Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La société d’exercice libéral à responsabilité limitée (Selarl) Pharmacie Guede a demandé au tribunal administratif d’Orléans d’annuler l’arrêté du 27 novembre 2020 par lequel le directeur de l’agence régionale de santé (ARS) Centre-Val de Loire a autorisé le transfert de la Selarl Pharmacie A… du 22 rue du Général Leclerc à Epernon au 15-17, rue du Grand-Pont sur le territoire de cette même commune.

Par un jugement n° 2100333 du 9 novembre 2023, le tribunal administratif d’Orléans a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête et des mémoires, enregistrés les 4 décembre 2023, 12 mars et 31 octobre 2024, la Selarl Pharmacie Guede, représentée par la Selarl Sapone-Blaesi, demande à la cour :

1°) d’annuler ce jugement et cet arrêté ;

2°) d’enjoindre à l’administration de procéder à la fermeture de la Selarl Pharmacie A… à l’emplacement auquel son officine a été transférée ;

3°) de mettre à la charge de l’Etat une somme de 5 000 euros sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

-

la procédure consultative est entachée d’irrégularité dès lors d’une part que l’avis du conseil de l’ordre a été rendu au vu d’un élément factuel erroné (distance entre les locaux de la Pharmacie A… et ceux de la Pharmacie Guede) et d’autre part que le dossier de demande de transfert sur la base duquel cette procédure consultative a été menée était incomplet dès lors qu’il ne comprenait pas l’avis de la commune d’Epernon concernant l’évolution démographique de la commune ;

-

l’autorisation de transfert ne pouvait être accordée sur la base d’un dossier incomplet, dès lors que le bailleur du nouveau local, M. A…, qui n’était pas encore propriétaire du local compte tenu des conditions suspensives assortissant le compromis de vente du local conclu avec la mairie d’Epernon, ne pouvait donner à bail le local à la Selarl Pharmacie A… (bail commercial du 31 juillet 2020), en méconnaissance de l’arrêté du 30 juillet 2018 ;

-

cette autorisation a été accordée en méconnaissance des articles L. 5125-3 et suivants du code de la santé publique, dès lors que, d’une part, elle compromet la desserte de la population résidente du quartier d’origine de la Pharmacie A…, située dans le secteur Ouest de la commune, parfaitement accessible notamment aux personnes à mobilité réduite et visible et que, d’autre part, elle ne répond pas de manière optimale aux besoins en médicaments de la population résidente du quartier d’accueil, ce quartier n’étant pas défini par l’arrêté attaqué qui se limite à citer la route départementale 906 sans citer les autres limites de ce quartier ; en outre, la voie ferrée constitue la limite sud de ce quartier d’accueil qui est ainsi enclavé ; la population du quartier d’accueil est en outre déjà desservie par ses soins, son évolution démographique, qui peut être estimée à environ 420 habitants, n’étant pas suffisante pour justifier le transfert, et l’approvisionnement de la population d’accueil ne peut être apprécié à l’aune de la population des communes environnantes ; par ailleurs, l’accessibilité des locaux de la nouvelle officine n’est pas pleinement garantie en raison du risque d’inondation.

Par trois mémoires en défense, enregistrés les 16 janvier, 22 mai et 14 novembre 2024, la Selarl Pharmacie A…, représentée par M^e Soustre, demande à la cour :

1°) de rejeter la requête ;

2°) de mettre à la charge de la Selarl Pharmacie Guede une somme de 3 600 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens invoqués ne sont pas fondés.

Par deux mémoires en défense, enregistrés les 28 février et 9 décembre 2024, l’agence régionale de santé Centre-Val de Loire, représentée par M^e Collart, conclut au rejet de la requête et à ce qu’une somme de 2 500 euros soit mise à la charge de la Selarl Pharmacie Guede au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens invoqués ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

-

le code de la santé publique ;

-

le décret n° 2018-671 du 30 juillet 2018 ;

-

l’arrêté du 30 juillet 2018 fixant la liste des pièces justificatives accompagnant toute demande de création, de transfert ou de regroupement d’officines de pharmacie ;

-

le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me Ozenne,

- les conclusions de M^me Florent, rapporteure publique ;

- les observations de M^e Simon, pour la Selarl Pharmacie Guede, et celles de M^e Soustre pour la Selarl Pharmacie A….

