Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. D F a demandé au tribunal administratif de E, d’une part, d’annuler la décision de la commune de E du 16 août 2021 le sanctionnant d’une exclusion temporaire de fonctions de trois jours, d’autre part, de mettre à la charge de la collectivité une somme de 2 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Par un jugement n°2105203 du 10 novembre 2023, le tribunal administratif de E a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire complémentaire enregistrés le 11 janvier 2024 et le 26 décembre 2024, M. F, représenté par M^e Dubourg, demande à la cour :

1°) d’annuler ce jugement du 10 novembre 2023 ;

2°) d’annuler la décision de la commune de E du 16 août 2021 le sanctionnant d’une exclusion temporaire de fonctions de trois jours ;

3°) de mettre à la charge de la commune de E une somme de 2000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ;

Il soutient que :

— la décision contestée est entachée d’incompétence de son auteur ; si l’article L2122-19-3° du CGCT prévoit qu’une délégation peut être accordée aux responsables de services communaux, celle-ci n’est qu’adjointe au directeur des ressources humaines ; par ailleurs, alors qu’elle ne peut signer qu’en l’absence du DRH, celle-ci n’est pas démontrée en l’espèce ;

— la décision contestée méconnait la règle non bis in idem dès lors qu’il a, par la décision du 14 janvier 2021, fait l’objet d’une première « sanction disciplinaire déguisée » ;

— la décision contestée est enfin entachée d’un autre vice de procédure que l’agent n’a jamais été informé du droit de se taire ;

— la décision contestée est entachée d’une erreur de qualification juridique des faits ; les faits retenus afin de le sanctionner ne sont pas constitués ou ne constituent pas une faute susceptible d’être sanctionnée.

Par un mémoire en défense, enregistré le 25 mars 2024, et un mémoire enregistré le non communiqué la commune de E, représentée par M^e Guillon-Coudray conclut au rejet de la requête.

Elle fait valoir que les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;

— la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ;

— le décret n° 89-677 du 18 septembre 1989 ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M. Coiffet,

— les conclusions de M^me Bailleul, rapporteure publique,

— et les observations de M^e Dubourg, représentant M. F, et de M^e Saulnier représentant la commune de E.

Considérant ce qui suit :

1. M. D F, adjoint du patrimoine de 2ème classe au sein de la commune de E a été affecté aux fonctions d’agent d’accueil et de surveillance au Musée H de E le 13 mars 2002. Par une décision du 16 août 2021, la maire de E a pris à son encontre une sanction d’exclusion temporaire de fonctions d’une durée de trois jours du 6 au 8 septembre 2021.

2. M. F relève appel du jugement du 10 novembre 2023 par lequel le tribunal administratif de E a rejeté sa demande d’annulation de cette décision.

Sur les conclusions aux fins d’annulation :

3. La décision contestée du 16 août 2021 portant exclusion temporaire de fonctions de M. F d’une durée de trois jours, du 6 au 8 septembre 2021, a été prise aux motifs, tout d’abord, de la désobéissance hiérarchique de cet agent à l’égard des instructions de redéploiement qui lui ont été données lors du premier confinement au printemps 2020 alors qu’il était sans activité en raison de la fermeture au public du Musée, ensuite, de ses comportements et propos incorrects et dénigrants tenus durant cette période à l’encontre de l’institution, enfin, de son refus d’appliquer les consignes sanitaires renforcées dans le cadre de la reprise d’activité du Musée H à l’issue du premier confinement Covid au printemps 2020. M. F soutient que les faits retenus afin de le sanctionner ne sont pas établiss ou ne constituent pas une faute susceptible d’être sanctionnée.

En ce qui concerne la régularité de la procédure suivie par l’administration,

4. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que, par un arrêté n°2021-584 en date du 24 février 2021, régulièrement publié, la maire de E a donné délégation de signature, à l’article 3, à M^me C, Directrice des ressources humaines adjointe de la commune de E, pour rendre « tous documents, actes et pièces relatifs à la discipline notamment () aux mesures disciplinaires » et ce, en cas d’absence ou d’empêchement de M. B, directeur des ressources humaines, lequel était compétent en sa qualité de chef de service communal pour prendre une décision pour motif disciplinaire. Il ne ressort d’aucune pièce du dossier que ce dernier n’était pas absent ou empêché, dès lors que la collectivité a produit un tableau « Récapitulatif des absences » émanant de la direction des ressources humaines permettant de justifier que M. B était du 9 août au 20 août 2021 en congé annuel. Dès lors, le moyen tiré de l’incompétence de l’auteur de l’arrêté contesté du 16 août 2021 doit être, dans ses deux branches, écarté.

