Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La société civile immobilière (SCI) 14 boulevard Victor Hugo, représentée par son liquidateur amiable M. D… A…, M. D… A… en son nom propre, M. B… H… et M. G… C… ont demandé au tribunal administratif de Paris l’annulation de la décision du 8 juillet 2020 par laquelle la directrice générale de l’Agence nationale de l’habitat (ANAH) a retiré et ordonné le reversement de la somme de 55 207 euros sur la subvention accordée le 20 mars 2015 dans le cadre de la signature d’une convention à loyer social ou très social, pour l’immeuble situé au 14, boulevard Victor Hugo à Clichy (92110) ainsi que l’annulation du titre exécutoire du 6 octobre 2020 portant reversement de ladite somme.

Par une ordonnance n° 2100590 du 15 avril 2021 prise sur le fondement de l’article R. 351-3 du code de justice administrative, le président du tribunal administratif de Paris a transmis au tribunal administratif de Cergy-Pontoise cette demande.

Par un jugement n° 2105399 du 30 janvier 2024, le tribunal administratif de Cergy-Pontoise a rejeté cette demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire, enregistrés respectivement le 15 avril 2024 et le 17 octobre 2025, la SCI 14 boulevard Victor Hugo, représentée par son liquidateur amiable M. D… A…, M. D… A… en son nom propre, M. B… H… et M. G… C…, représentés par M^e Ribiere, demandent à la cour :

1°) d’annuler ce jugement ;

2°) d’annuler la décision du 8 juillet 2020 et le titre exécutoire du 6 octobre 2020 ;

3°) de mettre à la charge de l’ANAH la somme de 4 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- le jugement attaqué est irrégulier car entaché d’erreur de droit ;

- le jugement attaqué est irrégulier en ce que les premiers juges ont omis de répondre au moyen tiré de la méconnaissance de l’article L. 122-1 du code des relations entre le public et l’administration, ainsi qu’au moyen tiré de l’absence de proportionnalité entre le reversement imposé et le manquement constaté ;

- la décision du 8 juillet 2020 méconnaît l’article R. 321-21 du code de la construction et de l’habitation ;

- elle méconnaît l’article L. 122-1 du code des relations entre le public et l’administration ;

- elle méconnaît l’article 8 de l’ordonnance n° 2020-306 du 25 mars 2020 ;

- elle méconnaît le principe général des droits de la défense ;

- elle n’est pas justifiée ;

- elle est disproportionnée ;

- le titre exécutoire du 6 octobre 2020 est irrégulier en l’absence de signature de son ampliation ;

- le titre exécutoire doit être annulé par voie de conséquence de l’annulation de la décision du 8 juillet 2020.

Par un mémoire en défense, enregistré le 6 novembre 2024, l’ANAH, représentée par M^e Aderno, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge solidaire de la SCI 14 boulevard Victor Hugo et de MM. A…, H… et C… la somme de 2 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la requête est tardive ;

- les moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- l’ordonnance n° 2020-306 du 25 mars 2020 ;

- le code de la construction et de l’habitation ;

- le code des relations entre le public et l’administration ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me Pham,

- et les conclusions de M^me Roux, rapporteure publique.

Considérant ce qui suit :

Par une décision du 20 mars 2015, l’Agence nationale de l’habitat (ANAH) a octroyé à la société civile immobilière 14 boulevard Victor Hugo (la SCI) une subvention d’un montant de 233 811 euros pour les travaux effectués dans cinq appartements situés au 14, boulevard Victor Hugo à Clichy (92110). En échange, cette SCI s’engageait à louer ces appartements à des personnes physiques aux revenus inférieurs aux plafonds de ressources des bénéficiaires de la législation sur les habitations à loyer modéré et des nouvelles aides de l’Etat en secteur locatif et à informer l’ANAH de toute mutation. Les appartements ont ainsi été loués à l’association AFTAM, devenue Coallia. Par acte du 31 janvier 2018, la SCI a vendu la totalité de l’immeuble de cette adresse avec les appartements en cause à la société Porte de Clichy La Garenne. Par une décision du 8 juillet 2020, la directrice générale de l’ANAH a retiré la subvention et demandé le reversement d’une somme de 55 207 euros, au motif que la société n’avait pas respecté les engagements souscrits en contrepartie de cette subvention. Un titre exécutoire a été émis le 6 octobre 2020 pour recouvrer cette somme. Par un jugement n° 2105399 du 30 janvier 2024, le tribunal administratif de Cergy-Pontoise a rejeté la demande de la SCI représentée par M. D… A…, de M. D… A… en son nom propre, de M. B… H… et de M. G… C… tendant à l’annulation de la décision du 8 juillet 2020 ainsi que du titre exécutoire du 6 octobre 2020. Ceux-ci relèvent appel de ce jugement.