Considérant ce qui suit :

La société d’exercice libéral à responsabilité limitée (Selarl) Pharmacie A…, exploitant l’officine du même nom située au 22 rue du Général Leclerc a sollicité, le 5 août 2020, le transfert de son officine au 15-17, rue du Grand-Pont, sur le territoire de la même commune. Après avoir consulté l’Union des syndicats des pharmaciens d’officine et le conseil de l’ordre des pharmaciens d’officine de la région Centre-Val de Loire, qui ont émis un avis favorable au projet de transfert, ainsi que la Fédération des syndicats pharmaceutiques de la région Centre-Val de Loire, qui a en ce qui la concerne émis un avis défavorable à ce projet, le directeur général de l’agence régionale de santé Centre-Val de Loire a accordé l’autorisation de transfert demandée par un arrêté du 27 novembre 2020. La Selarl Pharmacie Guede, titulaire de la seconde pharmacie de la commune, située au 11, place Aristide Briand, a demandé l’annulation de cette autorisation au tribunal administratif d’Orléans, qui, par un jugement n° 2100333 du 9 novembre 2023, dont elle relève appel, a rejeté sa demande.

Sur la légalité externe de l’arrêté attaqué :

En premier lieu, aux termes de l’article R. 5125-2 du code de la santé publique : « Le directeur général de l’agence régionale de santé du lieu où l’exploitation est envisagée transmet pour avis le dossier complet de la demande prévue au I de l’article R. 5125-1 au conseil compétent de l’ordre national des pharmaciens, ainsi qu’au représentant régional désigné par chaque syndicat représentatif de la profession au sens de l’article L. 162-33 du code de la sécurité sociale. (…) ».

D’une part, il ressort des pièces du dossier que l’agence régionale de santé a transmis le dossier de demande de transfert présenté par la Selarl Pharmacie A… le 11 août 2020 au conseil régional de l’ordre des pharmaciens d’officine du Centre-Val de Loire, après avoir enregistré cette demande comme complète le 5 août précédent. Le dossier a été examiné au cours de la réunion du conseil régional de cet ordre du 1er octobre 2020. Le courrier du président du conseil de l’ordre du 8 octobre 2020 portant l’avis favorable de cette instance à la connaissance de l’agence régionale de santé contenait cependant une erreur en ce qu’il indiquait une distance entre la Pharmacie Guede et le lieu de transfert de la Pharmacie A… de 2,2 kilomètres. En raison de cette erreur, le président du conseil de l’ordre a adressé un second courrier à l’agence régionale de santé visant à rectifier cette distance en indiquant qu’elle était égale à 0,26 km. Contrairement à ce qu’allègue la Pharmacie Guede requérante, il ne ressort d’aucune pièce du dossier que cette erreur entachant le courrier adressé à l’agence régionale de santé révèlerait que les membres du conseil régional de l’ordre des pharmaciens auraient rendu leur avis sans disposer des éléments nécessaires à l’appréciation qu’ils avaient à porter sur la demande de transfert de la Pharmacie A…, en particulier au regard de la distance séparant la nouvelle officine de cette dernière avec la Pharmacie Guede. Par conséquent, cette erreur purement matérielle ne peut être regardée comme révélant qu’il était nécessaire de procéder à une nouvelle réunion du conseil régional pour s’assurer du maintien du sens de son avis favorable.

D’autre part, la seule circonstance que le rapporteur en charge du dossier de transfert de la Pharmacie A… au sein du conseil de l’ordre ait eu un échange avec cette dernière beaucoup plus long qu’avec la Pharmacie Guede ne saurait révéler un défaut d’impartialité de ce dernier.

Le moyen tiré de l’irrégularité de l’avis émis par le conseil régional de l’ordre des pharmaciens d’officine du Centre-Val de Loire doit, dans ces circonstances, être écarté.

En second lieu, il ressort des termes de l’arrêté attaqué que pour autoriser la Pharmacie A… à transférer son officine, le directeur général de l’agence régionale de santé a tenu compte de l’avis du maire de la commune d’Epernon qui lui a adressé un premier courrier du 22 juillet 2020 visant à exposer l’intérêt que constituait le transfert de la pharmacie pour la commune, eu égard notamment au besoin d’amélioration des services à disposition des quartiers en expansion de la commune à l’est de la rue de la prairie, et a précisé, dans un second courrier du 13 novembre 2020, avoir délivré des permis de construire pour un total de 212 logements individuels ou collectifs, correspondant à une estimation de 500 à 600 personnes. Si la requérante critique la procédure préalable à l’édiction de l’arrêté attaqué en ce que ce second courrier n’a pas été joint au dossier soumis pour consultation aux instances visées aux dispositions de l’article R. 5125-2 du code de la santé publique, citées au point 2, il y a lieu d’écarter ce moyen, qui est repris en appel sans précisions supplémentaires et pertinentes par rapport à celles que la requérante a déjà fait valoir devant le tribunal administratif, par adoption des motifs retenus à bon droit par le tribunal administratif d’Orléans au point 5 de son jugement.

