somme globale de 735 377 euros ;

 – le préjudice moral est évalué à 150 000 euros.

Par un mémoire en défense, enregistré le 25 septembre 2024, le garde des sceaux, ministre de la justice conclut au rejet de la requête.

Il soutient que :

 – le jugement est suffisamment motivé ;

 – les moyens soulevés par la requérante ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

 – la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales et son premier protocole additionnel ;

 – la directive 2013/34/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 ;

 – la loi n° 2019-486 du 22 mai 2019 ;

 – le décret n° 2019-514 du 24 mai 2019 ;

 – le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

 – le rapport de M. Barteaux,

 – les conclusions de M^me Roussaux, rapporteure publique,

 – et les observations de M^e Baud, substituant M^e Riquier, avocat de la société Fidurevision.

Considérant ce qui suit :

1. La société Fidurevision, qui est inscrite auprès de la compagnie régionale des commissaires aux comptes depuis 2006 en qualité de commissaire aux comptes, a conclu un protocole de cession en date du 5 mars 2020 portant sur la cession de l’ensemble des sociétés ayant une activité de commissariat aux comptes et d’expertise comptable. Le prix de cession a été déterminé par l’application d’un coefficient au chiffre d’affaires de commissariat aux comptes de 0,15 au lieu de 1,20 pour tous les mandats relatifs à des sociétés en-dessous des seuils de certification obligatoire des comptes. Estimant que l’entrée en vigueur de la loi du 22 mai 2019 relative à la croissance et la transformation des entreprises et du décret du 24 mai 2019, qui a mis en place des seuils pour les sociétés anonymes et les sociétés en commandite par action, pour lesquelles la nomination d’un commissaire aux comptes était obligatoire dès leur création, et a relevé ceux des autres sociétés commerciales, a entraîné une minoration du prix de cession, elle a adressé une réclamation préalable au garde des sceaux, ministre de la justice, qui a été implicitement rejetée, faute de réponse. La société Fidurevision fait appel du jugement du 23 mai 2023 par lequel le tribunal administratif de Strasbourg a rejeté sa demande tendant à la condamnation de l’Etat à lui verser la somme globale de 885 377 euros en réparation des préjudices qu’il estime avoir subis du fait de l’intervention de la loi du 22 mai 2019 et du décret du 24 mai 2019.

Sur la régularité du jugement attaqué :

2. D’une part, aux termes de l’article L. 9 du code de justice administrative : « Les jugements sont motivés ». Il ressort des pièces du dossier que les premiers juges, qui n’étaient pas tenus de répondre à tous les arguments avancés par les parties, ont répondu, par une motivation suffisante, et qui n’est pas stéréotypée, à l’ensemble des moyens soulevés par la société Fidurevision pour lui permettre de comprendre les raisons du rejet de la demande indemnitaire.

3. D’autre part, dès lors qu’il appartient au juge d’appel de se prononcer sur le bien-fondé des motifs par lesquels les premiers juges se sont prononcés sur les moyens qui leur étaient soumis, la requérante ne peut utilement soutenir que la motivation générale du jugement révèlerait que le tribunal n’a pas procédé à un examen des pièces qu’elle avait produites au soutien de sa demande indemnitaire.

Sur le bien-fondé du jugement :

4. La responsabilité de l’Etat du fait des lois est susceptible d’être engagée, d’une part, sur le fondement de l’égalité des citoyens devant les charges publiques, pour assurer la réparation de préjudices nés de l’adoption d’une loi à la condition que cette loi n’ait pas exclu toute indemnisation et que le préjudice résultant de son application, excédant les aléas inhérents à l’activité de ceux qui en demandent réparation, revêt un caractère grave et spécial interdisant de le regarder comme une charge incombant normalement aux intéressés.

5. Elle peut également être engagée, d’autre part, en raison des exigences inhérentes à la hiérarchie des normes, pour réparer l’ensemble des préjudices qui résultent de l’application d’une loi méconnaissant les engagements internationaux de la France.

