Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés les 10 janvier et 12 septembre 2025 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, l’Union Syndicale Solidaires de la Fonction Publique (USSFP) demande au Conseil d’Etat :

1°) à titre principal, d’annuler la circulaire ministérielle du 26 juin 2024 relative à la procédure de signalement des alertes émises par les agents publics et aux garanties et protections qui leur sont accordées dans la fonction publique dans le cadre des articles 6 à 15 de la loi du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique modifiée par la loi du 21 mars 2022 visant à améliorer la protection des lanceurs d’alerte, ainsi que la décision implicite par laquelle le ministre de la transformation de la fonction publique a rejeté sa demande tendant au retrait, à l’abrogation ou à la modification de cette circulaire, ou, au moins, les dispositions prévoyant d’une part, que la divulgation publique est exclue lorsque des dispositifs spécifiques d’alerte existent et d’autre part, que la procédure interne de signalement doit être privilégiée ;

2°) à titre subsidiaire, d’abroger ou de modifier la circulaire ou les dispositions litigieuses ;

3°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 3 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- le règlement européen n° 376/2014 du 3 avril 2014 ;

- la directive (UE) 2019/1937 du 23 octobre 2019 ;

- le code de l’action sociale et des familles ;

- le code de la défense ;

- le code général de la fonction publique ;

- le code monétaire et financier ;

- la loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016 ;

- la loi n° 2022-401 du 21 mars 2022 ;

- le code de justice administrative ;

Après avoir entendu en séance publique :

- le rapport de M. Emmanuel Weicheldinger, maître des requêtes en service extraordinaire,

- les conclusions de M. Frédéric Puigserver, rapporteur public ;

Considérant ce qui suit :

1. Il ressort des pièces du dossier que l’Union syndicale solidaires fonction publique (USSFP) demande au Conseil d’Etat, à titre principal, d’annuler pour excès de pouvoir la circulaire ministérielle du 26 juin 2024 relative à la procédure de signalement des alertes émises par les agents publics et aux garanties et protections qui leur sont accordées dans la fonction publique dans le cadre des articles 6 à 15 de la loi du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique modifiée par la loi du 21 mars 2022 visant à améliorer la protection des lanceurs d’alerte et, à titre subsidiaire d’abroger ou de modifier cette circulaire.

2. Aux termes de l’article 3 de la directive (UE) 2019/1937 du 23 octobre 2019 sur la protection de personnes qui signalent des violations du droit de l’Union, relatif au lien avec d’autres actes de l’Union et de dispositions nationales : « 1. Lorsque des règles spécifiques concernant le signalement de violations sont prévues dans les actes sectoriels de l’Union énumérés dans la partie II de l’annexe, ces règles s’appliquent. Les dispositions de la présente directive sont applicables dans la mesure où une question n’est pas obligatoirement réglementée par ces actes sectoriels de l’Union (…) ». Son article 7 prévoit qu’en règle générale « les informations sur des violations peuvent être signalées par le biais des canaux et procédures de signalement interne (…) » et que : « Les États membres encouragent le signalement par le biais de canaux de signalement interne avant un signalement par le biais de canaux de signalement externe, lorsqu’il est possible de remédier efficacement à la violation en interne et que l’auteur de signalement estime qu’il n’y a pas de risque de représailles ». L’article 10 prévoit la possibilité de faire un signalement directement par le biais de canaux externes et l’article 15 expose dans quelles conditions la divulgation publique peut intervenir, sans qu’un signalement interne ou externe ne soit toujours nécessaire au préalable.

