Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. B… A… a demandé au tribunal administratif de Montpellier d’annuler la délibération du 21 janvier 2020 par laquelle conseil municipal de Sussargues a autorisé la maire de la commune à procéder à l’aliénation des parcelles cadastrées section A n°s 2910 et 2911 au profit de M. C… F… et de M^me G… D….

Par un jugement n° 2001175 du 24 février 2022, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête, enregistrée le 8 avril 2022, M. A…, représenté par la SCP CGCB et associés, demande à la cour :

1°) d’annuler ce jugement du 24 février 2022 du tribunal administratif de Montpellier ;

2°) d’annuler la délibération du 21 janvier 2020 par laquelle conseil municipal de Sussargues a autorisé la maire de cette commune à procéder à la cession des parcelles cadastrées section A n°s 2910 et 2911 au profit de M. C… F… et de M^me G… D… ;

3°) d’enjoindre à la commune de Sussargues de saisir le juge du contrat afin d’apprécier la régularité de l’acte de vente portant sur les parcelles cadastrées section A n°s 2910 et 2911 ou de procéder à la résolution amiable de cette vente dès la notification de l’arrêt à intervenir ;

4°) de mettre à la charge de la commune de Sussargues une somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- la délibération en litige a été prise à l’issue d’une procédure irrégulière dès lors que l’avis du service des domaines n’a pas été mis à la disposition des membres du conseil municipal, en méconnaissance de l’article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales ;

- elle méconnaît l’article L. 2241-1 du code général des collectivités territoriales dès lors les conditions essentielles de la vente, notamment l’identité de l’acquéreur, les conditions résolutoires ou suspensives stipulées ou encore le fait que le terrain était soumis à un risque d’inondation, n’ont pas été portées à la connaissance du conseil municipal ;

- elle méconnaît l’article L. 161-10 du code rural et de la pêche maritime dès lors qu’elle n’a pas été précédée d’une procédure de déclassement du chemin desservant les berges du Bérange ;

- elle méconnaît l’article L. 331-22 du code forestier ;

- la cession en litige, qui revient à céder un terrain à un prix inférieur à la valeur du marché pour des terrains similaires, ne comporte aucune contrepartie d’intérêt général justifiant une telle remise sur le prix de vente ;

- elle est entachée d’une erreur manifeste d’appréciation dès lors qu’elle est consentie à des conditions avantageuses pour les acquéreurs et est manifestement contraire aux objectifs d’intérêt général liés à la protection du cadre de vie et à la lutte contre les inondations.

Par un mémoire en défense, enregistré le 30 mai 2022, la commune de Sussargues, représentée par M^e Valette-Berthelsen, conclut au rejet de la requête et à ce qu’une somme de 2 000 euros soit mise à la charge de M. A… au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient, à titre principal, que la requête est irrecevable dès lors que la délibération en litige n’est que purement confirmative de la délibération du 14 novembre 2019 autorisant l’aliénation des parcelles en litige et, à titre subsidiaire, que les moyens soulevés par l’appelant ne sont pas fondés.

Par une ordonnance du 31 janvier 2023, la clôture d’instruction a été fixée au 7 mars 2023 à 12 heures.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code général de la propriété des personnes publiques ;

- le code forestier ;

- le code des relations entre le public et l’administration ;

- le code rural et de la pêche maritime ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me El Gani-Laclautre,

- les conclusions de M^me Perrin, rapporteure publique,

- et les observations de M^e Langlois, substituant la SCP CGCB et associés, représentant M. A….

