Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M^me C… E… a demandé au Tribunal administratif de Paris l’annulation de la décision implicite de rejet du 14 juin 2017 par laquelle la ministre des armées a rejeté son recours administratif préalable exercé à l’encontre de la décision du 22 novembre 2016 mettant à sa charge la somme de 13 797,61 euros au titre d’un trop-versé et à ce qu’il soit enjoint à l’administration de lui restituer les sommes indument retenues à hauteur de 6 550,96 euros ou, à titre subsidiaire, de 1 391,36 euros.

Par une ordonnance n° 1810538/5-1 du 5 février 2019, le Tribunal administratif de Paris a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête, enregistrée le 12 février 2019, M^me E…, représentée par la Selarl Martin-Sol, demande à la cour :

1°) d’annuler l’ordonnance du 5 février 2019 par laquelle le Tribunal administratif de Paris a rejeté sa demande tendant à l’annulation de la décision implicite de rejet du 14 juin 2017 par laquelle la ministre des armées a rejeté son recours administratif préalable exercé à l’encontre de la décision du 22 novembre 2016 mettant à sa charge la somme de 13 797,61 euros au titre d’un trop-versé ;

2°) à titre principal, d’annuler la décision de la ministre des armées du 14 juin 2017 ;

3°) d’enjoindre à la ministre des armées de procéder à la restitution des sommes irrégulièrement retenues sur sa solde, augmentées des intérêts au taux légal et de la capitalisation de ces intérêts ;

4°) de mettre à la charge de l’Etat une somme de 3 200 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ;

5°) à titre subsidiaire, de la décharger de 75% de la somme mise à sa charge en raison des comportements fautifs de l’administration ;

6°) d’enjoindre à la ministre des armées de lui restituer les sommes dues en raison de cette décharge, augmentées des intérêts au taux légal et de la capitalisation de ces intérêts ;

7°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 4 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

 – son recours n’est pas tardif dès lors que les délais de recours ne lui étaient pas opposables du fait, d’une part, de l’absence de mention des voies et délais de recours et, d’autre part, de l’absence de décision explicite en application des dispositions du 1° de l’article R. 421-3 du code de justice administrative ;

 – à titre principal, la décision implicite de rejet du 14 juin 2017 est entachée d’un vice de procédure dès lors qu’en méconnaissance de l’article R. 4125-3 du code de la défense, elle n’a pas été destinataire des éléments de réponse de l’administration militaire ;

 – la décision du 22 novembre 2016 et la décision implicite de rejet du 14 juin 2017 sont entachées d’un défaut de motivation et ne comportent pas les bases de liquidation ;

 – les sommes qui font l’objet d’une répétition sont prescrites en application de l’article 37-1 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 ;

 – la répétition opérée par l’administration porte sur des sommes qui ne lui ont jamais été versées ;

 – à titre subsidiaire, des sommes d’un montant total de 1 619,01 euros sont prescrites et ne sauraient faire l’objet d’une répétition ;

 – le trop-versé relatif à l’indemnité différentielle ne s’élève plus qu’à un montant de 836,39 euros ;

 – s’agissant du supplément familial de solde à l’étranger, les sommes dues au titre de l’année 2014 étant prescrites, seul le trop-perçu d’un montant de 1 183,42 euros peut faire l’objet d’une répétition de l’indu, soit un trop-versé de 1,60 euros ;

 – s’agissant de l’indemnité de résidence à l’étranger, seul demeure un trop-perçu de 15,95 euros ;

 – les erreurs répétées et prolongées de l’administration dans l’établissement de sa solde sont de nature à entraîner une décharge à hauteur de 75% des sommes restant réellement dues (soit un montant de 1 391,36 euros).

Par un mémoire en défense, enregistré le 11 septembre 2020, la ministre des armées conclut au rejet de la requête.

Elle soutient que :

 – la demande de première instance est tardive dès lors que la requérante a été informée des voies et délais de recours et que les dispositions de l’article R. 421-3 du code de justice administrative ne sont pas applicables au présent recours qui relève par nature du plein contentieux ;

 – les moyens soulevés par la requête ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

 – le code de la défense ;

 – le code des relations entre le public et l’administration ;

 – la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 ;

 – l’arrêté du 23 août 2010 relatif aux règles de fonctionnement de la commission des recours des militaires et aux modalités d’examen des recours administratifs préalables obligatoires ;

 – le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

 – le rapport de M^me B…,

 – et les conclusions de M. Baronnet, rapporteur public.