Sur les conclusions aux fins d’annulation :

En ce qui concerne la régularité du jugement attaqué :

En premier lieu, si les requérants ont soulevé, au cours de la première instance, le moyen tiré de la méconnaissance de l’article L. 122-1 du code des relations entre le public et l’administration, ils ne l’ont fait que dans une note en délibéré présentée après clôture de l’instruction. Par suite, les premiers juges n’avaient pas à répondre à ce moyen, qui aurait pu être soulevé avant la clôture de l’instruction. Le moyen tiré de l’omission à statuer doit en conséquence être écarté.

En deuxième lieu, les premiers juges ont écarté le moyen tiré de l’absence de proportionnalité entre le reversement imposé et le manquement constaté au point 9 du jugement attaqué. Il n’y a donc pas d’omission à statuer sur ce point.

En troisième et dernier lieu, si les requérants soutiennent que les premiers juges ont commis une erreur de droit, une telle circonstance, qui est seulement susceptible d’affecter le bien-fondé du jugement dont le contrôle est opéré par l’effet dévolutif de l’appel, est sans incidence sur la régularité du jugement attaqué.

En ce qui concerne le bien-fondé du jugement attaqué :

S’agissant de la décision du 8 juillet 2020 :

Quant à la légalité externe :

Aux termes de l’article R. 321-21 du code de la construction et de l’habitation, dans sa version applicable au litige : « I.- En ce qui concerne les aides versées par l’agence : / Le conseil d’administration ou, par délégation, le directeur général de l’agence exerce le pouvoir de sanction prévu à l’article L. 321-2. Il peut, notamment, prononcer une sanction pécuniaire en cas de fausse déclaration ou de manœuvre frauduleuse. L’avis de la commission des recours n’est pas requis pour les opérations mentionnées aux III, IV et V de l’article R. 321-12. / Le directeur général de l’agence notifie les griefs à la personne concernée et l’invite à présenter ses observations écrites. La notification est faite par tout moyen permettant de lui donner date certaine. Dans le délai d’un mois commençant à courir le lendemain du jour de la notification, le bénéficiaire de l’aide peut adresser des observations écrites à l’Agence. La date limite au-delà de laquelle celles-ci ne sont pas prises en considération est déterminée conformément aux prescriptions des articles L. 112-1 et L. 112-13 du code des relations entre le public et l’administration. Dans le même délai, le bénéficiaire de l’aide peut demander à présenter des observations orales devant la commission des recours, chargée de donner un avis préalable sur les sanctions, en se faisant assister, le cas échéant, par un conseil de son choix ou en se faisant représenter. / Le retrait de l’aide versée par l’agence est prononcé et le reversement des sommes perçues exigé s’il s’avère que celle-ci a été obtenue à la suite de fausses déclarations ou de manœuvres frauduleuses. / Le retrait et le reversement total ou partiel peuvent également être prononcés en cas de non-respect des prescriptions de la présente section ou des conventions conclues en application des articles L. 321-4 et L. 321-8, ou de toute autre convention liée au bénéfice des aides de l’agence, selon les modalités fixées par le règlement général de l’agence. Ce règlement prévoit une procédure de communication préalable et des éléments de calcul sur le montant du reversement et son actualisation indexée sur l’évolution de l’indice de référence des loyers mentionné à l’article 17-1 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs. (…) ». Aux termes de l’article 21 du règlement général de l’agence nationale de l’habitat (ANAH), dans sa version applicable au litige : « Décision de retrait et de reversement de la subvention (R. 321-21) / (…) En cas de non-respect des prescriptions relatives aux aides de l’ANAH (articles R. 321-12 à R. 321-21 du CCH, engagements conventionnels, présent règlement général…), la décision de subvention sera retirée et tout ou partie des sommes perçues devra être reversé, en application du I de l’article R. 321-21 du CCH et dans les conditions précisées au présent article. / (…) 2° Lorsqu’elles sont prononcées après le versement du solde de la subvention, les décisions de retrait et de reversement sont prises par le directeur général de l’agence ; / (…) Préalablement à toute décision de retrait ou de reversement, un courrier est adressé à la personne intéressée pour l’informer de la mise en œuvre de la procédure et l’inviter à présenter ses observations dans un délai qu’il fixe mais qui ne saurait excéder deux mois. ».