3. Aux termes de l’article 6 de la loi du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique, dans sa version issue de la loi du 21 mars 2022 visant à améliorer la protection des lanceurs d’alerte, lequel transpose la directive susmentionnée : « I.- Un lanceur d’alerte est une personne physique qui signale ou divulgue, sans contrepartie financière directe et de bonne foi, des informations portant sur un crime, un délit, une menace ou un préjudice pour l’intérêt général, une violation ou une tentative de dissimulation d’une violation d’un engagement international régulièrement ratifié ou approuvé par la France, d’un acte unilatéral d’une organisation internationale pris sur le fondement d’un tel engagement, du droit de l’Union européenne, de la loi ou du règlement. / (…) III.- Lorsque sont réunies les conditions d’application d’un dispositif spécifique de signalement de violations et de protection de l’auteur du signalement prévu par la loi ou le règlement ou par un acte de l’Union européenne mentionné dans la partie II de l’annexe à la directive (UE) 2019/1937 du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2019 sur la protection des personnes qui signalent des violations du droit de l’Union, le présent chapitre ne s’applique pas./ Sous réserve de l’article L. 861-3 du code de la sécurité intérieure, lorsqu’une ou plusieurs des mesures prévues aux articles 10-1,12 et 12-1 de la présente loi sont plus favorables à l’auteur du signalement que celles prévues par un dispositif spécifique mentionné au premier alinéa du présent III, ces mesures s’appliquent. Sous la même réserve, à défaut de mesure équivalente prévue par un tel dispositif spécifique, les articles 13 et 13-1 sont applicables ». Aux termes de l’article 7-1 de la même loi : « Les lanceurs d’alerte définis au I de l’article 6 bénéficient des protections prévues au présent chapitre :/ 1° Si, ayant eu connaissance des informations concernées dans le cadre de leurs activités professionnelles, ils adressent un signalement interne dans les conditions prévues au I de l’article 8 ;/ 2° S’ils adressent un signalement externe dans les conditions prévues au II du même article 8, après avoir adressé un signalement interne ou directement ;/ 3° S’ils procèdent à une divulgation publique, dans les conditions prévues au III dudit article 8 ». Le I de l’article 8 dispose que les personnes qui, dans le cadre de leur activité professionnelle, ont obtenu des informations portant sur un crime, un délit, une menace ou un préjudice pour l’intérêt général, une violation ou une tentative de dissimulation d’une violation d’un engagement international régulièrement ratifié ou approuvé par la France, d’un acte unilatéral d’une organisation internationale pris sur le fondement d’un tel engagement, du droit de l’Union européenne, de la loi ou du règlement et portant sur des faits qui se sont produits ou sont très susceptibles de se produire dans l’entité concernée, peuvent signaler ces informations par la voie interne, « notamment lorsqu’elles estiment qu’il est possible de remédier efficacement à la violation par cette voie et qu’elles ne s’exposent pas à un risque de représailles ». Il énumère les entités qui sont tenues d’établir une procédure interne de recueil et de traitement des signalements. Le II prévoit que tout lanceur d’alerte « peut également adresser un signalement externe, soit après avoir effectué un signalement interne, soit directement », en précisant les destinataires potentiels de ce dernier. Aux termes du III  : «  Les protections prévues au présent chapitre bénéficient à tout lanceur d’alerte, défini au I de l’article 6 de la présente loi, qui divulgue publiquement des informations mentionnées au même I :/ 1° Après avoir effectué un signalement externe, précédé ou non d’un signalement interne, sans qu’aucune mesure appropriée ait été prise en réponse à ce signalement à l’expiration du délai du retour d’informations mentionné au sixième alinéa du II du présent article ou, lorsqu’une autorité mentionnée aux 2° à 4° du même II a été saisie, à l’expiration d’un délai fixé par décret en Conseil d’Etat ;/ 2° En cas de danger grave et imminent ;/ 3° Ou lorsque la saisine de l’une des autorités compétentes mentionnées aux 1° à 4° dudit II ferait encourir à son auteur un risque de représailles ou qu’elle ne permettrait pas de remédier efficacement à l’objet de la divulgation, en raison des circonstances particulières de l’affaire, notamment si des preuves peuvent être dissimulées ou détruites ou si l’auteur du signalement a des motifs sérieux de penser que l’autorité peut être en conflit d’intérêts, en collusion avec l’auteur des faits ou impliquée dans ces faits./ Par dérogation au 2° du présent III, les protections mentionnées au premier alinéa du présent III bénéficient à tout lanceur d’alerte, défini au I de l’article 6, qui divulgue publiquement des informations obtenues dans le cadre de ses activités professionnelles en cas de danger imminent ou manifeste pour l’intérêt général, notamment lorsqu’il existe une situation d’urgence ou un risque de préjudice irréversible./ Les 2° et 3° ainsi que l’avant-dernier alinéa du présent III ne s’appliquent pas lorsque la divulgation publique porte atteinte aux intérêts de la défense et de la sécurité nationales ».