Considérant ce qui suit :

1. M^me E…, officier de l’armée de terre promu au grade de lieutenant à compter du 1^er août 2014, a été informée, par une décision du 22 novembre 2016, qu’un trop-versé d’un montant de 13 797,61 euros dont elle était redevable au titre de différentes indemnités et primes allait faire l’objet d’une répétition. Par courrier du 6 février 2017, enregistré le 14 février 2017, M^me E… a saisi la commission des recours des militaires à l’encontre de la décision du 22 novembre 2016. Une décision implicite de rejet est née le 14 juin 2017 du silence gardé par l’administration pendant quatre mois. Par une ordonnance du 5 février 2019, dont M^me E… relève appel, le Tribunal administratif de Paris a rejeté sa demande tendant à l’annulation de cette décision implicite de rejet.

Sur la régularité de l’ordonnance :

2. Aux termes de l’article R. 4125-1 du code de la défense : « I. – Tout recours contentieux formé par un militaire à l’encontre d’actes relatifs à sa situation personnelle est précédé d’un recours administratif préalable, à peine d’irrecevabilité du recours contentieux. / Ce recours administratif préalable est examiné par la commission des recours des militaires, placée auprès du ministre de la défense. / La saisine de la commission est seule de nature à conserver le délai de recours contentieux jusqu’à l’intervention de la décision prévue à l’article R. 4125-10. (…) ». Selon l’article R. 4125-10 de ce code : « (…) L’absence de décision notifiée à l’expiration du délai de quatre mois vaut décision de rejet du recours formé devant la commission. ». Aux termes de l’article R. 421-2 du code de justice administrative, dans sa version applicable au présent litige : « Sauf disposition législative ou réglementaire contraire, dans les cas où le silence gardé par l’autorité administrative sur une demande vaut décision de rejet, l’intéressé dispose, pour former un recours, d’un délai de deux mois à compter de la date à laquelle est née une décision implicite de rejet. (…) » Aux termes de l’article R. 421-3 du même code : " Toutefois, l’intéressé n’est forclos qu’après un délai de deux mois à compter du jour de la notification d’une décision expresse de rejet : 1° Dans le contentieux de l’excès de pouvoir, si la mesure sollicitée ne peut être prise que par décision ou sur avis des assemblées locales ou de tous autres organismes collégiaux ; ".

3. Il résulte de ces dispositions que, d’une part, la commission des recours des militaires doit être qualifiée, compte tenu notamment de sa composition et de son fonctionnement, d’organisme collégial au sens et pour l’application des dispositions du 1° de l’article R. 421-3 du code de justice administrative et, d’autre part, que les articles R. 4125-1 et R. 4125-10 du code de la défense, en tant qu’elles se bornent à fixer à quatre mois le délai à l’expiration duquel naît une décision implicite de rejet par la ou les autorités compétentes du recours administratif préalable obligatoire formé par un militaire, n’ont ni pour objet, ni pour effet, de déroger à l’application des dispositions de l’article R. 421-3 du code de justice administrative. Par suite, seule la notification au militaire concerné d’une décision expresse de rejet du recours administratif préalable obligatoire est susceptible de faire courir le délai de recours contentieux de deux mois prévu à l’article R. 421-2 du code de justice administrative.

4. Enfin, la demande d’un officier tendant seulement à l’annulation d’une décision relative à la répétition de sommes indument versées au titre de la solde, d’indemnités ou d’avantages revêt le caractère d’un recours pour excès de pouvoir.

5. Il ressort des pièces du dossier que M^me E… a présenté devant le Tribunal administratif de Paris des conclusions tendant à l’annulation de la décision de la ministre des armées mettant à sa charge un trop versé au titre de différentes indemnités et primes. Il résulte de ce qui a été dit ci-dessus que ce recours revêt le caractère d’un recours pour excès de pouvoir. Si M^me E… a par ailleurs présenté, à titre subsidiaire, des conclusions à fin de décharge partielle, cette circonstance n’a pas pour effet de donner à l’ensemble des conclusions le caractère d’une demande de plein contentieux. Par suite, la demande de M^me E… entre dans le champ d’application des dispositions du 1° de l’article R. 421-3 du code de justice administrative. Ainsi, en l’absence de notification d’une décision expresse de rejet de son recours administratif préalable obligatoire, le délai de recours contentieux de deux mois prévu à l’article R. 421-2 du code de justice administrative n’a pas pu commencer à courir. La demande de M^me E… présentée devant le Tribunal administratif de Paris n’était donc pas tardive.