Considérant ce qui suit :

Par une délibération du 14 novembre 2019, le conseil municipal de Sussargues (Hérault) a décidé, d’une part, et à l’unanimité, d’autoriser la vente de gré à gré d’un lot à bâtir constitué des parcelles cadastrées section …, au prix de 160 000 euros, et, d’autre part, d’autoriser la maire à poursuivre la réalisation de cette aliénation conformément à l’avis estimatif du 7 octobre 2019 du pôle d’évaluations domaniales de la direction départementale des finances publiques de l’Hérault et au cahier des charges. Par une nouvelle délibération du 21 janvier 2020, le conseil municipal de cette commune, après avoir estimé que seule leur offre, sur les deux offres reçues, était conforme au cahier des charges, a autorisé la cession, au profit de M. F… et de M^me D… de ces parcelles. M. A…, propriétaire d’une maison d’habitation située au …, à proximité des parcelles précitées, relève appel du jugement du 24 février 2022 par lequel le tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande tendant à l’annulation de la délibération du conseil municipal de Sussargues du 21 janvier 2020.

Sur le bien-fondé du jugement attaqué :

En premier lieu, aux termes de l’article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales : « Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d’être informé des affaires de la commune qui font l’objet d’une délibération ». En application de ces dispositions, le maire est tenu de communiquer aux membres du conseil municipal les documents nécessaires pour qu’ils puissent se prononcer utilement sur les affaires de la commune soumises à leur délibération. Lorsqu’un membre du conseil municipal demande, sur le fondement de ces dispositions du code général des collectivités territoriales, la communication de documents, il appartient au maire sous le contrôle du juge de l’excès de pouvoir, d’une part, d’apprécier si cette communication se rattache à une affaire de la commune qui fait l’objet d’une délibération du conseil municipal et, d’autre part, de s’assurer qu’aucun motif d’intérêt général n’y fait obstacle, avant de procéder, le cas échéant, à cette communication selon des modalités appropriées.

Il ressort des pièces du dossier que par une première délibération du 25 septembre 2018, le conseil municipal de Sussargues, après avoir été informé de l’avis du service en charge des évaluations domaniales en date du 18 septembre 2018, fixant une valeur vénale de 191 200 euros hors taxes avec une marge d’appréciation de 15 %, a autorisé le principe d’une cession de gré à gré des deux parcelles cadastrées section A n°s 2910 et 2011 au prix de 210 000 euros hors taxes et délibéré sur les caractéristiques essentielles et les conditions de vente de ces parcelles en approuvant le cahier des charges de la vente annexé au projet de délibération. En raison du caractère infructueux de cette première procédure de mise en vente, la commune a sollicité une nouvelle estimation domaniale auprès du pôle d’évaluations domaniales de la direction départementale des finances publiques de l’Hérault, lequel a, par un avis du 7 octobre 2019, fixé une valeur vénale de 160 000 euros hors taxes, sur la base de laquelle un nouveau cahier des charges de la vente a été établi. Lors de la séance du 14 novembre 2019, le conseil municipal de Sussargues a été appelé à approuver, d’une part, le cahier des charges actualisé de cette vente, d’autre part, l’autorisation de procéder à la vente de gré à gré de ce lot unique et, enfin, l’autorisation donnée à la maire de poursuivre la réalisation de cette aliénation selon les conditions, notamment de prix, énoncées au cahier des charges, et de signer tous les documents permettant l’exécution de cette vente en prenant attache avec une étude notariale. La délibération en litige du 21 janvier 2020, après avoir rappelé la teneur de la délibération du 14 novembre 2019 précitée sur le fondement de laquelle elle a été prise, mentionne la réception de deux offres d’achat dont seule celle présentée par M. F… et M^me D… est conforme aux prescriptions du cahier des charges et autorise la maire à signer un compromis ainsi qu’un acte de vente au profit de ces derniers. Dès lors que les membres du conseil municipal ont été mis en mesure de connaître l’estimation domaniale de la valeur du terrain, conformément aux dispositions de l’article L. 2241-1 du code général des collectivités territoriales, avant de se prononcer sur le bénéficiaire de la cession dont ils avaient approuvé les modalités en adoptant le cahier des charges de la vente par une délibération du 14 novembre 2019, dont n’est ni établi ni même allégué que les membres du conseil municipal auraient vainement sollicité la communication, et dont il ne ressort pas des pièces du dossier qu’elle n’était plus en vigueur, M. A… n’est pas fondé à soutenir que le droit à l’information du conseil municipal aurait été méconnu.