Sur la légalité interne de l’arrêté attaqué :

En ce qui concerne la complétude du dossier de demande de transfert :

Aux termes du I de l’article R. 5125-1 du code de la santé publique : « I. L’autorisation de création, de transfert d’une officine de pharmacie ou de regroupement d’officines, sauf pour celles mentionnées à l’article L. 5125-10, est demandée au directeur général de l’agence régionale de santé du lieu où l’exploitation est envisagée, par le ou les pharmaciens sollicitant en leur nom, ou au nom de la société qu’ils représentent, l’obtention de cette autorisation. (…) / La demande est accompagnée d’un dossier comportant : (…) / 3° Les éléments de nature à justifier les droits du demandeur sur le local proposé ; (…). / La liste des pièces justificatives correspondantes est fixée par arrêté du ministre chargé de la santé. (…) ». Les dispositions du 3° de l’article 3 de l’arrêté du 30 juillet 2018 fixant la liste des pièces justificatives accompagnant toute demande de création, de transfert ou de regroupement d’officines de pharmacie précisent que le dossier de demande comprend notamment : « Tout document établissant que le ou les pharmaciens ou la société seront, au moment de l’octroi de la licence, propriétaires ou locataires du local et justifiant que celui-ci est destiné à un usage commercial. Ces documents renseignent notamment l’adresse géographique du local ou, à défaut, le numéro de cadastre du lot. Ils ne doivent pas être soumis à des conditions suspensives ou résolutoires de nature à compromettre les droits du demandeur sur le local à l’issue du délai prévu à l’article R. 5125-3 du code de la santé publique. ».

Il ressort des pièces du dossier que par acte notarié du 25 février 2020, la commune d’Epernon s’est engagée à vendre à M. A… les deux bâtiments situés au 15-17 rue du Grand Pont sur le territoire de cette commune, cette promesse de vente étant assortie de conditions suspensives tenant à l’obtention d’un permis de construire, d’une autorisation d’ouverture pour les établissements recevant du public, d’une autorisation de transfert de l’officine de pharmacie et d’un prêt d’argent. Il ressort des pièces du dossier que M. A… a obtenu le permis de construire en vue de réaliser les travaux nécessaires à la transformation des locaux en pharmacie et à leur extension le 16 juillet 2020, ce permis tenant lieu de l’autorisation de travaux pour les établissements recevant du public et a obtenu son prêt bancaire le 5 août 2020. En outre, par acte du 31 juillet 2020, M. A… s’est engagé à donner ces mêmes locaux à bail commercial à la Selarl Pharmacie A…. Cette promesse de bail était également assortie d’une condition suspensive tenant à l’obtention de l’autorisation de transfert d’officine dans les locaux faisant l’objet de cette promesse. Il en résulte que tant la promesse de vente que la promesse de bail commercial étaient soumises à la même condition suspensive tenant à l’obtention préalable de l’autorisation de transfert de l’officine de pharmacie. Par suite, dès lors qu’après l’obtention de l’autorisation de transfert, aucune condition suspensive n’assortit plus cette promesse de bail, le dossier de demande d’autorisation de transfert comportait bien les éléments de nature à justifier les droits du demandeur sur le local proposé. Il suit de là que le moyen tiré du caractère incomplet du dossier doit être écarté.

En ce qui concerne les conditions fixées par l’article L. 5125-3 du code de la santé publique :

L’article L. 5125-3 du code de la santé publique dispose que : « Lorsqu’ils permettent une desserte en médicaments optimale au regard des besoins de la population résidente et du lieu d’implantation choisi par le pharmacien demandeur au sein d’un quartier défini à l’article L. 5125-3-1, d’une commune ou des communes mentionnées à l’article L. 5125-6-1, sont autorisés par le directeur général de l’agence régionale de santé, respectivement dans les conditions suivantes : 1° Les transferts et regroupements d’officines, sous réserve de ne pas compromettre l’approvisionnement nécessaire en médicaments de la population résidente du quartier, de la commune ou des communes d’origine. : L’approvisionnement en médicaments est compromis lorsqu’il n’existe pas d’officine au sein du quartier, de la commune ou de la commune limitrophe accessible au public par voie piétonnière ou par un mode de transport motorisé répondant aux conditions prévues par décret, et disposant d’emplacements de stationnement ; (…). ». L’article L. 5125-3-1 du même code dispose quant à lui que : « Le directeur général de l’agence régionale de santé définit le quartier d’une commune en fonction de son unité géographique et de la présence d’une population résidente. L’unité géographique est déterminée par des limites naturelles ou communales ou par des infrastructures de transport./ Le directeur général de l’agence régionale de santé mentionne dans l’arrêté prévu au cinquième alinéa de l’article L. 5125-18 le nom des voies, des limites naturelles ou des infrastructures de transports qui circonscrivent le quartier. ».