5. En deuxième lieu, M. F soutient que la décision contestée du 16 août 2021 portant exclusion temporaire de fonctions d’une durée de trois jours méconnait le principe non bis in idem dès lors qu’il avait déjà une première fois été sanctionné par la décision du 14 janvier 2021 du maire de E le mutant d’office au service « I ».

6. L’existence d’une sanction disciplinaire déguisée se caractérise à la fois par l’intention de sanctionner un agent et par la dégradation objective de sa situation professionnelle en conséquence de cette mesure.

7. La décision du 14 janvier 2021 qui a pour objet de déplacer d’office M. F de la surveillance du Musée H de E à celle des I a été prise aux motifs du refus de réaffectation temporaire en mai-juin 2020 à l’école G et d’application des consignes sanitaires au mois de juin 2020 lors de la réouverture du Musée, ainsi que de l’existence de difficultés relationnelles de l’intéressé avec ses collègues et la direction du Musée et de problèmes de comportement qui se sont manifestés notamment au cours de l’année 2018. Il ressort des éléments du dossier qu’à la suite d’agressions verbales à l’endroit de collègues à la fin du mois d’octobre 2018, une enquête administrative a été diligentée et M. F a été reçu en entretien par l’encadrement le 3 décembre suivant. Après avoir de nouveau agressé verbalement une collègue fin février 2019, cet agent a été de nouveau reçu par sa hiérarchie. Dans les suites de la réorganisation du Musée, avec la mise en place d’un pôle visiteurs et d’un encadrement de proximité des agents d’accueil du public, et de la réouverture de l’établissement à la mi-juin 2020, sa hiérarchie indique qu’elle a constaté que M. F conservait un comportement et une posture inadaptés, suscitant des tensions avec ses collègues, dont certains ont demandé à ne plus travailler aux mêmes horaires ou dans les mêmes zones du Musée que cet agent. Les faits ainsi reprochés à M. F ont effectivement conduit son employeur à lui adresser le 6 décembre 2018 un courrier émanant de la direction des ressources humaines et le 14 mai 2019 une feuille de route élaborée à son intention par sa hiérarchie lesquels relevaient sa tendance à manifester, de façon virulente et récurrente, un fort mécontentement voire une opposition à l’égard de l’organisation et de la direction du service, en l’accompagnant de violences verbales subies également par ses collègues. Le rapport établi le 25 septembre 2020 à l’issue de l’enquête administrative, dont aucun élément n’établit qu’elle n’aurait pas été conduite de façon objective, retient, en autres, « des attitudes méprisantes, agressives et déstabilisantes à l’égard de ses collègues et notamment des nouveaux arrivants, des propos disqualifiant à l’égard de l’institution et un manque de loyauté, des propos sexistes, agressifs et déstabilisants vis-à-vis de plusieurs collègues, des propos et attitudes déplacés, sexistes et racistes vis-à-vis de visiteurs, et des propos inquiétants vis-à-vis d’une fascination pour les armes à feu et référence à une organisation terroriste ». Au vu de ce rapport d’enquête administrative, la maire de E a déposé un signalement au parquet sur le fondement de l’article 40 du code de procédure pénale. Les consultants du cabinet extérieur Lafabco, intervenu en qualité d’animateur d’ateliers au sein du service, ont quant à eux relevé dans leurs conclusions adressées à la ville dans le courriel du 14 septembre 2020, « des propos incorrects et dénigrants vis-à-vis de la collectivité et une attitude négative de nature à perturber la sérénité des échanges ». Enfin, le procureur de la République dans son courrier de classement sans suite reçu par la maire de E le 29 juin 2021 a indiqué que « les attitudes manifestement inadaptées de M. F () ont été confirmées par l’enquête judiciaire ». Dans ces conditions, et s’il est exact que la décision de déplacement contestée sur un poste correspondant à ses grade et cadre d’emploi a effectivement eu pour effet d’entraîner pour M. F la perte d’une prime de travail le dimanche, de modifier profondément les conditions, lieux de travail et horaires de cet agent ainsi que la nature du travail qui lui était demandé, il est également établi, comme il vient d’être rappelé, que son attitude caractérisée par les accès de colère relevés, les menaces et violences verbales n’étaient compatibles ni avec un bon fonctionnement du service, ni avec une mission d’accueil du public. Ainsi, la décision contestée, qui ne relève pas d’une intention de sanctionner et présente des éléments objectifs en faveur d’un déplacement interne d’office destinée à apaiser les tensions au sein d’un service, ne saurait être regardée comme une sanction déguisée. Les circonstances invoquées par M. F qu’il se serait trouvé en sureffectif au service des I, que la ville aurait tardé à lui attribuer une case courrier à son nom comme les autres adjoints techniques, qu’il devait dans ce service porter une tenue de couleur verte, comme les contractuels ou vacataires et non la tenue bleue des titulaires et que l’emploi qu’il a quitté au Musée n’aurait pas été immédiatement remplacé demeurent sans incidence sur cette appréciation.