En deuxième lieu, aux termes de l’article L. 3211-14 du code général de la propriété des personnes publiques : « Les collectivités territoriales, leurs groupements et leurs établissements publics cèdent leurs immeubles ou leurs droits réels immobiliers, dans les conditions fixées par le code général des collectivités territoriales ». Aux termes du dernier alinéa de l’article L. 2241-1 du code général des collectivités territoriales : « Le conseil municipal délibère sur la gestion des biens et les opérations immobilières effectuées par la commune. (…) / Toute cession d’immeubles ou de droits réels immobiliers par une commune de plus de 2 000 habitants donne lieu à délibération motivée du conseil municipal portant sur les conditions de la vente et ses caractéristiques essentielles. Le conseil municipal délibère au vu de l’avis de l’autorité compétente de l’État. Cet avis est réputé donné à l’issue d’un délai d’un mois à compter de la saisine de cette autorité ».

D’une part, si ces dispositions, qui exigent que toute cession d’immeuble ou de droits réels immobiliers par une commune de plus de 2 000 habitants donne lieu à délibération motivée du conseil municipal portant sur les conditions de la vente et ses caractéristiques essentielles au vu de l’avis du service de l’État en charge des évaluations domaniales, imposent que la teneur de l’avis de la direction de l’immobilier de l’État soit, préalablement à la séance du conseil municipal durant laquelle la délibération relative à la décision de cession doit être prise, portée utilement à la connaissance de ses membres, notamment par la note de synthèse jointe à la convocation qui leur est adressée, elles n’imposent pas en revanche que le document lui-même établi par la direction de l’immobilier de l’État soit remis aux membres du conseil municipal avant la séance à peine d’irrégularité de la procédure d’adoption de cette délibération. Dès lors qu’il ne ressort pas des pièces du dossier que l’avis du service de l’État en charge des évaluations domaniales n’aurait pas été utilement porté à la connaissance des membres du conseil municipal de Sussargues ou que ces derniers n’auraient pas été mis en mesure de consulter le document en tenant lieu, M. A… ne peut utilement se prévaloir de la seule circonstance que l’avis du service des domaines n’aurait pas été mis à la disposition des membres du conseil municipal.

D’autre part, les dispositions précitées de l’article L. 2241-1 du code général des collectivités territoriales, qui ne portent pas sur le droit à l’information des membres du conseil municipal, ont seulement pour objet de subordonner toute cession d’immeubles ou de droits réels immobiliers par une commune de plus de 2 000 habitants à l’adoption d’une délibération motivée du conseil municipal portant sur les conditions de la vente et ses caractéristiques essentielles. En tout état de cause, en mentionnant la délibération du 14 novembre 2019 précitée ainsi que le cahier des charges de la vente qui comporte la désignation des deux parcelles cadastrées section A n°s 2910 et 2011, les caractéristiques des biens cédés, leur prix de vente de 160 000 euros, leur situation sur le plan de l’urbanisme, leur situation géographique, le plan parcellaire, les conditions suspensives de la vente, les modalités de la vente, le contenu des offres et les conditions de la vente et en indiquant que seule l’offre de M. F… et de M^me D… respectait cette estimation et les prescriptions du cahier des charges de la vente, la délibération en litige doit être regardée comme comportant les conditions de la vente et ses caractéristiques essentielles, conformément aux exigences de l’article L. 2241-1 du code général des collectivités territoriales.