En premier lieu, d’une part, il ressort des termes de l’arrêté attaqué que le directeur général de l’agence régionale de santé a estimé que le territoire de la commune d’Epernon est traversé par la route départementale 906 selon un axe diagonal Sud-Ouest – Nord-Est qui constitue une infrastructure de transport circonscrivant les quartiers de la commune, et a précisé qu’« ainsi, deux quartiers sont définis, l’un à l’Ouest, l’autre à l’Est ». Si la requérante soutient que ces termes ne définissent pas suffisamment l’ensemble des limites du quartier d’accueil de la nouvelle officine, il résulte de l’arrêté attaqué que le quartier d’implantation de la nouvelle officine de la Pharmacie A… doit nécessairement s’entendre du quartier compris au Sud-Est de la route D 906, entre cette route qui en constitue la limite Nord-Ouest et les limites du territoire de la commune bordant ce quartier à l’Est, à l’Ouest et au Sud. Il suit de là que le moyen tiré de l’absence de définition du quartier d’accueil par le directeur général n’est pas fondé et doit être écarté.

D’autre part, il ne ressort pas des pièces du dossier, ainsi que l’ont retenu à juste titre les premiers juges, que la voie ferrée située au Sud-Est constituerait un axe infranchissable au sein de ce quartier, constitutive d’une limite de quartier, eu égard en particulier à la voie piétonne reliant la rue du Grand Pont à la rue Saint-Denis située de l’autre côté de cette voie ferrée, dont il n’est pas établi qu’elle ne pourrait être empruntée par des personnes à mobilité réduite. Dans ces conditions, il ne ressort pas des pièces du dossier que le directeur de l’ARS a inexactement délimité le quartier d’accueil en ne retenant pas cette voie ferrée comme limite Sud du quartier défini.

En deuxième lieu, l’article L. 5125-3-2 du code de la santé publique dispose que : « Le caractère optimal de la desserte en médicaments au regard des besoins prévu à l’article L. 5125-3 est satisfait dès lors que les conditions cumulatives suivantes sont respectées : 1° L’accès à la nouvelle officine est aisé ou facilité par sa visibilité, par des aménagements piétonniers, des stationnements et, le cas échéant, des dessertes par les transports en commun / 2° Les locaux de la nouvelle officine remplissent les conditions d’accessibilité mentionnées aux articles L. 164-1 à L. 164-3 du code de la construction et de l’habitation, ainsi que les conditions minimales d’installation prévues par décret. Ils permettent la réalisation des missions prévues à l’article L. 5125-1-1 A du présent code et ils garantissent un accès permanent du public en vue d’assurer un service de garde et d’urgence / 3° La nouvelle officine approvisionne la même population résidente ou une population résidente jusqu’ici non desservie ou une population résidente dont l’évolution démographique est avérée ou prévisible au regard des permis de construire délivrés pour des logements individuels ou collectifs ». Il appartient au juge de l’excès de pouvoir de vérifier si les projets de transfert d’officines de pharmacie sur lesquels l’autorité administrative se prononce remplissent les conditions posées par ces dispositions.

D’une part, il ressort des pièces du dossier que le quartier d’accueil de l’officine de la Pharmacie A… comporte moins d’habitants que son quartier d’origine, l’agence régionale de santé ayant estimé cette population résidente à 1 319 habitants dans ce quartier d’accueil, en s’appuyant sur le nombre d’inscrits au bureau de vote n° 1 de la commune situé rue de la Savonnière dans ce quartier, le nombre total d’habitants de la commune étant de 5 551. Il ressort cependant des pièces produites qu’outre la croissance de la population résultant nécessairement des nombreux projets de construction autorisés dans ce quartier d’accueil, tant au sein de la zone d’aménagement concerté « La Savonnière » abritant entre 200 et 300 nouveaux logements dont une résidence sénior comportant 127 logements, dont la construction a été autorisée par un permis de construire initialement accordé le 11 juillet 2016 et par un permis de construire modificatif délivré le 4 septembre 2018, qu’au sein du quartier de la gare qui a également été rénové, le lieu d’implantation de la nouvelle officine permettra de surcroît de faciliter de manière significative la desserte des populations des trois communes voisines de Saint-Hilarion (920 habitants), Emancé (880 habitants) et Droue-sur-Drouette (1 241 habitants) qui sont dépourvues de pharmacie et dont le directeur général de l’agence régionale de santé pouvait tenir compte. Si la pharmacie requérante allègue sur ce point que la population de ces communes pourrait être desservie par le réseau officinal présent sur le territoire de la commune de Rambouillet, elle ne produit aucun élément permettant de corroborer cette allégation.

