Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. H… O…, agissant au nom des enfants mineurs D…, B…, E… et J…, a demandé au tribunal administratif de Paris : I. Par une requête enregistrée sous le n° 2405178, d’annuler la décision implicite de l’ambassade de France aux Comores refusant de délivrer à chacun des quatre enfants mineurs un passeport, d’enjoindre à l’ambassade de France aux Comores de délivrer les passeports sollicités dans le délai de quinze jours à compter de la notification du jugement à intervenir sous astreinte de 200 euros par jour de retard, à titre subsidiaire de réexaminer les demandes de passeport dans les mêmes conditions de délais et d’astreinte, et de mettre à la charge de l’Etat la somme de 3 000 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. II. Par une requête enregistrée sous le n° 2433399 d’annuler la décision du 23 octobre 2024 du ministre de l’Europe et des affaires étrangères rejetant le recours hiérarchique formé contre la décision de l’ambassade de France aux Comores ayant refusé de délivrer à chacun des quatre enfants mineurs un passeport, d’enjoindre à l’ambassade de France aux Comores de délivrer les passeports sollicités dans le délai de quinze jours à compter de la notification du jugement à intervenir sous astreinte de 200 euros par jour de retard, à titre subsidiaire de réexaminer les demandes de passeport dans les mêmes conditions de délais et d’astreinte, et de mettre à la charge de l’Etat la somme de 3 000 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Par un jugement n° 2405178-2433399 du 22 mai 2025, le tribunal administratif de Paris a rejeté ses demandes.

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés les 18 juillet 2025 et 1er octobre 2025 M. O…, représenté par Me d’Ollone, demande à la cour :

1°) d’annuler ce jugement du 22 mai 2025 du tribunal administratif de Paris ;

2°) d’annuler, pour excès de pouvoir, la décision du 19 août 2024 de l’ambassadeur de France aux Comores refusant de délivrer à chacun des quatre enfants mineurs un passeport, ensemble la décision du 23 octobre 2024 du ministre de l’Europe et des affaires étrangères rejetant le recours hiérarchique formé contre cette décision ;

3°) d’enjoindre à l’ambassadeur de France en Union des Comores de lui délivrer dans un délai de quinze jours à compter de la notification du présent arrêt les passeports sollicités pour ses quatre enfants ou à titre subsidiaire de réexaminer sa demande dans le même délai, sous astreinte de 200 euros par jour de retard ;

4°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ;

5°) d’ordonner l’exécution provisoire.

Il soutient que :

- les décisions attaquées sont entachées d’incompétence dès lors que leurs auteurs n’avaient pas compétence pour les prendre ;

- le tribunal ayant à tort retenu que les actes de naissance comoriens de ses enfants ne faisaient pas foi en application de l’article 47 du code civil il produit à présent une meilleure traduction de son acte de mariage pour établir que s’il n’est pas marié civilement avec la mère des enfants ils sont mariés religieusement ;

- la jurisprudence de la Cour de Cassation interdit de priver les enfants du droit de bénéficier de la transmission de la nationalité de leur père du seul fait qu’ils seraient nés hors mariage ;

- il est français par filiation maternelle, étant fils de M^me G… L… et l’indication dans un rapport d’identification comorien qu’il serait le fils de M^me K… F… résulte d’une erreur, ce qui est confirmé par le fait qu’un autre rapport d’identification plus récent comporte bien le nom de M^me L….

Par un mémoire en défense, enregistré le 21 août 2025 le ministre de l’Europe et des affaires étrangères conclut au rejet de la requête.

Il soutient que :

- les moyens soulevés par M. O… ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- le décret n° 2004-1543 du 30 décembre 2004 ;

- le décret n° 2005-850 du 27 juillet 2005 ;

- le décret n° 2004-1726 du 30 décembre 2005 ;

- le code civil ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me Marie-Isabelle Labetoulle,

- les conclusions de M. Jean-François Gobeill, rapporteur public,

- les observations de Me d’Ollone, avocat de M. O….

Considérant ce qui suit :

