Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La commune de Verrières-le-Buisson a demandé au tribunal administratif de Versailles d’annuler l’arrêté interministériel du 28 juillet 2020 par lequel le ministre de l’intérieur, le ministre de l’économie, des finances et de la relance et le ministre délégué auprès du ministre de l’économie, des finances et de la relance chargé des comptes publics, ont rejeté sa demande de reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle, consécutive à un phénomène de mouvements de terrains imputable à la sécheresse et à la réhydratation des sols, entre le 1er juillet et le 30 septembre 2019.

Par un jugement n° 2007298 du 8 décembre 2022, le tribunal administratif de Versailles a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 8 février et le 11 septembre 2023, la commune de Verrières-le-Buisson, représenté par M^e Woog, avocat, demande à la cour :

1°) d’enjoindre, avant dire droit, au ministre de l’intérieur de produire l’avis de la commission interministérielle relative aux dégâts non assurables causés par les catastrophes naturelles rendu le 21 juillet 2020 ;

2°) puis d’annuler ce jugement ;

3°) d’annuler cet arrêté interministériel ;

4°) d’enjoindre à l’Etat de réexaminer sa demande et d’adopter un nouvel arrêté interministériel reconnaissant l’état de catastrophe naturelle sur son territoire, dans un délai de trente jours à compter de la notification de la décision à intervenir, sous astreinte de 200 euros par jour de retard ;

5°) et de mettre à la charge de l’Etat la somme de 2 000 euros à lui verser en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

— le jugement attaqué est insuffisamment motivé dès lors que les premiers juges ont omis de répondre aux moyens tirés de l’irrégularité de la composition de la commission interministérielle relative aux dégâts non assurables causés par les catastrophes naturelles, que le ministère de l’économie, des finances et de la relance n’y était pas représenté, et de ce qu’aucun élément ne permettait de considérer que les deux critères avaient été mis en œuvre de manière combinée, et qu’ils n’ont répondu que de manière lacunaire au moyen tiré du non-respect du délai de trois mois mentionné à l’article L. 125-1 du code des assurances ;

— il est entaché d’erreurs de droit et d’appréciation ;

— la commission interministérielle relative aux dégâts non assurables causés par les catastrophes naturelles consultée était irrégulièrement composée, dès lors d’une part, que le quorum prévu par l’article R. 133-10 du code des relations entre le public et l’administration n’était pas atteint, et d’autre part, qu’elle ne comportait pas de représentant du ministère de l’économie, des finances et de la relance ;

— il n’est pas justifié qu’elle ait examiné sa demande, faute de production de son avis ;

— l’arrêté contesté n’a pas été publié au Journal officiel dans le délai de trois mois prévu par les dispositions de l’article L. 125-1 du code des assurances ;

— le ministre de l’intérieur s’est cru à tort en situation de compétence liée par l’avis de la commission interministérielle relative aux dégâts non assurables causés par les catastrophes naturelles ;

— cet arrêté est entaché d’une erreur de droit dès lors d’une part, que les deux critères, géologique et météorologique, n’ont pas fait l’objet d’une application combinée, et d’autre part, que l’indice d’humidité des sols SWI utilisé n’est pas pertinent ;

— il est entaché d’une erreur d’appréciation de sa situation au regard des dispositions de l’article L. 125-1 du code des assurances.

Par un mémoire en défense, enregistré le 28 juin 2023, le ministre de l’intérieur, représenté par M^e Fergon, avocat, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la commune de Verrières-le-Buisson la somme de 3 000 euros à verser à l’Etat en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

— le moyen tiré de la méconnaissance du délai de trois mois prévu par les dispositions de l’article L. 125-1 du code des assurances est inopérant ;

— les autres moyens soulevés par la commune de Verrières-le-Buisson ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— le code des assurances ;

— le code des relations entre le public et l’administration ;

— la circulaire interministérielle du 27 mars 1984 relative à l’indemnisation des victimes de catastrophes naturelles ;

— la circulaire du ministre de l’intérieur du 10 mai 2019 relative à la procédure de l’état de catastrophe naturelle et à la révision des critères permettant de caractériser l’intensité des épisodes de sécheresse-réhydratation des sols à l’origine de mouvements de terrain différentiels ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M. Even, président de chambre,

— et les conclusions de M. Frémont, rapporteur public,

— et les observations de M^e Palombelli représentant la commune de Verrières-le-Buisson.