6. Dans ces conditions, M^me E… est fondée à soutenir que c’est à tort que, par l’ordonnance attaquée, le premier juge a rejeté sa demande comme irrecevable. Par suite, l’ordonnance attaquée doit être annulée.

7. Il y a lieu d’évoquer et de statuer immédiatement sur la demande présentée par M^me E… devant le Tribunal administratif de Paris.

Sur les conclusions tendant à l’annulation de la décision implicite de rejet du 14 juin 2017 :

8. En premier lieu, aux termes de l’article R. 4125-10 du code de la défense : « (…) La décision prise sur son recours, qui est motivée en cas de rejet, se substitue à la décision initiale. (…) ». Selon l’article L. 232-4 du code des relations entre le public et l’administration « Une décision implicite intervenue dans les cas où la décision explicite aurait dû être motivée n’est pas illégale du seul fait qu’elle n’est pas assortie de cette motivation. Toutefois, à la demande de l’intéressé, formulée dans les délais du recours contentieux, les motifs de toute décision implicite de rejet devront lui être communiqués dans le mois suivant cette demande. ».

9. D’une part, l’institution par les dispositions précitées de l’article R. 4125-1 du code de la défense d’un recours administratif, préalable obligatoire à la saisine du juge, a pour effet de laisser à l’autorité compétente pour en connaître le soin d’arrêter définitivement la position de l’administration. Il s’ensuit que la décision du ministre prise à la suite du recours devant la commission des recours des militaires se substitue à la décision initiale. Elle est seule susceptible d’être déférée au juge de la légalité.

10. La décision implicite de rejet intervenue le 14 juin 2017 arrêtant définitivement, après avis de la commission des recours des militaires, la position de l’administration, s’est entièrement substituée à la décision initiale. Par suite, M^me E… ne peut utilement invoquer le moyen tiré du défaut de motivation et de l’absence de base de liquidation dont serait entachée la décision du 22 novembre 2016 dès lors que ce vice est, en tout état de cause, propre à la décision initiale et a nécessairement disparu avec elle.

11. D’autre part, en application des dispositions de l’article L. 232-4 du code des relations entre le public et l’administration, la décision implicite de rejet de la ministre des armées n’est pas illégale du seul fait de son absence de motivation. Il ne ressort pas des pièces du dossier que M^me E… aurait demandé que lui soient communiqués les motifs de cette décision. Par suite, elle n’est pas fondée à soutenir que la ministre aurait méconnu l’obligation de motivation qui s’imposait à elle en rejetant son recours par une décision implicite.

12. En deuxième lieu, aux termes de l’article R. 4125-3 du code de la défense : « Dès réception du recours, le président de la commission en informe l’autorité dont émane l’acte contesté ainsi que celle dont relève l’intéressé. Le président de la commission transmet à l’autorité compétente les recours ne relevant pas de la compétence de la commission et en informe l’intéressé (…) ». Selon l’article 6 de l’arrêté du 23 août 2010 relatif aux règles de fonctionnement de la commission des recours des militaires et aux modalités d’examen des recours administratifs préalables : « L’examen du recours consiste à réunir les éléments de fait et de droit caractérisant le recours pour les présenter à la commission. A cet effet, un mois après que le président a adressé une copie du recours aux autorités visées à l’article R. 4125-3 du code de la défense, le rapporteur recueille les éléments de réponse. Ces éléments sont transmis au requérant pour lui permettre de répliquer dans un délai de dix jours. Les échanges entre le rapporteur et le requérant se font par tout moyen, notamment télématique. ».

13. Il ressort des pièces du dossier que la commission des recours des militaires a saisi, dans le délai d’un mois prévu par l’article 6 de l’arrêté du 23 août 2010 précité, l’autorité militaire compétente. La ministre fait valoir, sans être contestée, qu’il n’a pas été répondu à cette demande et que, par suite, aucun élément de réponse ne pouvait être transmis à l’intéressée. Dans ces conditions, la requérante n’est pas fondée à soutenir que la décision attaquée serait entachée d’un vice de procédure au regard des dispositions de l’article 6 de l’arrêté du 23 août 2010.

14. En troisième lieu, aux termes de l’article 37-1 de la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations : « Les créances résultant de paiements indus effectués par les personnes publiques en matière de rémunération de leurs agents peuvent être répétées dans un délai de deux années à compter du premier jour du mois suivant celui de la date de mise en paiement du versement erroné, y compris lorsque ces créances ont pour origine une décision créatrice de droits irrégulière devenue définitive. ».