En premier lieu, les requérants soutiennent que les dispositions de l’article R. 321-21 du code de la construction et de l’habitation ont été méconnues dès lors que, malgré une sollicitation du conseil de la SCI en ce sens, l’ANAH a refusé que celle-ci présente des observations orales devant la commission des recours. Toutefois, cette formalité n’est pas applicable en cas de décision de retrait et de reversement de la subvention, laquelle ne constitue pas une sanction. Contrairement à ce que soutiennent les requérants, l’ANAH ne s’est pas engagée à respecter cette formalité dans son courrier du 21 février 2020, qui se bornait à informer la SCI qu’elle pourrait également être passible de sanctions en application de l’article L. 321-2 du code de la construction et de l’habitation, faculté dont elle n’a finalement pas usé.

En deuxième lieu, aux termes de l’article L. 121-1 du code des relations entre le public et l’administration : « Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l’article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d’une procédure contradictoire préalable. ». L’article L. 122-1 de ce même code dispose : « Les décisions mentionnées à l’article L. 211-2 n’interviennent qu’après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales. Cette personne peut se faire assister par un conseil ou représenter par un mandataire de son choix. / L’administration n’est pas tenue de satisfaire les demandes d’audition abusives, notamment par leur nombre ou leur caractère répétitif ou systématique. ». La décision par laquelle l’ANAH décide du principe de l’octroi d’une subvention a, par nature, le caractère d’une décision créatrice de droits, alors même que le versement effectif de cette subvention est soumis à la justification que les conditions posées lors de son octroi sont satisfaites. Il en résulte que la décision par laquelle cette commission, après avoir mené ses opérations de contrôle, décide de retirer une subvention ou d’ordonner son reversement, est au nombre des décisions qui doivent être motivées au sens des dispositions précitées de la loi du 11 juillet 1979.

Il ressort des pièces du dossier que par courrier du 8 avril 2019, l’ANAH a demandé à la SCI de lui transmettre certains documents afin de vérifier le respect de ses engagements. Ce courrier est revenu avec la mention « destinataire inconnu ». Par courrier du 11 décembre 2019, l’ANAH a informé la SCI qu’elle envisageait de lui retirer la subvention accordée et lui a accordé un délai expirant le 13 janvier 2020 pour lui transmettre les documents sollicités. Ce courrier a effectivement été reçu. Le 9 janvier 2020, le conseil de la SCI a envoyé un courriel à l’ANAH sollicitant un délai supplémentaire de trois semaines, au motif que sa cliente n’avait pu réunir l’ensemble des éléments dont la communication était sollicitée, notamment les quittances de loyer de la société Coallia. Par courriel du même jour, l’ANAH a accordé un délai supplémentaire jusqu’au 14 février 2020. Par courrier du 21 février 2020, l’ANAH a informé la SCI qu’elle entendait lui réclamer une somme de 55 207 euros au titre du remboursement des subventions ANAH et lui donnait un délai expirant au 27 mars pour répondre à ce courrier. Par courriel du 25 mars 2020, le conseil de la SCI a sollicité une nouvelle fois un délai supplémentaire pour produire des justificatifs en faisant valoir l’épidémie de Covid-19. Par courriel du 25 mars 2020, l’ANAH lui a répondu ne pas comprendre la raison pour laquelle il demandait un délai supplémentaire, en faisant valoir que « Les engagements Anah ont été rompus à la vente des biens sans reprise des engagements par l’acquéreur. Je précise que la reprise des engagements est encadrée et aurait dû être validée par la délégation locale de l’Anah ». Par courriel du 26 mars 2020, l’ANAH a toutefois accordé le délai supplémentaire sollicité, expirant le 30 avril 2020. Par courriel du 30 avril, le conseil de la SCI a sollicité encore une fois un délai supplémentaire au 24 mai en faisant valoir que l’association Coallia était injoignable et indiquait que sa cliente souhaitait, si l’ANAH décidait de ne pas accorder de nouveau délai, avoir la possibilité de présenter des observations orales devant la commission des recours.

D’une part, la possibilité de présenter des observations orales devant la commission des recours est une garantie prévue seulement en cas de sanction. Cette garantie se distingue de celle mentionnée à l’article L. 122-1 du code des relations entre le public et l’administration, qui ne prévoit qu’un entretien avec la personne décisionnaire. Par suite, il ne peut être considéré que la SCI avait demandé expressément à bénéficier de la garantie prévue à l’article L. 122-1 du code des relations entre le public et l’administration quand elle a demandé à pouvoir présenter des observations orales devant la commission des recours.