Considérant ce qui suit :

1. Aux termes de l’article L. 125-1 du code des assurances, dans sa rédaction alors en vigueur : « () Sont considérés comme les effets des catastrophes naturelles, au sens du présent chapitre, les dommages matériels directs non assurables ayant eu pour cause déterminante l’intensité anormale d’un agent naturel, lorsque les mesures habituelles à prendre pour prévenir ces dommages n’ont pu empêcher leur survenance ou n’ont pu être prises. / L’état de catastrophe naturelle est constaté par arrêté interministériel qui détermine les zones et les périodes où s’est située la catastrophe ainsi que la nature des dommages résultant de celle-ci couverts par la garantie visée au premier alinéa du présent article. Cet arrêté précise, pour chaque commune ayant demandé la reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle, la décision des ministres. Cette décision est ensuite notifiée à chaque commune concernée par le représentant de l’Etat dans le département, assortie d’une motivation. L’arrêté doit être publié au Journal officiel dans un délai de trois mois à compter du dépôt des demandes à la préfecture. () ».

2. La commune de Verrières-le-Buisson, s’estimant en état de catastrophe naturelle, a présenté au préfet de l’Essonne une demande de reconnaissance de cet état au titre d’un phénomène de mouvements différentiels de terrains, consécutifs à la sécheresse et à la réhydratation des sols, au cours de la période comprise entre le 1er juillet 2019 et le 30 septembre 2019 sur le fondement de l’article L. 125-1 du code des assurances. Par l’arrêté interministériel du 28 juillet 2020, le ministre de l’intérieur, le ministre de l’économie, des finances et de la relance et le ministre délégué auprès du ministre de l’économie, des finances et de la relance, chargé des comptes publics, à l’annexe 2 de cet arrêté, ayant inscrit la commune de Verrières-le-Buisson sur la liste de celles pour lesquelles l’état de catastrophe naturelle n’a pas été constaté au titre de cette période, ont ainsi refusé de reconnaître l’état de catastrophe naturelle sur son territoire. Elle fait appel du jugement du 8 décembre 2022 par lequel le tribunal administratif de Versailles a rejeté sa demande tendant à l’annulation de cet arrêté.

Sur la régularité du jugement attaqué :

3. Il ressort du dossier de première instance et du jugement attaqué que le tribunal administratif de Versailles a omis de répondre au moyen, qui n’est pas inopérant, tiré de ce que la commission interministérielle relative aux dégâts non assurables causés par les catastrophes naturelles était irrégulièrement composée dès lors qu’elle ne comportait aucun représentant du ministère de l’économie, des finances et de la relance. Ce jugement est donc entaché d’irrégularité. Par suite, et sans qu’il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens relatifs à la régularité, il doit être annulé.

4. Il y a lieu de statuer, par la voie de l’évocation, sur la demande présentée par la commune de Verrières-le-Buisson devant le tribunal administratif de Versailles.

Sur la légalité de l’arrêté du 28 juillet 2020 :

En ce qui concerne les moyens liés à l’avis de la commission interministérielle relative aux dégâts non assurables causés par les catastrophes naturelles :

5. Les ministres à qui il incombe de prendre les mesures nécessaires au bon fonctionnement des administrations placées sous leur autorité ont la faculté, même en l’absence de dispositions le prévoyant expressément, de s’entourer, avant de prendre les décisions relevant de leur compétence, des avis qu’ils estiment utiles de recueillir. Le ministre de l’intérieur et de la décentralisation, le ministre de l’économie, des finances et du budget et le secrétaire d’Etat chargé du budget ont par une circulaire du 27 mars 1984, institué une commission interministérielle relative aux dégâts non assurables causés par les catastrophes naturelles, pour donner aux ministres compétents un avis sur les demandes de reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle dont ils sont saisis.

6. En premier lieu, la circulaire interministérielle du 27 mars 1984 précitée précise, en son titre IV, que cette commission interministérielle " est composée : / – d’un représentant du ministère de l’intérieur et la décentralisation, appartenant à la direction de la sécurité civile ; / – d’un représentant du ministère de l’économie, des finances et du budget, appartenant à la direction des assurances ; / – d’un représentant du secrétaire d’Etat auprès du ministre de l’économie, des finances et du budget, chargé du budget, appartenant à la direction du budget « et que son secrétariat » est assuré par la caisse centrale de réassurance « . Aux termes de l’article R. 133-10 du code des relations entre le public et l’administration, applicable à cette instance en l’absence de dispositions spécifiques : » Le quorum est atteint lorsque la moitié au moins des membres composant la commission sont présents, y compris les membres prenant part aux débats au moyen d’une conférence téléphonique ou audiovisuelle, ou ont donné mandat. () ".