15. Il ressort des pièces du dossier que les sommes dont il est demandé le remboursement à M^me E… ont été versées sur la solde des mois d’avril et juin 2015 et par un versement manuel de février 2016. La répétition de ces sommes a été décidée par lettre du 22 novembre 2016 dont il est constant qu’elle a été notifiée à la requérante le 5 janvier 2017, soit moins de deux ans après le versement des sommes indues. Si la requérante fait valoir que certaines de ces sommes étaient dues au titre de l’année 2014, cette circonstance est sans incidence sur la légalité de la décision attaquée dès lors que le point de départ de la prescription est la date de mise en paiement du versement erroné. Par suite, les créances de l’Etat résultant des paiements indus effectués au profit de M^me E… n’étaient pas prescrites à la date de leur répétition.

16. En quatrième lieu, l’administration a mis à la charge de M^me E…, au titre du trop-versé afférent à l’indemnité différentielle, un montant de 469,43 euros correspondant à la différence entre la somme de 816,52 euros qui lui était effectivement due et la somme des deux versements de 632,77 euros et de 653,18 euros qui auraient été effectués respectivement en avril 2015 et en juin 2015. Cependant, il ressort des pièces du dossier que le paiement de la somme de 653,18 euros n’a pas été effectué. Par suite, M^me E… est fondée à soutenir qu’elle n’était pas redevable de la somme 469,43 euros qui lui a été réclamée au titre de l’indemnité différentielle.

17. En cinquième lieu, la requérante fait valoir qu’elle n’aurait pas perçu, sur sa solde du mois d’avril 2015, la somme de 9 361,25 euros dont l’administration demande le remboursement au titre de l’indemnité de résidence à l’étranger. Cependant, il ne ressort d’aucune pièce du dossier qu’une telle somme aurait été mise à la charge de M^me E…. En revanche, il ressort des mentions portées sur son bulletin de solde du mois d’avril 2015 que lui a été versé un rappel d’un montant de 11 834,26 euros au titre de cette indemnité et que seule cette somme fait l’objet de la répétition en litige. Le moyen doit donc être écarté.

18. Il résulte de tout ce qui précède que M^me E… n’est fondée à demander l’annulation de la décision implicite de rejet de la ministre des armées du 14 juin 2017 qu’en tant qu’elle met à sa charge la somme de 469,43 euros au titre de l’indemnité différentielle versée aux officiers issus du corps des sous-officiers.

Sur les conclusions tendant à la décharge partielle :

19. M^me E… demande la décharge à 75% des sommes dont elle serait redevable dès lors que la perception de ces sommes est due à la carence de l’administration. Cependant, il ressort des pièces du dossier que M^me E… a perçu des rappels d’indemnités liés à son retour d’affectation à l’étranger. Le versement de ces rappels a eu lieu en avril et juin 2015 puis en février 2016 alors que la répétition de l’indu a été décidée par lettre du 22 novembre 2016, notifiée le 5 janvier 2017. Ces faits, ponctuels et intervenus sur une courte période, ne sont pas constitutifs d’une faute de nature à engager la responsabilité de l’Etat. Par suite, les conclusions tendant à la décharge partielle ne peuvent qu’être rejetées, sans qu’il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir opposée en défense.

Sur les conclusions tendant à l’application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative :

20. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de l’Etat la somme de 500 euros au titre des frais exposés par M^me E… et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1^er : L’ordonnance n° 1810538/5-1 du Tribunal administratif de Paris en date du 5 février 2019 est annulée.

Article 2 : La décision implicite de rejet de la ministre des armées du 14 juin 2017 est annulée en tant qu’elle met à la charge de M^me E… la somme de 469,43 euros au titre de l’indemnité différentielle versée aux officiers issus du corps des sous-officiers

Article 3 : L’Etat versera à M^me E… la somme de 500 euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à M^me C… E… et à la ministre des armées.

Délibéré après l’audience du 22 janvier 2021, à laquelle siégeaient :

- M^me A…, président,

- M^me B…, premier conseiller,

- M^me Mach, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 5 février 2021.

Le rapporteur,

C. B… Le président,
M. A… Le greffier,

S. GASPAR

La République mande et ordonne à la ministre des armées en ce qui la concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

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N° 19PA00711