8. Il résulte de ce qui vient d’être dit que la décision du 14 janvier 2021 du maire de E affectant d’office M. F au service « I » ne constitue pas une sanction déguisée mais une mesure prise dans l’intérêt du service. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance par la décision contestée du 16 août 2021 du principe non bis in idem doit être écarté.

9. En troisième lieu, M. F soutient, dans son mémoire présenté le 26 décembre 2024, que la décision du 16 août 2021 portant exclusion temporaire du service de 3 jours est intervenue alors qu’il n’a jamais été informé du droit de se taire.

10. D’une part, aux termes de l’article 9 de la Déclaration de 1789 : « Tout homme étant présumé innocent jusqu’à ce qu’il ait été déclaré coupable, s’il est jugé indispensable de l’arrêter, toute rigueur qui ne serait pas nécessaire pour s’assurer de sa personne doit être sévèrement réprimée par la loi. » Il en résulte le principe selon lequel nul n’est tenu de s’accuser, dont découle le droit de se taire. Ces exigences s’appliquent non seulement aux peines prononcées par les juridictions répressives mais aussi à toute sanction ayant le caractère d’une punition. En vertu de la décision n° 2024-1105 QPC du 4 octobre 2024 du Conseil constitutionnel, à compter de la publication de cette décision et jusqu’à l’entrée en vigueur d’une nouvelle loi ou jusqu’à la date de l’abrogation des dispositions précitées de la deuxième phrase du troisième alinéa de l’article 19 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 et du deuxième alinéa de l’article L. 532-4 du code général de la fonction publique, le fonctionnaire à l’encontre duquel une procédure disciplinaire est engagée doit être informé de son droit de se taire devant le conseil de discipline et peut invoquer ce droit dans les instances introduites à la date de cette décision et non jugées définitivement.

11. De telles exigences impliquent que l’agent public faisant l’objet d’une procédure disciplinaire ne puisse être entendu sur les manquements qui lui sont reprochés sans qu’il soit préalablement informé du droit qu’il a de se taire. A ce titre, il doit être avisé, avant d’être entendu pour la première fois, qu’il dispose de ce droit pour l’ensemble de la procédure disciplinaire. Dans le cas où l’autorité disciplinaire a déjà engagé une procédure disciplinaire à l’encontre d’un agent et que ce dernier est ensuite entendu dans le cadre d’une enquête administrative diligentée à son endroit, il incombe aux enquêteurs de l’informer du droit qu’il a de se taire. En revanche, sauf détournement de procédure, le droit de se taire ne s’applique ni aux échanges ordinaires avec les agents dans le cadre de l’exercice du pouvoir hiérarchique, ni aux enquêtes et inspections diligentées par l’autorité hiérarchique et par les services d’inspection ou de contrôle, quand bien même ceux-ci sont susceptibles de révéler des manquements commis par un agent.

12. Dans le cas où un agent sanctionné n’a pas été informé du droit qu’il a de se taire alors que cette information était requise en vertu des principes énoncés aux points 10 et 11, cette irrégularité n’est susceptible d’entraîner l’annulation de la sanction prononcée que lorsque, eu égard à la teneur des déclarations de l’agent public et aux autres éléments fondant la sanction, il ressort des pièces du dossier que la sanction infligée repose de manière déterminante sur des propos tenus alors que l’intéressé n’avait pas été informé de ce droit.