En ce qui concerne la responsabilité sans faute pour rupture d’égalité des citoyens devant les charges publiques :

6. L’article 20 de la loi du 22 mai 2019 relative à la croissance et la transformation des entreprises (PACTE) dont il ne résulte pas des motifs de la loi, ni des travaux parlementaires qu’elle aurait entendu exclure, par principe, tout droit à réparation des préjudices en résultant, a supprimé l’obligation de désigner un commissaire aux comptes dans toutes les sociétés anonymes (SA) et les sociétés en commandite par actions (SCA) pour la réserver à celles de ces sociétés excédant deux des trois seuils définis par voie réglementaire en fonction de leur bilan, de leur chiffre d’affaires et du nombre de leurs salariés. Il a également prévu que ces seuils, que ce soit pour les SA et les SCA ou pour les sociétés en nom collectif (SNC), les sociétés en commandite simple (SCS), les sociétés par action simplifiée (SAS) et les sociétés à responsabilité limitée (SARL), déjà soumises à des seuils fixés par décret en Conseil d’Etat, seraient fixés par décret. Il a enfin prévu une nouvelle obligation de recours à un commissaire aux comptes, à l’article L. 823-2-2 du code de commerce, pour le cas des sociétés contrôlant d’autres sociétés lorsque l’ensemble qu’elles forment excède deux des trois seuils précités. Ces seuils ont été fixés par le décret du 24 mai 2019, pour l’ensemble de ces sociétés commerciales et pour les sociétés en contrôlant d’autres, pour le total du bilan à quatre millions d’euros, porté à cinq millions à compter du 1er mars 2024, pour le montant hors taxes du chiffre d’affaires à huit millions d’euros, porté à dix millions à compter du 1er mars 2024, et pour le nombre moyen de salariés à cinquante.

7. La société Fidurevision fait valoir que les membres de la profession des commissaires aux comptes, contrairement à ce qu’a jugé le tribunal, ne sont pas affectés dans leur ensemble de la même manière par la loi PACTE du 22 mai 2019 et son décret d’application du 24 mai 2019. Elle fait en outre valoir que sa situation se singularise du fait de la cession de plusieurs sociétés qui comprenaient majoritairement des mandats de certification pour de petites entreprises et que, compte tenu de la perte, à terme, des mandats détenus pour toutes les petites entreprises, désormais exclues de l’obligation d’audit par le relèvement des seuils, elle a été contrainte de minorer le prix des parts sociales en appliquant un coefficient de 0,15 au lieu de 1,20 à la part de chiffre d’affaires réalisé avec elles, ce qui a entrainé une perte financière évaluée à la somme globale de 735 377 euros. Toutefois, et alors que la minoration du prix de cession résulte d’un choix de la société requérante fondée sur le postulat que la majeure partie des mandats ne serait pas renouvelée à leur terme, ces seuls éléments ne suffisent pas à établir que sa situation serait différente de celles des autres commissaires aux comptes, auxquels la loi du 22 mai 2019 et le décret du 29 mai 2019 s’appliquent indistinctement. Si elle allègue que les sociétés qu’elle a cédées auraient été fortement affectées par la loi PACTE dès lors qu’elles exerçaient leur activité de commissariat aux comptes majoritairement avec de petites entreprises, il résulte de l’instruction que sur les cinq sociétés en cause, seule la société Amperex réalisait majoritairement (51 %) son chiffre d’affaires avec de petites entreprises tandis que pour les quatre autres sociétés le chiffre d’affaires n’excédait pas 36 %. Ces éléments ne permettent pas de considérer qu’elle subit un préjudice spécial alors qu’il résulte notamment du « Livre blanc de la profession des commissaires aux comptes », publié en mars 2018 par la commission nationale des commissaires aux comptes, produit par l’intéressée, que les commissaires aux comptes susceptibles d’être le plus fortement affectés par le relèvement des seuils sont ceux qui exercent entre 75 % et 100 % de leurs mandats avec des petites entreprises. En outre, en admettant qu’une vingtaine de recours seulement aurait été exercée par des commissaires aux comptes afin d’être indemnisés des effets de cette réforme, cette circonstance ne suffit pas à démontrer que la société requérante serait spécialement affectée par celle-ci eu égard à son impact potentiel pour un grand nombre de commissaires aux comptes.