En troisième lieu, aux termes de l’article L. 331-22 du code forestier : « En cas de vente d’une propriété classée au cadastre en nature de bois et forêts et d’une superficie totale inférieure à quatre hectares, ou sans limitation de superficie lorsque le vendeur est une personne publique dont les bois et forêts relèvent du régime forestier en application du 2° du I de l’article L. 211-1, la commune sur le territoire de laquelle se trouve cette propriété et qui possède une parcelle boisée contiguë soumise à un document de gestion mentionné au a du 1° de l’article L. 122-3 bénéficie d’un droit de préemption. / Le vendeur est tenu de notifier au maire le prix et les conditions de la vente projetée par lettre recommandée avec demande d’avis de réception. Le maire dispose d’un délai de deux mois à compter de la notification pour faire connaître au vendeur qu’il exerce le droit de préemption de la commune au prix et aux conditions indiqués. / Le droit de préférence prévu à l’article L. 331-19 n’est pas applicable ». Dès lors que le droit de préemption institué par les dispositions de l’article L. 331-22 du code forestier ne porte que sur les seules propriétés classées au cadastre en nature de bois et forêt, ce qui n’est pas le cas de l’intégralité du terrain d’assiette des parcelles en litige, lesquelles sont cadastrées en section UD pour 934 m2 et en zone N1 pour seulement 125 m2 et, surtout, que ce droit de préemption n’est ouvert qu’en faveur des seules communes sur le territoire desquelles se trouvent ces propriétés, ce qui suppose, par construction, qu’elles n’en soient pas déjà propriétaires, M. A…, qui n’a que la qualité de simple riverain, ne peut utilement se prévaloir de la méconnaissance de ces dispositions.

En quatrième lieu, aux termes de l’article L. 161-1 du code rural et de la pêche maritime : « Les chemins ruraux sont les chemins appartenant aux communes, affectés à l’usage du public, qui n’ont pas été classés comme voies communales. Ils font partie du domaine privé de la commune ». Aux termes de l’article L. 161-2 du même code, dans sa rédaction applicable au litige : « L’affectation à l’usage du public est présumée, notamment par l’utilisation du chemin rural comme voie de passage ou par des actes réitérés de surveillance ou de voirie de l’autorité municipale. / La destination du chemin peut être définie notamment par l’inscription sur le plan départemental des itinéraires de promenade et de randonnée ». L’article L. 162-3 de ce code dispose que : « Tout chemin affecté à l’usage du public est présumé, jusqu’à preuve du contraire, appartenir à la commune sur le territoire de laquelle il est situé ». Aux termes de l’article L. 161-10 du même code : « Lorsqu’un chemin rural cesse d’être affecté à l’usage du public, la vente peut être décidée après enquête par le conseil municipal, à moins que les intéressés groupés en association syndicale conformément à l’article L. 161-11 n’aient demandé à se charger de l’entretien dans les deux mois qui suivent l’ouverture de l’enquête. / Lorsque l’aliénation est ordonnée, les propriétaires riverains sont mis en demeure d’acquérir les terrains attenant à leurs propriétés. / Si, dans le délai d’un mois à dater de l’avertissement, les propriétaires riverains n’ont pas déposé leur soumission ou si leurs offres sont insuffisantes, il est procédé à l’aliénation des terrains selon les règles suivies pour la vente des propriétés communales ». L’article R. 161-25 de ce même code précise que : « L’enquête prévue aux articles L. 161-10 et L. 161-10-1 a lieu dans les formes fixées par le chapitre IV du titre III du livre Ier du code des relations entre le public et l’administration, sous réserve des dispositions particulières édictées par la présente section. / Un arrêté du maire ou, dans les cas prévus à l’article L. 161-10-1, un arrêté conjoint des maires des communes concernées par l’aliénation désigne un commissaire enquêteur ou une commission d’enquête et précise l’objet de l’enquête, la date à laquelle celle-ci sera ouverte et les heures et le lieu où le public pourra prendre connaissance du dossier et formuler ses observations. L’indemnité due au commissaire enquêteur ou aux membres de la commission d’enquête est fixée par le maire ou, conjointement, par les maires des communes concernées par l’aliénation ».

Il résulte de ces dispositions, d’une part, qu’un seul des éléments indicatifs figurant à l’article L. 161-2 du code rural permet de retenir la présomption d’affectation à l’usage du public, d’autre part, que la désaffectation d’un chemin rural résulte d’un état de fait de sorte que cette présomption d’affectation à l’usage du public ne peut être remise en cause par une décision administrative et, enfin, que l’aliénation d’un chemin rural peut être décidée par le conseil municipal lorsque ce chemin cesse d’être affecté à l’usage du public et doit être précédée d’une enquête publique dans les conditions prévues aux articles L. 134-1 et suivants du code des relations entre le public et l’administration.