Au surplus, la décision de reversement ayant été prise le 8 juillet 2020, la SCI a effectivement bénéficié du délai supplémentaire sollicité. Or, elle ne sollicitait un entretien oral que dans l’hypothèse où un délai supplémentaire ne lui aurait pas été accordé. Il ressort par ailleurs du mail du 9 janvier 2020 que le conseil de la SCI s’était déjà entretenu avec l’ANAH par téléphone. La SCI 14 boulevard Victor Hugo n’a donc pas été effectivement privée d’une garantie.

Il s’ensuit que le moyen tiré de la méconnaissance de l’article L. 122-1 du code des relations entre le public et l’administration doit être écarté.

En troisième lieu, aux termes de l’article 8 l’ordonnance n° 2020-306 du 25 mars 2020 : « Lorsqu’ils n’ont pas expiré avant le 12 mars 2020, les délais imposés par l’administration, conformément à la loi et au règlement, à toute personne pour réaliser des contrôles et des travaux ou pour se conformer à des prescriptions de toute nature sont, à cette date, suspendus jusqu’à la fin de la période mentionnée au I de l’article 1er, sauf lorsqu’ils résultent d’une décision de justice. (…) ». En application de ces dispositions, le délai supplémentaire accordé par l’ANAH aurait dû être prorogé jusqu’au 23 juillet 2020. La SCI soutient par conséquence que la décision de retrait est illégale car intervenue le 8 juillet 2020, soit avant cette date. Toutefois, la SCI n’établit pas qu’elle aurait pu, grâce à un délai supplémentaire de 15 jours, présenter des documents de nature à influer sur la décision finalement prise, alors que la décision de reversement est fondée sur la revente de l’immeuble, fait qu’elle ne conteste pas. Par ailleurs, elle n’a produit, en première instance comme en appel, aucun document ou argument nouveau qu’elle aurait été empêchée de produire du fait qu’on ne lui aurait pas accordé ce délai supplémentaire. Par suite, la méconnaissance de ces dispositions ne l’ayant pas privée d’une garantie, elle ne saurait entraîner l’annulation de la décision attaquée.

En quatrième et dernier lieu, les premières demandes de justificatifs ont été formulées par courriers du 8 avril et 11 décembre 2019 tandis que la décision de reversement a été prise le 8 juillet 2020. Durant cette période et malgré la crise Covid-19, la SCI, à qui il a été accordé à de nombreuses reprises des délais supplémentaires, a été en mesure de faire valoir ses observations. Le moyen tiré de la méconnaissance du principe général des droits de la défense doit en conséquence être écarté.

Quant à la légalité interne :

En premier lieu, aux termes de l’article R. 321-20 du code de la construction et de l’habitation : « I.- (…) Tout changement d’occupation ou d’utilisation ou toute mutation de propriété des logements ou locaux d’habitation inclus dans un bail commercial ou un bail à ferme intervenant pendant la période mentionnée au premier alinéa doit être déclaré par le bénéficiaire de la subvention au délégué de l’agence dans le département ou au délégataire de compétence dans un délai de deux mois suivant l’événement. (…) ». Aux termes de l’article 21 du règlement général de l’ANAH, dans sa version applicable au litige « (…) Il y a exonération de reversement en cas de mutation dans les cas suivants : / (…) c) Concernant les bénéficiaires mentionnés aux I (1°) et II de l’article R. 321-12 du CCH (propriétaires ou exploitants qui donnent à bail), l’annulation assortie, le cas échéant, d’une décision de reversement est prononcée sauf si les acquéreurs, héritiers ou cessionnaires justifient, de façon expresse, du respect de l’ensemble des engagements réglementaires fixés par les articles R. 321-12 à R. 321-22 du CCH ainsi que, le cas échéant, des obligations conventionnelles spécifiques signées par le bénéficiaire initial de la subvention ; (…) ». Si l’attribution d’une subvention par une personne publique crée des droits au profit de son bénéficiaire, de tels droits ne sont ainsi créés que dans la mesure où le bénéficiaire de la subvention respecte les conditions mises à son octroi, que ces conditions découlent des normes qui la régissent, qu’elles aient été fixées par la personne publique dans sa décision d’octroi, qu’elles aient fait l’objet d’une convention signée avec le bénéficiaire, ou encore qu’elles découlent implicitement mais nécessairement de l’objet même de la subvention. Il résulte des dispositions de l’article R. 321-21 du code de la construction et de l’habitation et du règlement général de l’ANAH précitées que cet organisme peut décider du retrait et du reversement d’une subvention qu’elle a versée au propriétaire d’un logement à usage locatif lorsqu’elle constate que ce dernier n’a pas respecté les prescriptions fixées par le code de la construction et de l’habitation et le règlement général de l’ANAH, ou encore les engagements qu’il avait pris lorsqu’il a sollicité la subvention.

