Vu les procédures suivantes :

1° Sous le n° 499145, par une requête sommaire, un mémoire complémentaire et un mémoire en réplique, enregistrés le 25 novembre 2024 et les 25 février et 14 août 2025 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, l’Association ProMaje et la société ProMaje demandent au Conseil d’Etat :

1°) d’annuler pour excès de pouvoir la circulaire de la directrice des affaires civiles et du sceau du 24 septembre 2024 de présentation des dispositions relatives au contrôle des comptes de gestion des majeurs protégés par un professionnel qualifié ;

2°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

2° Sous le n° 499344, par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés les 2 décembre 2024 et 28 juillet 2025 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, la Fédération nationale des mandataires judiciaires indépendants à la protection des majeurs demande au Conseil d’Etat :

1°) d’annuler pour excès de pouvoir la même circulaire ;

2°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 4 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

…………………………………………………………………………

Vu les autres pièces des dossiers ;

Vu :

 – le code civil ;

 – le code de procédure civile ;

 – le décret n° 2024-659 du 2 juillet 2024 ;

 – l’arrêté du garde des sceaux, ministre de la justice, du 4 juillet 2024 fixant la rémunération du professionnel qualifié chargé du contrôle des comptes de gestion en application de l’article 512 du code civil ;

 – le code de justice administrative ;

Après avoir entendu en séance publique :

— le rapport de M. Antoine Berger, maître des requêtes,

— les conclusions de M^me Amélie Fort-Besnard, rapporteure publique ;

La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SAS Boucard, Capron, Maman, avocat de l’association ProMaje et autre ;

Considérant ce qui suit :

1. L’article 415 du code civil dispose que « les personnes majeures reçoivent la protection de leur personne et de leurs biens que leur état ou leur situation rend nécessaire », celle-ci étant « instaurée et assurée dans le respect des libertés individuelles, des droits fondamentaux et de la dignité de la personne. / Elle a pour finalité l’intérêt de la personne protégée. Elle favorise, dans la mesure du possible, l’autonomie de celle-ci. Elle est un devoir des familles et de la collectivité publique ». L’article 416 du même code dispose que « le juge des tutelles et le procureur de la République exercent une surveillance générale des mesures de protection de leur ressort ». Aux termes de l’article 512 du code civil, dans sa version résultant de la loi du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice : « Pour les majeurs protégés, les comptes de gestion sont vérifiés et approuvés annuellement par le subrogé tuteur lorsqu’il en a été nommé un ou par le conseil de famille lorsqu’il est fait application de l’article 457. Lorsque plusieurs personnes ont été désignées dans les conditions de l’article 447 pour la gestion patrimoniale, les comptes annuels de gestion doivent être signés par chacune d’elles, ce qui vaut approbation. En cas de difficulté, le juge statue sur la conformité des comptes à la requête de l’une des personnes chargées de la mesure de protection. / Par dérogation au premier alinéa du présent article, lorsque l’importance et la composition du patrimoine de la personne protégée le justifient, le juge désigne, dès réception de l’inventaire du budget prévisionnel, un professionnel qualifié chargé de la vérification et de l’approbation des comptes dans des conditions fixées par décret en Conseil d’Etat. Le juge fixe dans sa décision les modalités selon lesquelles le tuteur soumet à ce professionnel le compte de gestion, accompagné des pièces justificatives, en vue de ces opérations. / En l’absence de désignation d’un subrogé tuteur, d’un co-tuteur, d’un tuteur adjoint ou d’un conseil de famille, le juge fait application du deuxième alinéa du présent article ». Il résulte de ces dispositions que la vérification et l’approbation annuelle des comptes par le subrogé tuteur est la règle, les modalités de cette approbation étant adaptées lorsque plusieurs personnes ont été désignées pour la gestion patrimoniale. Le législateur a toutefois prévu que, lorsque l’importance et la composition du patrimoine de la personne protégée le justifient, ou en l’absence de subrogé tuteur, de co-tuteur, de tuteur adjoint ou d’un conseil de famille, le juge puisse désigner un professionnel qualifié chargé de la vérification et de l’approbation des comptes dans des conditions fixées par décret en Conseil d’Etat.

2. Le décret du 2 juillet 2024 relatif au contrôle des comptes de gestion pris en application de l’article 512 du code civil et modifiant le décret n° 2021-1625 du 10 décembre 2021 relatif aux compétences des commissaires de justice et les arrêtés du garde des sceaux, ministre de la justice du 4 juillet 2024, l’un fixant la rémunération du professionnel qualifié chargé du contrôle des comptes de gestion en application de l’article 512 du code civil, l’autre relatif aux modèles de compte de gestion, d’attestation d’approbation et de rapport de difficulté ont été pris pour l’application de cet article. Par une circulaire du 24 juillet 2024, la directrice des affaires civiles et du sceau a présenté ces nouvelles dispositions. L’association et la société ProMaje et la Fédération nationale des mandataires judiciaires indépendants à la protection des majeurs demandent l’annulation pour excès de pouvoir de cette circulaire. Il y a lieu de joindre ces deux requêtes pour statuer par une même décision.

3. Les documents de portée générale émanant d’autorités publiques, matérialisés ou non, tels que les circulaires, instructions, recommandations, notes, présentations ou interprétations du droit positif peuvent être déférés au juge de l’excès de pouvoir lorsqu’ils sont susceptibles d’avoir des effets notables sur les droits ou la situation d’autres personnes que les agents chargés, le cas échéant, de les mettre en œuvre. Ont notamment de tels effets ceux de ces documents qui ont un caractère impératif ou présentent le caractère de lignes directrices.