7. Il ressort de la feuille d’émargement produite par le ministre de l’intérieur, que si la sous-direction des assurances de la direction du Trésor du ministère de l’économie, des finances et de la relance n’était pas représentée lors de la réunion de la commission interministérielle relative aux dégâts non assurables causés par les catastrophes naturelles du 21 juillet 2020, au cours de laquelle cette commission a examiné la situation de la commune de Verrières-le-Buisson, sept personnes étaient présentes lors de la séance, dont un représentant du ministère de l’intérieur, membre de la direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises, et un représentant du ministère de l’action et des comptes publics, représentant la direction du budget, de sorte que plus de la moitié des membres prévus par la circulaire interministérielle du 27 mars 2024 était présent. Par suite, contrairement à ce que soutient la commune, la commission interministérielle relative aux dégâts non assurables causés par les catastrophes naturelles a siégé, lors de sa séance du 21 juillet 2020, dans une composition conforme aux dispositions précitées de cette circulaire.

8. En deuxième lieu, contrairement à ce que soutient la commune requérante, le ministre de l’intérieur a produit l’avis rendu par la commission interministérielle relative aux dégâts non assurables causés par les catastrophes naturelles le 21 juillet 2020. Cet avis, présenté sous forme de tableau, mentionne le nom, le code INSEE et le département de la commune de Verrières-le-Buisson, les dates de début et de fin de phénomène demandées par elle, les numéros des mailles géographiques de rattachement cette commune, les indicateurs d’humidité des sols superficiels observés sur ces mailles ainsi que les durées de retour de ces indicateurs pour chacune des quatre saisons et, en conséquence, le caractère vérifié ou non du critère météorologique pour chacune de ces saisons, ainsi que le pourcentage des sols de la commune où la présence d’argiles sensibles au phénomène de « retrait-gonflement » est avéré, puis, enfin, le sens de l’avis. Par suite, la commune de la Verrières-le-Buisson n’est pas fondée à soutenir que la commission interministérielle relative aux dégâts non assurables causés par les catastrophes naturelles n’aurait pas examiné sa demande.

9. Enfin, cette commission a pour seule mission d’éclairer les ministres compétents sur l’application à chaque commune des méthodologies et paramètres scientifiques permettant de caractériser les phénomènes naturels en cause, les avis qu’elle émet ne liant pas les autorités dont relève la décision. En l’espèce, si les ministres ont fait leurs les motifs retenus par cette commission interministérielle pour donner un avis négatif à la demande présentée par la commune de Verrières-le-Buisson, il ne ressort pas des pièces du dossier qu’ils se seraient crus liés par celui-ci. Par suite, le moyen tiré de ce que le ministre de l’intérieur se serait cru, à tort, en situation de compétence liée par l’avis de la commission interministérielle relative aux dégâts non assurables causés par les catastrophes naturelles manque en fait et doit donc être écarté.

En ce qui concerne le moyen tiré de la méconnaissance du délai de publication de trois mois :

10. Les conditions de publication d’une décision administrative sont, en principe, sans incidence sur sa légalité, laquelle s’apprécie à la date de son édiction. Contrairement à ce que soutient la commune requérante, les dispositions de l’article L. 125-1 du code des assurances précitées n’ont ni pour objet ni pour effet de prévoir à peine d’irrégularité de la décision la publication au Journal officiel de l’arrêté de reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle dans le délai de trois mois à compter du dépôt des demandes à la préfecture. Il suit de là que la circonstance, à la supposer avérée, que l’arrêté attaqué a été publié plus de trois mois après le dépôt à la préfecture de la demande de reconnaissance établie par le maire de la commune de Verrières-le-Buisson est sans incidence sur la légalité de cet arrêté.

En ce qui concerne le moyen relatif à l’absence de mention des voies et délais de recours et des règles de communication des documents administratifs ayant fondé la décision contestée :

11. D’une part, contrairement à ce que soutient la commune requérante, l’article L. 125-1 du code des assurances, dans sa version applicable au litige, ne prévoit pas la mention, au sein des arrêtés interministériels portant ou non reconnaissance de l’état de catastrophe naturel, des voies et délais de recours et des règles de communication des documents administratifs, notamment des rapports d’expertise ayant fondé cette décision. D’autre part, et en tout état de cause, la circonstance que l’arrêté litigieux ou son courrier de notification ne comporte pas ces mentions est sans incidence sur sa légalité.