1. M^me Q…, née à Madjeoueni (Union des Comores) le 15 mars 1992, de nationalité comorienne, a déposé des demandes de délivrance de passeports auprès du consulat général de France à Moroni (Union des Comores), le 24 janvier 2023, au profit de ses enfants mineurs D…, B…, E… et J… O…, en se prévalant de leur nationalité française par filiation paternelle, du fait qu’ils seraient les enfants de M. H… O…, titulaire de la nationalité française. En l’absence de délivrance des passeports sollicités M. O… a relancé le service des passeports – section consulaire de l’ambassade de France en union des Comores – le 10 décembre 2023 aux fins de voir délivrer ces passeports puis a adressé à ce service une mise en demeure aux mêmes fins le 26 janvier 2024. Estimant qu’une décision implicite de rejet avait été formée le 11 février 2024 du fait du silence gardé sur sa demande du 10 décembre précédent, il a saisi le tribunal administratif de Paris, le 4 mars 2024, d’une demande tendant à l’annulation de cette décision implicite. En cours de procédure, l’ambassadeur de France en Union des Comores a pris le 19 août 2024 une décision explicite de refus de délivrance des passeports sollicités. Par une décision du 23 octobre 2024, le ministre de l’Europe et des affaires étrangères, saisi d’un recours hiérarchique contre cette décision, l’a confirmée. Par une seconde demande, enregistrée sous le n° 2433399, M. O… a saisi le tribunal d’une demande d’annulation de cette décision du 23 octobre 2024. Après avoir joint les deux demandes et avoir jugé, à juste titre, qu’elles devaient être regardées comme dirigées contre la décision du 19 août 2024 et celle du 23 octobre 2024, le tribunal administratif de Paris les a rejetées par un jugement du 22 mai 2025 dont M. O… relève appel.

Sur la légalité externe des décisions attaquées :

En ce qui concerne la décision du 19 août 2024 de l’ambassadeur de France en Union des Comores :

2. Aux termes de l’article 3 du décret n° 2004-1543 du 30 décembre 2004 relatif aux attributions des chefs de poste consulaire en matière de titres de séjour : « Ont seuls qualité pour délivrer ou renouveler des passeports, délivrer des laissez-passer ou proroger des titres de voyage pour réfugié et des titres de voyage pour apatride, les chefs de poste consulaire et les chefs de poste diplomatique pourvus d’une circonscription consulaire. / Toutefois, ils peuvent déléguer leur signature, en cette matière, sous leur responsabilité, à un ou plusieurs agents relevant de leur autorité ayant la qualité de fonctionnaire. Le nom du ou des agents ayant reçu délégation est publié par voie d’affichage, à l’intérieur des locaux du poste, en un lieu accessible au public ».

3. Il en résulte que l’ambassadeur de France en Union des Comores, M. C…, avait bien compétence pour prendre la décision de refus de délivrance des passeports sollicités, et pouvait par ailleurs déléguer sa signature en cette matière. Par ailleurs M^me I… M…, signataire de la décision du 19 août 2024, avait reçu délégation de signature, par décision du 4 septembre 2023, à l’effet de signer au nom de l’ambassadeur de France en Union des Comores tous actes et décisions en matière de demandes de passeports ; il s’ensuit que la décision du 19 août 2024 a été compétemment prise et compétemment signée.

En ce qui concerne la décision du 23 aout 2024 :

4. Il n’est pas sérieusement contesté que le ministre chargé des affaires étrangères a compétence pour connaitre d’un recours hiérarchique formé contre un acte d’un ambassadeur. Par ailleurs aux termes de l’article 1er du décret n° 2005-850 du 27 juillet 2005 relatif aux délégations de signature des membres du gouvernement donnant délégation de signature notamment aux sous-directeurs d’administration centrale : « A compter du jour suivant la publication au Journal officiel de la République française de l’acte les nommant dans leurs fonctions ou à compter de l’enregistrement de cet acte au recueil spécial mentionné à l’article L. 861-1 du code de la sécurité intérieure, lorsqu’il est fait application de cet article, ou à compter du jour où cet acte prend effet, si ce jour est postérieur, peuvent signer, au nom du ministre ou du secrétaire d’Etat et par délégation, l’ensemble des actes, à l’exception des décrets, relatifs aux affaires des services placés sous leur autorité : / 1° Les secrétaires généraux des ministères, les directeurs d’administration centrale, les chefs des services à compétence nationale mentionnés au premier alinéa de l’article 2 du décret du 9 mai 1997 susvisé et les chefs des services que le décret d’organisation du ministère rattache directement au ministre ou au secrétaire d’Etat ; / 2° Les chefs de service, directeurs adjoints, sous-directeurs, les chefs des services à compétence nationale mentionnés au deuxième alinéa de l’article 2 du décret du 9 mai 1997 susvisé ainsi que les hauts fonctionnaires et les hauts fonctionnaires adjoints mentionnés aux articles R.1143-1 et R.1143-2 du code de la défense (…) ».

5. Or il ressort des pièces du dossier que M. N… A…, signataire de la décision en cause, avait été, par arrêté du 22 août 2023, renouvelé dans ses fonction de sous-directeur de l’administration des Français, qui relève de la direction des Français à l’étranger et de l’administration consulaire du ministère de l’Europe et des affaires étrangères, chargée de l’administration des français hors de France, de la protection de leurs droits et de leurs intérêts ainsi que de l’ensemble des questions consulaires. Ainsi, là encore, M. O… n’est pas fondé à soutenir que l’auteur et le signataire de la décision du 23 octobre 2024 n’auraient pas eu compétence à cette fin.