8. Il s’ensuit qu’en l’absence de démonstration du caractère spécial de son préjudice, la société Fidurevision n’est pas fondée à rechercher la responsabilité de l’Etat sur le fondement de la rupture d’égalité des citoyens devant les charges publiques.

En ce qui concerne la responsabilité sans faute pour méconnaissance d’un engagement international :

9. Aux termes de l’article 1er du protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales : « Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international. Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu’ils jugent nécessaires pour réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d’autres contributions ou des amendes ».

10. En premier lieu, la requérante ne peut utilement contester l’opportunité de la loi PACTE qu’il n’appartient pas au juge administratif de contrôler. En second lieu, comme l’a d’ailleurs relevé le Conseil d’Etat dans son avis du 14 juin 2018, cette loi poursuit l’objectif d’intérêt général de réduire les contraintes légales et les coûts en résultant qui pèsent sur les petites entreprises. Les autres intérêts liés à l’audit des comptes par un commissaire aux comptes invoqués par la requérante, aussi légitimes soient-ils, ne sont pas de nature à remettre en cause l’objectif d’intérêt général poursuivi par le législateur. En outre, le relèvement des seuils à partir desquels une entreprise est soumise à l’obligation de désigner un commissaire aux comptes n’emporte pas, s’agissant de la clientèle des commissaires aux comptes affectés, d’atteinte disproportionnée au droit au respect des biens garanti par l’article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales dès lors que les prestations de certification des comptes restent obligatoires pour les moyennes et grandes entreprises, les entités d’intérêt public au sens du droit de l’Union européenne ainsi que certaines opérations capitalistiques et que la suppression de l’obligation de certification n’implique pas nécessairement que, dans tous les cas, les entreprises concernées cesseront de faire certifier leurs comptes. En outre, la loi n’a pas remis en cause les mandats en cours des commissaires aux comptes qui ont vocation à se poursuivre jusqu’à leur terme. Enfin, la requérante ne peut utilement se prévaloir d’une atteinte à ses biens tenant au non-renouvellement, à terme, des mandats des petites entreprises dès lors que le renouvellement des mandats par ses clientes ne constitue pas un droit acquis et, en tout état de cause, ainsi qu’il vient d’être dit, les nouvelles mesures n’entrainent pas nécessairement la perte de toutes les petites entreprises qui peuvent, le cas échéant, renouveler volontairement le mandat ou conclure un audit légal petite entreprise. Dans ces conditions, la loi du 22 mai 2019 ne peut être regardée comme ayant imposé à la société Fidurevision une charge disproportionnée rompant le juste équilibre entre les exigences de l’intérêt général et le respect de ses biens. Dès lors, elle n’est pas fondée à rechercher la responsabilité de l’Etat sur le fondement de la méconnaissance des stipulations de l’article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, en soutenant que le relèvement des seuils la prive de la propriété de sa clientèle et ne répond pas à une cause d’utilité publique, qu’elle méconnait le principe de sincérité des comptes et plus globalement l’importance du rôle incombant aux commissaires aux comptes.

11. Il résulte de tout ce qui précède que la société Fidurevision n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Strasbourg a rejeté sa demande.

Sur les frais de l’instance :

12. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu’une somme soit mise à la charge de l’Etat, qui n’est pas la partie perdante, en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la société Fidurevision est rejetée.

Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la société Fidurevision et au garde des sceaux, ministre de la justice.

Délibéré après l’audience du 31 mars 2026, à laquelle siégeaient :
M. Nizet, président,
M. Barteaux, président-assesseur,
M^me Cabecas, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 5 mai 2026.

Le rapporteur,

Signé : S. BarteauxLe président,

Signé : O. Nizet

La greffière,

Signé : F. Dupuy

La République mande et ordonne au garde des sceaux, ministre de la justice en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,

F. Dupuy

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N° 23NC02426