13. Il est constant que la commune de E n’a pas informé M. F du droit de se taire lorsqu’elle a engagé la procédure disciplinaire à son encontre. Toutefois, il ressort des pièces versées au dossier que la décision contestée du 16 août 2021, sanction du premier groupe pour laquelle l’avis du conseil de discipline n’était pas requis, est fondée sur des constats opérés par la hiérarchie de M. F tenant au fait, tout d’abord, que cet agent d’accueil et surveillance, qui n’était pas occupé du fait de la fermeture au public du Musée H, ne s’est pas présenté au poste qui lui était assigné dans le cadre d’un redéploiement des effectifs à l’école G pendant le premier confinement, ensuite, qu’il n’a pas procédé à des actions de nettoyage supplémentaire pendant cette période dans le Musée et, enfin, sur les éléments relevés par le consultant extérieur Lafbaco, dans un courriel du 30 juin 2020 adressé à la commune, selon lesquels « M. F a fait montre d’une attitude et tenu des propos méconnaissant le devoir de réserve lors des ateliers destinés à la mise en place d’un dispositif sanitaire de reprise d’activité », ateliers que ce consultant animait. Il ne ressort pas des pièces du dossier que la sanction infligée reposerait sur les propos que M. F a tenus lors de son entretien disciplinaire du 9 mars 2021. Dans ces conditions, M. F, à qui il est loisible de mettre en cause la réalité de chacun des manquements retenus contre lui, n’est cependant pas fondé à soutenir que le vice de procédure relevé entache d’illégalité la décision contestée du 16 août 2021.

En ce qui concerne la qualification juridique des faits et leur sanction,

14, D’une part, aux termes de l’article 89 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, alors en vigueur : " Les sanctions disciplinaires sont réparties en quatre groupes : / Premier groupe : / l’avertissement ; / le blâme ; / l’exclusion temporaire de fonctions pour une durée maximale de trois jours (). ". Il appartient au juge de l’excès de pouvoir, saisi de moyens en ce sens, de rechercher si les faits reprochés à un agent public ayant fait l’objet d’une sanction disciplinaire constituent des fautes de nature à justifier une sanction et si la sanction retenue est proportionnée à la gravité de ces fautes.

15. D’autre part, aux termes de l’article 28 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, alors applicable : « Tout fonctionnaire, quel que soit son rang dans la hiérarchie, est responsable de l’exécution des tâches qui lui sont confiées. Il doit se conformer aux instructions de son supérieur hiérarchique, sauf dans le cas où l’ordre donné est manifestement illégal et de nature à compromettre gravement un intérêt public. Il n’est dégagé d’aucune des responsabilités qui lui incombent par la responsabilité propre de ses subordonnés ».

16. S’agissant, tout d’abord, du refus d’obéissance hiérarchique et du manquement à l’obligation de servir, M. F soutient qu’il n’a aucunement désobéi à un ordre de redéploiement temporaire à l’école G pendant le premier confinement du printemps 2020. Il indique, à cet égard, comme en première instance que, ne disposant d’aucun équipement informatique à domicile et étant placé en autorisation spéciale d’absence à compter du mois de mars 2020 durant le confinement, il n’avait reçu aucun des courriers électroniques envoyés par la direction du Musée prévenant son personnel d’un redéploiement dans les écoles et les Ehpad, et lui donnant personnellement l’ordre de se présenter le 25 mai 2020 puis le 3 juin 2020 à l’école Jean Zay. Il ressort toutefois des pièces versées au dossier que M. F n’a jamais informé sa hiérarchie qu’il n’avait pas accès à son courrier électronique alors que par un SMS du 6 avril 2020, il lui avait été demandé de signaler tout problème de connexion, et qu’il a été informé par un appel téléphonique du directeur du Musée du 28 mai 2020 qu’il devait, à l’instar de ses collègues, prêter main-forte au personnel des écoles ou des Ehpad. Il est constant M. F a répondu à cette occasion au directeur du Musée en lui indiquant qu’il était « hors de question » qu’il aille travailler en Ehpad ou en école, en faisant valoir que sa compagne étant vulnérable au Covid-19. Si le requérant entend, ce faisant, se prévaloir d’un des motifs légitimes énoncés dans la note transmise aux agents par son employeur pendant la crise sanitaire, il n’a toutefois justifié de cette vulnérabilité que tardivement, par un certificat médical du 17 mars 2021. M. F ne saurait sérieusement avancer que la production d’un tel certificat, lequel aurait été difficile à obtenir, conduisait à méconnaitre le secret médical et portait atteinte à sa vie privée. En effet, la note transmise aux agents, évoquée ci-dessus et qu’il a bien reçue, requérant seulement la transmission d’une pièce médicale même non contemporaine. Elle rappelait clairement d’une part, que « si un membre de votre foyer a une santé fragile reconnue sur la liste des pathologies à risque, vous restez mobilisables mais serez affectés si besoin dans des services ne vous mettant pas au contact d’enfants (crèche ou école). Une pièce médicale justificative est obligatoire. » et, que, d’autre part et surtout, « les pièces médicales justificatives demandées, même anciennes (ne surtout pas aller chez votre médecin pour cela, une ordonnance peut par exemple suffire) peuvent être scannées, prises en photo, et doivent être envoyées au docteur A ». Compte tenu de ce qui vient d’être dit, le refus de M. F de se présenter au moins le 3 juin à l’école Jean Zay est établie et constitue une faute de nature à justifier une sanction disciplinaire.