Sur la légalité interne des décisions attaquées :

6. En premier lieu, aux termes de l’article 18 du code civil : « Est français l’enfant dont l’un des parents au moins est français. ». Aux termes de l’article 47 de ce code : « Tout acte de l’état civil des Français et des étrangers fait en pays étranger et rédigé dans les formes usitées dans ce pays fait foi, sauf si d’autres actes ou pièces détenus, des données extérieures ou des éléments tirés de l’acte lui-même établissent, le cas échéant après toutes vérifications utiles, que cet acte est irrégulier, falsifié ou que les faits qui y sont déclarés ne correspondent pas à la réalité. Celle-ci est appréciée au regard de la loi française. ». L’article 4 du décret du 30 décembre 2005 dispose : « Le passeport est délivré, sans condition d’âge, à tout Français qui en fait la demande. (…) ». Selon l’article 5 de ce décret : « I.- En cas de première demande, le passeport est délivré sur production par le demandeur : (…) 4° Ou à défaut de produire l’un des titres mentionnés aux alinéas précédents, de son extrait d’acte de naissance de moins de trois mois, comportant l’indication de sa filiation (…). / Lorsque la nationalité française ne ressort pas des pièces mentionnées aux alinéas précédents, elle peut être justifiée dans les conditions prévues au II. / II.- La preuve de la nationalité française du demandeur peut être établie à partir de l’extrait d’acte de naissance mentionné au 4° du I portant en marge l’une des mentions prévues aux articles 28 et 28-1 du code civil. (…) Lorsque le demandeur ne peut produire aucune des pièces prévues aux alinéas précédents afin d’établir sa qualité de Français, celle-ci peut être établie par la production d’un certificat de nationalité française ».

7. Pour l’application des dispositions citées au point précédent, il appartient aux autorités administratives de s’assurer, sous le contrôle du juge de l’excès de pouvoir, que les pièces produites à l’appui d’une demande de passeport sont de nature à établir l’identité et la nationalité du demandeur. Seul un doute suffisant sur l’identité ou la nationalité de l’intéressé peut justifier le refus de délivrance de passeport. Le juge de l’excès de pouvoir exerce un contrôle normal sur la décision par laquelle l’autorité administrative refuse de délivrer ou de renouveler un passeport. Saisi d’une contestation d’un refus de délivrer un passeport à une personne, il appartient au juge de l’excès de pouvoir de rechercher si les pièces produites par l’intéressé sont de nature à établir sa nationalité selon les modalités prévues par l’article 5 du décret du 30 décembre 2005, et non d’apprécier directement la nationalité du demandeur.

8. En outre aux termes de l’article 99 du code de la famille comorien, auquel il convient de se référer en application de l’article 311-14 du code civil : « La filiation est celle par laquelle l’enfant accède à la parenté de son père. Elle sert de fondement aux droits successoraux et donne naissance aux empêchements à mariage ainsi qu’aux droits et obligations du père, de la mère et de l’enfant. L’enfant né dans les liens du mariage porte le nom de son père. L’enfant né hors mariage porte le nom et le prénom que lui donne sa mère. Toutefois, mention est portée dans le registre en marge de l’acte de naissance de l’enfant indiquant que ce nom n’est pas celui du père de l’enfant qui est demeuré inconnu. Cette mention ne figurera en aucun cas dans les copies et les extraits de l’acte de naissance délivré par l’officier de l’Etat Civil. Elle ne pourra non plus figurer dans tous les documents officiels concernant l’enfant ». Aux termes de l’article 100 du même code : « la filiation d’un enfant né hors mariage ne crée aucun lien de parenté vis-à-vis du père et ne produit, d’une façon générale aucun des effets prévus à l’article 99 ci-dessus. Par contre cette filiation entraîne vis-à-vis de la mère les mêmes effets que la filiation d’un enfant né dans les liens du mariage. ». Enfin l’article 41 de ce code dispose que « (…) / Nul ne peut réclamer le titre d’époux et les effets du mariage s’il ne présente pas un acte de mariage inscrit sur le registre de l’état civil. / Toutefois, lorsqu’il n’aura pas existé de registres ou qu’ils seront perdus ou détruits, la preuve en sera reçue tant par titres que par témoins ».