En ce qui concerne les moyens de fond :

12. Il résulte des dispositions de l’article L. 125-1 du code des assurances précitées que le législateur a entendu confier aux ministres concernées la compétence pour se prononcer sur les demandes des communes tendant à la reconnaissance sur leur territoire de l’état de catastrophe naturelle. Il leur appartient, à cet effet, d’apprécier l’intensité et l’anormalité des agents naturels en cause sur le territoire des communes concernées. Pour ce faire, ils peuvent légalement, même en l’absence de dispositions législatives ou réglementaires le prévoyant, s’appuyer sur des méthodologies et paramètres scientifiques, sous réserve que ceux-ci apparaissent appropriés, en l’état des connaissances, pour caractériser l’intensité des phénomènes en cause et leur localisation, qu’ils ne constituent pas une condition nouvelle à laquelle la reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle serait subordonnée ni ne dispensent les ministres d’un examen particulier des circonstances propres à chaque commune.

13. Il ressort des pièces du dossier que la méthodologie et les critères mis en œuvre par les ministres pour prendre la décision contestée afin de caractériser l’intensité des épisodes de sécheresse-réhydratation des sols à l’origine de mouvements de terrain différentiels sont ceux énoncés par une circulaire du 10 mai 2019. Il ressort des termes de cette circulaire que « deux critères sont pris en compte cumulativement : un critère géotechnique et un critère météorologique. ». Le critère géotechnique est relatif à la présence dans le sol de la commune d’argiles sensibles au phénomène de « retrait-gonflement » et le critère hydrométéorologique est relatif au niveau d’humidité des sols superficiels. L’analyse de ce dernier critère est effectuée sur la base de données recueillies par Météo-France, qui permettent d’établir un indicateur d’humidité des sols superficiels ainsi qu’une durée de retour de cet indicateur pour chacune des quatre saisons. Une intensité anormale, au sens des dispositions de l’article L. 125-1 du code des assurances précitées, de l’agent naturel « sécheresse » est retenue lorsque l’indice moyen d’humidité des sols est supérieur ou égal à 25 ans.

14. En premier lieu, la seule circonstance que ne sont prévus par des dispositions légales ou réglementaires ni le choix de prendre en compte deux critères cumulatifs afin de vérifier si le phénomène de sécheresse-réhydratation des sols à l’origine des mouvements de terrain différentiels objet de la demande de reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle était anormalement intense au sens des dispositions de l’article L. 125-1 du code des assurances, ni, parmi ces deux critères, celui relatif à la durée de retour de l’indicateur d’humidité des sols superficiels, n’est pas de nature à entacher d’illégalité la décision contestée. Dès lors qu’il n’est ni établi ni même allégué que ces critères seraient inappropriés pour caractériser l’intensité de l’épisode de sécheresse en cause, le moyen tiré de ce que les ministres auraient méconnu les dispositions de l’article L. 125-1 du code des assurances en en faisant application doit être écarté.

15. En deuxième lieu, ainsi qu’il a été dit précédemment, il appartient aux ministres compétents d’apprécier le caractère anormal de l’intensité des phénomènes de sécheresse-réhydratation des sols à l’origine des mouvements de terrain différentiels objet de la demande de reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle, et ils peuvent légalement s’appuyer pour ce faire sur une méthodologie alliant deux critères, géotechnique et météorologique. Il ressort des termes de la circulaire du 10 mai 2019 précitée que le critère géotechnique « permet d’identifier les sols présentant une prédisposition au phénomène de retrait-gonflement en fonction de la variation du niveau d’humidité », le critère météorologique consistant quant à lui en une évaluation du niveau d’humidité des sols superficiels pour les quatre saisons de l’année objet de la demande de reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle, qui est comparé aux niveaux des années précédentes. Concernant ce critère météorologique, la circulaire du 10 mai 2019 précise également, en son annexe 3, à propos de la méthode mise en œuvre par Météo-France pour caractériser l’humidité des sols, qu’ « afin de prendre en compte la particularité du phénomène, () la configuration des sols prise en compte retient les caractéristiques physiques des terrains les plus souvent exposés ». Par suite, en subordonnant la caractérisation de l’intensité anormale du phénomène à la réunion de ces deux critères, cette méthode ne méconnaît pas les conditions fixées par l’article L. 125-1 du code des assurances à la reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle. La commune de Verrières-le-Buisson n’est donc pas fondée à soutenir que les ministres n’auraient pas procédé, en l’espèce, à une combinaison de ces critères, ni qu’ils auraient commis une erreur de droit en appliquant cette méthode.