Dès lors que la désaffectation d’un chemin rural ne peut résulter que d’un état de fait, ce que le législateur a, au demeurant, récemment rappelé en ajoutant un nouvel alinéa à l’article L. 161-2 du code rural et de la pêche maritime selon lequel « Lorsqu’elle est ainsi présumée, cette affectation à l’usage du public ne peut être remise en cause par une décision administrative », et que les parcelles en litige relèvent du domaine privé de la commune de Sussargues, M. A… ne peut utilement se prévaloir de la circonstance que la délibération en litige n’a pas été précédée d’une procédure de « déclassement » du chemin rural dont il se prévaut de l’existence, la procédure d’aliénation d’un tel chemin ayant cessé d’être affecté à l’usage du public n’étant subordonnée qu’à une enquête publique dans les conditions prévues aux articles L. 161-10-1 du code rural et de la pêche maritime et aux articles L. 134-1 et suivants du code des relations entre le public et l’administration. Par ailleurs, il ressort des photographies produites, du cahier des charges de la vente et du plan de division établi par un géomètre-expert annexé à ce cahier, que l’emprise du chemin du Bérange n’est pas située dans le terrain d’assiette des parcelles cadastrées … dès lors que ce chemin, délimité de part et d’autre par des plates-bandes moulées en ciment et un trottoir, ne fait que longer la seule parcelle cadastrée section …. Si M. A… entend se prévaloir du sentier figuré sur le plan parcellaire au droit du chemin du Bérange, il ressort des pièces du dossier que ce sentier ne sert qu’à la desserte des parcelles en litige et débouche sur les bords du Bérange. En outre, il ne ressort pas des pièces du dossier et n’est pas davantage démontré que ce sentier serait directement affecté à l’usage du public, qu’il servirait de voie de passage ou qu’il ferait l’objet d’actes réitérés de surveillance ou de voirie de la part de l’autorité municipale, les photographies produites sur ce dernier point étant dépourvues de valeur probante. Enfin, il ne ressort d’aucune pièce du dossier que ce chemin, qui doit ainsi être qualifié de chemin privé de desserte des parcelles en litige, serait inscrit sur le plan départemental des itinéraires de promenade et de randonnée de l’Hérault. Par suite, M. A… ne peut utilement se prévaloir de la méconnaissance des dispositions de l’article L. 161-10 du code rural et de la pêche maritime.

11. En cinquième lieu, la cession par une commune d’un bien immobilier à des personnes privées pour un prix inférieur à sa valeur ne saurait être regardée comme méconnaissant le principe selon lequel une collectivité publique ne peut pas céder un élément de son patrimoine à un prix inférieur à sa valeur à une personne poursuivant des fins d’intérêt privé lorsque la cession est justifiée par des motifs d’intérêt général et comporte des contreparties suffisantes.