17. La décision contestée du 16 août 2021 est ensuite également fondée sur un second manquement à l’obligation d’obéissance hiérarchique, M. F ayant refusé de procéder à des actions de nettoyage supplémentaires en période de pandémie dans le Musée H. Alors qu’il ressort des pièces de plusieurs témoignages que cet agent a déclaré qu’il n’appliquerait pas ces consignes lors de la journée du 4 juin 2020, M. F allègue, sans l’établir davantage en appel qu’en première instance, qu’il a parfaitement appliqué les consignes sanitaires qui ont été délivrées au personnel tout en persistant à soutenir d’ailleurs que ces taches de ménage ne relèvent pas de son cadre d’emploi.

18. Enfin, s’il ressort des pièces du dossier, notamment du courriel du 30 juin 2020 émanant du consultant extérieur qui a participé aux ateliers consacrés à la mise en place d’un dispositif sanitaire par la direction du service, que M. F s’est, pendant la journée du 4 juin, montré critique envers le dispositif en cause en ayant un langage familier voire grossier et en refusant de suivre les consignes lors de cette réunion de travail tenue au sein du service, ces manifestations ne sauraient toutefois caractériser, comme l’a retenu la sanction contestée, un manquement à son devoir de réserve passible d’une sanction disciplinaire.

19. Il résulte de ce qui vient d’être dit que seuls les faits précédemment exposés aux points 16 et 17 qui sont matériellement établis constituent un manquement au devoir d’obéissance hiérarchique et à l’obligation de servir de nature à justifier une sanction disciplinaire.

20. Compte tenu de l’ensemble des manquements reprochés à l’intéressé, et de la circonstance qu’à la suite d’un dépôt de plainte de ses collègues pour agression verbale, M. F avait déjà été rappelé à l’ordre par son administration et faisait l’objet d’un accompagnement spécifique avec l’établissement d’une « feuille de route » sur l’attitude à tenir depuis 2019, la maire de E, en décidant par une sanction du premier groupe de l’exclure temporairement pour une durée de trois jours, n’a pas, par la décision du 16 août 2021, prononcé à l’encontre de M. F une sanction disproportionnée.

21. Il résulte l’ensemble de ce qui précède que M. F n’est pas fondé à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de E a rejeté sa demande dirigée contre la sanction d’exclusion de fonction pour une durée de trois jours qui lui a été infligée le 16 août 2021.

Sur les frais liés au litige :

22. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de E, qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que demande M. F au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens. Il n’y pas lieu, en revanche, dans les circonstances de l’espèce de mettre à la charge de M. F la somme que demande cette collectivité au titre des frais de même nature.

DECIDE :

Article 1er : La requête de M. F est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentée par la commune de E tendant à l’application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. D F et à la commune de E.

Délibéré après l’audience du 28 février 2025, à laquelle siégeaient :

— M. Gaspon, président,

— M. Coiffet, président-assesseur,

— M. Pons, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 18 mars 2025.

Le rapporteur,

O. COIFFETLe président,

O. GASPON

La greffière,

I. PETTON

La République mande et ordonne au préfet d’Ille-et Vilaine en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

1

N°24NT000731