16. En troisième lieu, il ressort des pièces du dossier, et notamment de l’annexe 3 de la circulaire du 10 mai 2019 précitée, que le niveau d’humidité des sols superficiels est établi d’après un indice d’humidité des sols élaboré par Météo-France, dénommé « SWI » (Soil Wetness Index), établi de manière journalière, visant à évaluer le niveau de la réserve en eau des sols superficiels par rapport à sa réserve optimale : si l’indice est proche de 1, le sol est considéré comme très humide, s’il est proche de 0, le sol est considéré comme très sec. La méthode utilisée permet la mesure de l’humidité instantanée de trois couches de sols superficiels, sur une profondeur de deux mètres. Dans ces conditions, en se bornant à soutenir que la plupart des habitations seraient pourvues de sous-sol et donc de fondations profondes, sans par ailleurs apporter de précision sur ce point, la commune de Verrières-le-Buisson n’établit pas que l’indice « SWI » utilisé ne serait pas pertinent pour évaluer l’intensité du phénomène de sécheresse-réhydratation sur son territoire. Ce moyen doit par suite être écarté.

17. En quatrième lieu, il ressort des pièces du dossier et notamment du tableau annexé à la lettre de notification de l’arrêté contesté que le territoire de la commune de Verrières-le-Buisson ne remplit pas le critère météorologique décrit au point 13 du présent arrêt. En particulier, pour la saison estivale, il a été constaté une durée de retour de 7 années, inférieure au seuil de 25 années requis. D’une part, et contrairement à ce que soutient la commune de Verrières-le-Buisson, il ressort de ce tableau que les données météorologiques relatives au territoire de cette commune sur la période objet de sa demande de reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle ont bien été étudiées. D’autre part, si elle fait valoir que sur la période allant du 1er juillet au 30 septembre 2019, son territoire a connu un cumul de précipitations inférieur de 44 % par rapport aux normales de saison 1981-2010 de 53% par rapport aux normales 1991-2020, ainsi que des températures significativement plus élevées, il ressort de l’annexe 3 de la circulaire du 10 mai 2019 précitée que le modèle hydrométéorologique utilisé par Météo-France afin de caractériser l’humidité des sols intègre plusieurs données, dont la température de l’air et les niveaux des précipitations, mais également les niveaux de rayonnement, les vents, ou encore l’évapotranspiration, l’infiltration, le ruissèlement, le drainage et les débits des cours d’eau, permettant d’évaluer l’état de la réserve en eau des sols. La seule référence à ces données relatives aux niveaux des précipitations et des températures ne permet donc pas de contredire utilement les données fournies par Météo-France. Dans ces conditions, la circonstance que trente-six habitations situées sur le territoire de la commune ont connu des désordres caractérisés par des fissures apparues sur les façades ou les murs intérieurs ne caractérise pas, en elle-même, l’intensité anormale de la sécheresse, alors au demeurant que la commune requérante n’apporte aucun élément précis et circonstancié relatif à l’origine de ces dommages. Par suite, la commune de Verrières-le-Buisson n’est pas fondée à soutenir que les ministres auraient commis une erreur de qualification juridique des faits ou une erreur d’appréciation en considérant qu’elle ne remplissait pas les conditions prévues par les dispositions de l’article L. 125-1 du code des assurances pour que soit reconnu l’état de catastrophe naturelle sur son territoire pour la période du 1er juillet au 30 septembre 2019.

18. Il résulte de tout ce qui précède que la demande d’annulation de l’arrêté interministériel du 28 juillet 2020 présentée par la commune de Verrières-le-Buisson ne peut qu’être rejetée, ainsi que, par voie de conséquence, ses conclusions à fin d’injonction.

Sur l’application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative :

19. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de l’Etat, qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement de la somme que la commune de Verrières-le-Buisson demande à ce titre. Il y a lieu en revanche de mettre à la charge de la commune de Verrières-le-Buisson une somme de 2 000 euros à verser à l’Etat sur le fondement des mêmes dispositions.

DÉCIDE :

Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Versailles n° 2007298 du 8 décembre 2022 est annulé.

Article 2 : Les conclusions de la demande de première instance de la commune de Verrières-le-Buisson et le surplus de ses conclusions d’appel sont rejetées.

Article 3 : La commune de Verrières-le-Buisson versera à l’Etat une somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Verrières-le-Buisson, au ministre d’Etat, ministre de l’intérieur, au ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique et à la ministre chargée du budget et des comptes publics.

Copie en sera adressée à la préfète de l’Essonne.

Délibéré après l’audience du 27 mars 2025, à laquelle siégeaient :

M. Even, président de chambre,

M^me Mornet, présidente assesseure,

M^me Aventino, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 3 avril 2025.

Le président-rapporteur,

B. Even

La présidente assesseure,

G. Mornet

La greffière,

I. Szymanski

La République mande et ordonne au ministre de l’intérieur, au ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique et à la ministre chargée des comptes publics en ce qui les concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme

La greffière,