9. Or en l’espèce, après que le tribunal administratif a relevé le caractère peu probant de l’acte de mariage produit devant lui pour établir l’union du requérant et de la mère des quatre enfants, M. O…, sans répondre directement sur ce point, indique en produire devant la Cour « une nouvelle traduction de meilleure qualité ». Toutefois, sans même qu’il y ait lieu de se prononcer sur les incohérences relevées par le ministre intimé sur ce nouveau document, le requérant convient lui-même n’avoir contracté avec M^me Q… qu’un mariage religieux et non un mariage civil, et n’établit ni même n’allègue que ce mariage aurait été inscrit au registre de l’état-civil comme le prévoit l’article 41 précité du code de la famille comorien, sans pourtant qu’il soit fait état de ce qu’il n’aurait pas existé de registres d’état-civil ni qu’ils auraient été perdus ou détruits. Par suite, en l’absence d’acte de mariage transcrit sur les registres comoriens avant la naissance des enfants, le mariage allégué n’a pu créer un lien juridique de parenté vis-à-vis du père. En conséquence, ainsi que l’ont à juste titre relevé les premiers juges, les actes de naissance comoriens des enfants, qui mentionnent le nom du requérant pour père déclarant, en contrariété avec les dispositions des articles 99 et 100 du code de la famille comorien selon lesquels ils n’auraient dû comporter que le nom de leur mère, ne font pas foi, en application de l’article 47 du code civil. En outre, si le requérant se prévaut d’un arrêt de la Cour de cassation du 9 février 2022 qui a rejeté le pourvoi formé contre un arrêt de la Cour d’appel de Saint-Denis de la Réunion ayant retenu que « priver un requérant des droits reconnus par la loi française aux enfants dits naturels, en l’occurrence celui de bénéficier de la transmission de la nationalité de son père au seul motif qu’il serait né hors mariage revêtirait une portée discriminatoire à l’ordre public français », une telle décision de justice, en tout état de cause, ne s’impose pas au juge administratif.

10. En second lieu, le consulat général de France à Moroni et le ministre de l’Europe et des affaires étrangères ont, dans les décisions attaquées, estimé que la nationalité française du requérant lui-même était susceptible d’être remise en cause malgré la délivrance à celui-ci d’un certificat de nationalité française (CNF) par le tribunal de proximité du Raincy. Il ressort en effet des pièces du dossier que ce certificat a été émis au vu d’un acte de naissance étranger, indiquant que le requérant est de nationalité française par filiation avec M^me G… P…, laquelle est de nationalité française. Toutefois, si une copie d’acte de naissance comorien délivrée le 3 février 2021, produite par le ministre de l’Europe et des affaires étrangères, indiquant dans ses écritures qu’elle a été présentée à l’occasion d’une demande de transcription devant les services consulaires français, mentionne que M. O… est le fils de M^me G… P…, le rapport d’identification comorien, établi au vu d’un acte de naissance référencé par les autorités comoriennes dans leur base de données sous le n° 23 dressé le 28 septembre 1999, également produit en défense, mentionne que M. H… O… est le fils de M^me R…, dont le requérant convient lui-même qu’elle ne possède pas la nationalité française. Si M. O… allègue que cette mention procèderait d’une « erreur » et produit devant la Cour un autre rapport d’identité comorien plus récent, en date du 8 janvier 2025, mentionnant bien M^me P…, de nationalité française, comme étant sa mère, ce document, en tout état de cause postérieur à l’intervention des décisions attaquées, ne permet pas d’expliquer la mention du nom de M^me F… dans le précédent document. De même si le requérant indique avoir demandé, par l’intermédiaire de son avocat, au directeur de la direction nationale de la sûreté du territoire à Moroni la copie intégrale de son dossier, sans au demeurant justifier de l’envoi de ce courrier, et s’il indique n’avoir pas eu de réponse, cette circonstance ne permet pas, en tout état de cause, d’expliquer l’erreur alléguée ni d’établir sa filiation maternelle.

11. Ainsi, les pièces du dossier permettent l’établir l’existence d’un doute suffisant sur la nationalité tant de M. O… lui-même que des quatre enfants pour qui les passeports étaient demandés, de telle sorte que ce doute était nature à justifier le refus de délivrance de ces passeports.

12. Il résulte de tout ce qui précède que M. O… n’est pas fondé à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Paris a rejeté sa demande. Par voie de conséquence, ses conclusions à fins d’injonction ainsi que celles présentées sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative et, en tout état de cause, celles à fins d’exécution provisoire, ne peuvent qu’être également rejetées.

DÉCIDE :

Article 1er : La requête de M. O… est rejetée.

Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à M. H… O… et au ministre de l’Europe et des affaires étrangères.

Délibéré après l’audience du 9 octobre 2025, à laquelle siégeaient :

- M. Ivan Luben président de chambre,

- M^me Marie-Isabelle Labetoulle, première conseillère,

- M^me Hélène Bremeau-Manesme, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 6 novembre 2025.

La rapporteure,

M-I. LABETOULLE Le président,

I.LUBEN

La greffière,

C. POVSE

La République mande et ordonne au ministre de l’Europe et des affaires étrangères en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.