4. Il résulte des dispositions, citées au point 3, de la loi du 9 décembre 2016, dans sa version issue de la loi du 21 mars 2022 visant à améliorer la protection des lanceurs d’alerte qui transpose la directive (UE) 2019/1937 du 23 octobre 2019, que les lanceurs d’alerte, qui ont la faculté, selon les circonstances, de procéder à un signalement interne, un signalement externe ou une divulgation publique, bénéficient de protections légales. Toutefois, ses dispositions ne sont pas applicables lorsqu’il existe un dispositif spécifique de signalement de violations et de protection de l’auteur de ce signalement prévu par la loi ou le règlement ou par certains actes de l’Union européenne. En pareille hypothèse, c’est la procédure de signalement spécifique qui s’applique, la protection de son auteur relevant toutefois de la loi du 9 décembre 2016 si le régime spécifique présente des garanties moindres que celles qui résultent de l’article 10-1 de la loi du 9 décembre 2016, qui concerne l’irresponsabilité civile et pénale, ainsi que l’interdiction des mesures de représailles et le soutien financier, de l’article 12 qui concerne la rupture du contrat de travail, de l’article 12-1 qui interdit la renonciation et la limitation des droits garantis par cette loi ou de l’article 13 qui sanctionne pénalement la personne qui fait obstacle à la transmission d’un signalement et fixe le montant de l’amende civile prononcée en cas de procédure dilatoire ou abusive.

5. En premier lieu, l’USSFP fait valoir que le point 1.2.3. de la circulaire litigieuse, intitulé « L’exclusion du régime général des lanceurs d’alerte de la loi du 9 décembre 2016 lorsqu’il existe un dispositif de signalement », méconnaît la portée des dispositions de la directive (UE) 2019/1937 du 23 octobre 2019 citées au point 2 et le III de l’article 6 de la loi du 9 décembre 2016 cité au point 3, en tant qu’il dispose que « le régime général d’alerte institué par la loi du 9 décembre 2016 n’est pas applicable lorsqu’il existe un dispositif spécifique de signalement de violations » et que, dans les cinq cas qu’il énumère, il aurait pour effet d’écarter le dispositif général d’alerte mis en place par la loi du 9 décembre 2016, et notamment la possibilité de divulgation publique.

6. Toutefois, il résulte de ce qui a été dit au point 4 que les dispositions critiquées se bornent à appliquer aux cinq régimes spécifiques de signalement dans la fonction publique qu’elles recensent la règle exposée au point 4 selon laquelle la procédure spécifique de signalement prime sur la procédure définie par la loi du 9 décembre 2016, sans exclure par principe le canal d’alerte que constitue la divulgation publique. Il s’ensuit que le moyen tiré de ce que ces dispositions méconnaîtraient la portée de la directive (UE) 2019/1937 du 23 octobre 2019 ou la loi du 9 décembre 2016 ne peut qu’être écarté.

7. En second lieu, l’USSFP fait valoir qu’en énonçant au point 2.1. que : « La procédure interne de signalement doit être privilégiée dans le cadre professionnel », la circulaire litigieuse méconnaît la portée des dispositions de la directive (UE) 2019/1937 du 23 octobre 2019 citées au point 2 et le III de l’article 6 de la loi du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique cité au point 3, en tant qu’elle ferait de la procédure interne de signalement un préalable indispensable à la procédure externe de signalement ou à la divulgation publique.

8. Toutefois, ces dispositions, qui n’imposent pas le recours systématique à la procédure de signalement interne, ne font que mettre en œuvre la recommandation de l’article 7 de la directive (UE) 2019/1937 du 23 octobre 2019, transposée au I de l’article 8 de la loi du 9 décembre 2016, qui prévoit d’encourager les lanceurs d’alerte à procéder à un tel signalement dès lors qu’il leur semble possible de remédier ainsi efficacement à la violation qu’ils dénoncent et qu’ils ne s’exposent pas à un risque de représailles. Il s’ensuit que le moyen tiré ce que ces dispositions méconnaîtraient la portée de la directive (UE) 2019/1937 du 23 octobre 2019 ou la loi du 9 décembre 2016 ne peut qu’être écarté.

9. Il résulte de ce qui précède que la requête de l’USSFP doit être rejetée, y compris ses conclusions tendant à l’application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur la fin de non-recevoir soulevée par le ministre de l’action publique, de la fonction publique et de la simplification.

D E C I D E :

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Article 1er : La requête de l’Union Syndicale Solidaires Fonction Publique est rejetée.

Article 2 : La présente décision sera notifiée à l’Union Syndicale Solidaires Fonction Publique et à la ministre de l’action et des comptes publics.

Délibéré à l’issue de la séance du 23 octobre 2025 où siégeaient : M. Bertrand Dacosta, président de chambre, présidant ; M^me Rozen Noguellou, conseillère d’Etat et M. Emmanuel Weicheldinger, maître des requêtes en service extraordinaire-rapporteur.

Rendu le 26 décembre 2025.

Le président :

Signé : M. Bertrand Dacosta

Le rapporteur :

Signé : M. Emmanuel Weicheldinger

La secrétaire :

Signé : M^me Sylvie Leporcq