D’autre part, la convention conclue entre l’ANAH et la SCI, le volet « Engagement du bailleur » signé par ces deux parties et l’article 16 du règlement de l’ANAH rappellent l’obligation d’informer l’ANAH en cas de mutation. En outre, le volet « Engagement du bailleur » indique que, en cas de mutation, un avenant est signé entre le nouveau propriétaire et l’ANAH.

Il est constant que, par acte du 31 janvier 2018, la SCI a cédé les appartements pour lesquels l’ANAH lui avait accordé une subvention. La SCI n’a pas démontré qu’elle aurait informé l’ANAH de cette vente et aucun avenant n’a été signé avec le nouveau propriétaire. Il est ainsi établi que la SCI a méconnu plusieurs des prescriptions prévues dans les conventions signées par elle. Les conditions d’une exonération de reversement en cas de mutation ne sont pas remplies, dès lors que les acquéreurs n’ont pas justifié du respect de l’ensemble des engagements réglementaires et des obligations conventionnelles, les appartements n’ayant pas été loués pendant une durée totale de neuf ans. La décision de reversement est donc justifiée dans son principe.

En second lieu, aux termes de l’article 22 du règlement général de l’ANAH, dans sa version applicable au litige : « Lorsque le délégué de l’agence dans le département ou le président de la collectivité délégataire décide le reversement de la subvention, en application de l’article R. 321-21 du CCH, la quote-part de subvention à reverser est calculée en tenant compte de la durée pendant laquelle les dispositions réglementaires et, le cas échéant, les engagements souscrits ont été respectés ; cette disposition n’est pas applicable en cas de reversement des avances mentionnées à l’article R. 321-18 du CCH. / Le montant des sommes à reverser est établi pro rata temporis sur la durée des engagements restant à courir à compter de la date de leur rupture. Les grilles de calcul des reversements en fonction des coefficients de dégressivité sont fixées en annexe au présent règlement. Il est majoré par application d’un coefficient représentant la variation de l’indice INSEE du coût de la construction entre la date du dernier versement et la date de la décision de reversement. Les indices pris en compte seront les derniers indices publiés aux dates de référence. (…) ». Il résulte du point précédent que la SCI n’a plus respecté ses engagements à compter du 31 janvier 2018, date à laquelle les appartements ont été vendus sans que l’ANAH en ait été informée et sans qu’un avenant avec le nouveau propriétaire n’ait été signé. Il ressort des fiches de calcul que le montant des sommes à reverser a été calculé prorata temporis pour la période comprise entre le 31 janvier 2018 et le 1er avril 2020, date d’expiration des conventions conclues avec l’ANAH, conformément aux modalités définies par l’article 22 précité. Par suite, le moyen tiré de l’absence de proportionnalité de la décision attaquée doit être écarté.

S’agissant du titre exécutoire du 6 octobre 2020 :

En premier lieu, le titre exécutoire du 6 octobre 2020 porte les signatures de M. F… J…, en qualité d’agent comptable, et de M. I… E…, chef du pôle audit, maîtrise des risques et qualité. La seule circonstance que l’ampliation de ce titre n’ait pas été signée n’est pas de nature à l’entacher d’illégalité.

En second lieu, il résulte de ce qui précède que le moyen tiré de ce que le titre exécutoire du 6 octobre 2020 doit être annulé par voie de conséquence de l’annulation de la décision du 8 juillet 2020 doit être écarté.

Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu’il soit besoin d’examiner la fin de non-recevoir soulevée par l’ANAH, que les requérants ne sont pas fondés à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Cergy-Pontoise a rejeté leur demande.

Sur les frais liés au litige :

Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de l’ANAH, qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement de la somme que les requérants demandent au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de mettre à la charge de la SCI, de M. A…, de M. H… et de M. C… une somme de 2 000 euros à verser à l’ANAH sur le fondement des mêmes dispositions.

D É C I D E :

Article 1er : La requête de la SCI 14 boulevard Victor Hugo est rejetée.

Article 2 : La SCI 14 boulevard Victor Hugo, M. A…, M. H… et M. C… verseront à l’ANAH une somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la SCI 14 boulevard Victor Hugo, représentée par son liquidateur amiable M. D… A…, à M. B… H…, à M. G… C… et à l’Agence nationale de l’habitat.

Délibéré après l’audience du 14 avril 2026, à laquelle siégeaient :

M. Etienvre, président de chambre,

M. Pilven, président assesseur,

M^me Pham, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 5 mai 2026.

La rapporteure,

C. Pham

Le président,

F. Etienvre

La greffière,

F. Petit-Galland

La République mande et ordonne au ministre de la ville et du logement en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.