12. Pour établir que le prix de cession des terrains en litige, fixé à 160 000 euros hors taxes, était insuffisant, M. A… soutient que ces parcelles ont été cédées à un prix largement inférieur à la valeur du marché pour des terrains similaires, qu’aucun aménagement particulier de nature à réduire leur valeur vénale n’était nécessaire et que la cession ne comporte aucune contrepartie d’intérêt général justifiant une remise sur le prix de vente. Toutefois, il ressort des pièces du dossier que ce prix de vente est conforme à l’estimation établie, en dernier lieu, par le service en charge des évaluations domaniales, le 7 octobre 2019, lequel a tenu compte, dans son estimation qui était assortie d’une marge d’appréciation de 10 %, de la présence d’une superficie de 125 m2 située en zone N1 du plan local d’urbanisme, du caractère pentu du terrain, de la présence de roches affleurantes et de l’existence d’un cahier des charges contraignant pour l’acquéreur. S’il est constant que ce même service avait, dans un premier avis du 18 septembre 2018, estimé le prix de vente à la somme de 191 200 euros hors taxes, il ressort toutefois des pièces du dossier que cette estimation comportait une marge d’appréciation de 15 %, conduisant à un prix de vente plancher de 162 520 euros hors taxes, et que la première tentative de mise en vente de ces parcelles, initiée plus d’un an auparavant, par la délibération du 18 septembre 2018, s’est révélée infructueuse. Au surplus, il ressort du cahier des charges que la cession en litige est assortie de nombreuses conditions suspensives pour l’acquéreur, matérialisées, notamment, par la nécessité de déposer un dossier de permis de construire respectant un certain nombre de prescriptions précises liées à la qualité paysagère du site et à la proximité d’un cours d’eau alors que l’emprise au sol maximale autorisée n’est que de 25 % sur la surface de 934 m2 située en zone UD du plan local d’urbanisme. Par ailleurs, il ressort de ce même document que l’acquéreur doit tenir compte de la présence d’eaux de ruissellement dont il doit faire son affaire et de possibles venues d’eau liées une expansion de crue au-delà des limites du plan de prévention contre le risque inondation en vigueur. Il est tenu, en outre, de déposer, dans un délai de six mois à compter de la signature du compromis de vente, un dossier de permis de construire limité à la construction d’un seul logement assorti de nombreuses contraintes de construction. Enfin, les transactions réalisées depuis l’année 2014 à proximité des parcelles litigieuses dont se prévaut l’appelant ne présentent aucune caractéristique commune avec la vente en litige, tant en termes de superficie ou de relief que d’aménagement et de viabilisation dès lors qu’elles portent sur des propriétés viabilisées, équipées et bâties et non des terrains nus et ne tiennent pas compte des spécificités topographiques et des contraintes de construction affectant les parcelles en litige qui viennent d’être rappelées. Dans ces conditions, sans qu’il soit besoin d’examiner l’existence d’une contrepartie d’intérêt général, le prix de la cession autorisée par la délibération du 27 septembre 2016, qui n’a pas pour effet de consentir à une libéralité, ne peut être regardé comme ayant été inférieur à sa valeur.

13. En sixième et dernier lieu, compte tenu de la marge de manœuvre dont disposent les communes quant aux buts qu’elles se fixent en vendant une dépendance de leur domaine privé et dès lors que la cession en litige n’est pas consentie à vil prix, le moyen tiré de ce que la délibération en litige est entachée d’une erreur manifeste d’appréciation en ce qu’elle a pour objet de consentir à une vente à des conditions avantageuses pour les acquéreurs et est manifestement contraire aux objectifs d’intérêt général liés à la protection du cadre de vie et à la lutte contre les inondations doit être écarté pour les mêmes motifs que ceux retenus au point précédent.

14. Il résulte de tout ce qui précède que, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur la fin de non-recevoir opposée en défense, M. A… n’est pas fondé à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande tendant à l’annulation de la délibération du conseil municipal de Sussargues du 21 janvier 2020 approuvant la cession de parcelles.

Sur les conclusions à fin d’injonction :

15. Le présent arrêt n’implique aucune mesure d’exécution au titre des articles L. 911-1 et suivants du code de justice administrative. Par suite, les conclusions à fin d’injonction présentées par l’appelant doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

16. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Sussargues, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme demandée par M. A… au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de mettre à la charge de M. A… une somme de 1 500 euros à verser à la commune de Sussargues au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens.

DÉCIDE:

La requête de M. A… est rejetée.

M. A… versera à la commune de Sussargues une somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Le présent arrêt sera notifié à M. B… A… et à la commune de Sussargues.

Délibéré après l’audience du 19 janvier 2024, à laquelle siégeaient :

M. Rey-Bèthbéder, président,

M. Bentolila, président-assesseur,

M^me El Gani-Laclautre, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 30 janvier 2024.

La rapporteure,

N. El Gani-Laclautre

Le président,

É. Rey-Bèthbéder

La greffière,

C. Lanoux

La République mande et ordonne au préfet de l’Hérault en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.