D’autre part, la Pharmacie Guede se prévaut d’un avis rendu le 8 juillet 2020 par la direction départementale des territoires (DDT) indiquant au pétitionnaire que « le rez-de-chaussée du bâtiment pourrait à nouveau être inondé lors d’une forte crue » et invoque la fermeture de la pharmacie pétitionnaire pendant 9 jours en raison d’inondations survenues au cours de la tempête Kirk au mois d’octobre 2024. Il ressort toutefois des pièces du dossier que, dans ce même avis du 8 juillet 2020, la DDT a émis un avis technique favorable à l’implantation de l’officine de la pharmacie dans le local de transfert. En outre, pour contester les critères d’accessibilité du nouveau local, l’appelante ne peut utilement se prévaloir d’une catastrophe naturelle d’une intensité anormale reconnue par un arrêté du ministre de l’intérieur le 23 octobre 2024, postérieur à l’arrêté attaqué. Il suit de là que la Pharmacie Guede n’est pas fondée à soutenir que le critère d’accessibilité prévu par les dispositions précitées de l’article L. 5125-3-2 du code de la santé publique ne serait pas rempli.

Dans ces conditions, et alors même que la Pharmacie Guede desservait précédemment une partie de la population dorénavant desservie par la Pharmacie A…, en estimant que le transfert sollicité par la Pharmacie A… devait être regardé comme permettant une desserte en médicaments optimale au regard des besoins de la population résidente du quartier d’accueil, le directeur général de l’agence régionale de santé Centre-Val-de-Loire n’a pas méconnu les dispositions combinées des articles L. 5125-3 et L. 5125-3-2 du code de la santé publique.

En dernier lieu, la Pharmacie Guede soutient que la population résidente du quartier d’origine desservi par la Pharmacie A…, vieillissante et ne disposant pas nécessairement d’un véhicule, n’a pas accès de manière équivalente et substituable à son officine, dès lors que l’accès à pieds à celle-ci, située au sommet d’une butte, y serait rendu plus pénible pour les personnes âgées, l’accès véhiculé étant en outre plus complexe au regard de la condamnation de la rue Drouet. Toutefois, il ressort des pièces produites que le local de la Pharmacie A… était situé à une distance réduite de 405 mètres de l’officine de la Pharmacie Guede, et que l’accès à celle-ci est permis par la présence de trottoirs. Dans ces conditions, la société requérante apparaît comme pouvant assurer elle-même la desserte de quartier d’origine de la Pharmacie A… et n’est, par suite, pas fondée à soutenir que le transfert de l’officine de cette dernière serait de nature à compromettre l’approvisionnement nécessaire en médicaments de la population résidente de son quartier d’origine.

Il résulte de tout ce qui précède que la Selarl pharmacie Guede n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif d’Orléans a rejeté sa demande.

Sur les frais liés à l’instance :

Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu’une somme soit mise à la charge de l’Etat au titre des frais exposés par la Selarl Pharmacie Guede et non compris dans les dépens. Par ailleurs, il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre une somme à la charge de la Selarl Pharmacie Guede au titre des frais exposés par la Selarl Pharmacie A… et l’agence régionale de santé Centre-Val de Loire et non compris dans les dépens.

D É C I D E :

Article 1er : La requête de la Selarl Pharmacie Guede est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par l’agence régionale de santé Centre-Val de Loire et la Selarl Pharmacie A… sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la Selarl Pharmacie Guede, à la Selarl Pharmacie A…, et à l’agence régionale de santé Centre-Val de Loire.

Délibéré après l’audience du 19 février 2026, à laquelle siégeaient :

M^me Ribeiro-Mengoli, présidente de chambre,

M^me Bruno-Salel, présidente-assesseure,

M^me Ozenne, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 17 mars 2026.

La rapporteure,

P. Ozenne

La présidente,

N. Ribeiro-Mengoli

La greffière,

V. Malagoli

La République mande et ordonne à la ministre de la santé, des familles, de l’autonomie et des personnes handicapées en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.