4. Il ressort des pièces du dossier qu’en vue de la mise en œuvre des nouvelles dispositions régissant le contrôle et la vérification des comptes de gestion des majeurs protégés, exposées aux points 1 et 2, la directrice des affaires civiles et du sceau du ministère de la justice a pris une circulaire le 24 septembre 2024, publiée au bulletin officiel du ministère de la justice, présentant les points essentiels du nouveau système. Cette circulaire fournit des recommandations sur la manière dont ces dispositions peuvent être interprétées, en particulier pour les seuils pouvant justifier une dispense d’établissement des comptes de gestion et de vérification de ces comptes. Elle recommande également aux juges des tutelles de soumettre à vérification en priorité, dans un premier temps, les « situations dans lesquelles aucun contrôle interne n’est possible, afin d’éviter l’absence de tout contrôle des comptes de gestion » et, dans un second temps, celles qui justifient un contrôle en raison de l’importance et de la composition du patrimoine de l’intéressé. La circulaire fournit en outre des explications sur la fréquence des contrôles, les prérogatives du juge à cet égard et les conséquences que cette fréquence doit avoir sur la rémunération du professionnel qualifié. L’annexe n° 2 de la circulaire décrit le contenu et le déroulé de la mission de vérification du compte de gestion, et l’annexe n° 3 détaille les conditions de rémunération du professionnel qualifié et fournit notamment des recommandations sur la répartition des comptes à contrôler entre les professionnels qualifiés. Elle précise en outre les modalités de calcul de la rémunération de ces professionnels qualifiés.

5. Ces dispositions, qui revêtent d’ailleurs, pour certaines, un caractère impératif, sont, dans leur ensemble, susceptibles d’emporter des effets notables sur la situation des majeurs protégés, des personnes exerçant leur mesure de tutelle ou des professionnels qualifiés susceptibles d’être chargés de la vérification et de l’approbation des comptes de gestion. Les fins de non-recevoir opposées par le garde des sceaux, ministre de la justice, tirées de ce qu’elles seraient insusceptibles de faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir doivent, par suite, être écartées.

6. En premier lieu, le point 1 de l’annexe 3 de la circulaire litigieuse, intitulé « La prise en charge du coût du contrôle » dispose : " La rémunération du professionnel qualifié est en principe à la charge de la personne protégée. / Toutefois, lorsque les conditions cumulatives suivantes sont remplies, la personne protégée est exonérée du coût du contrôle : / – si les ressources dont elle a bénéficié l’année précédant le contrôle sont inférieures ou égales au montant du revenu de solidarité active (RSA) ; / – et que son patrimoine disponible, c’est-à-dire son patrimoine financier mobilisable à tout moment (par exemple le solde d’un compte courant, d’un livret A, d’un livret de développement durable et solidaire, d’un livret d’épargne populaire, etc.) est inférieur ou égal à 35 000 euros. / Les juges des tutelles pourraient veiller, comme certains le font déjà pour l’attribution de mesures aux MJPM, à ce que chaque professionnel qualifié se voit attribuer le contrôle de comptes de gestion de majeurs protégés relevant des différentes tranches de revenus. Cette attribution équilibrée des dossiers devrait permettre aux professionnels qualifiés de bénéficier d’une rémunération adaptée pour l’accomplissement de leurs missions (environ 100 euros hors taxe en moyenne par dossier) (…) ".

7. Ces dispositions, qui recommandent au juge des tutelles de veiller à une attribution équilibrée des dossiers afin que chaque professionnel puisse bénéficier d’une rémunération adaptée, doivent être regardées comme disposant que, lorsque la personne protégée est exonérée du coût du contrôle, le professionnel qualifié désigné par le juge ne bénéficie d’aucune rémunération, d’aucune indemnité complémentaire ni d’aucun remboursement de ses frais, y compris les éventuels frais postaux et de déplacement, l’ensemble de ces coûts demeurant à sa charge pour le dossier en question. En fixant elle-même une telle règle qu’elle n’avait pas la compétence d’édicter, la circulaire est entachée, sur ce point, d’illégalité et doit être annulée.

8. En deuxième lieu, aux termes du point 2.1 de l’annexe 2 à la circulaire litigieuse : « Le contrôle du compte de gestion a pour objet de vérifier que la personne en charge de la mesure de protection gère le patrimoine du majeur protégé conformément aux intérêts de celui-ci. (…) / La personne en charge de vérifier les comptes de gestion pourra également émettre des avis en opportunité sur les actes de gestion de la personne en charge de la mesure (par exemple, suggérer un placement financier non risqué lorsque des sommes importantes se trouvent sur un compte courant). Ces remarques d’opportunité ne pourront toutefois pas donner lieu à des refus d’approbation des comptes, et la personne en charge de la mesure de protection ne sera pas tenue de suivre ces recommandations ». Contrairement à ce que soutient la Fédération nationale des mandataires judiciaires indépendants, il ne résulte d’aucune disposition du code civil, notamment celles qui confient au juge des tutelles une mission de surveillance générale des mesures de protection, qu’il n’appartiendrait pas au professionnel qualifié de rechercher si la gestion des comptes par le tuteur porte atteinte aux intérêts du majeur protégé. Si le professionnel qualifié peut, à l’occasion du contrôle, émettre des remarques d’opportunité sur la gestion des comptes, celles-ci demeurent facultatives pour le tuteur en cas d’approbation des comptes et, en cas de refus d’approbation des comptes, il n’appartient qu’au juge, en application de l’article L. 513-1 du code civil, de statuer sur leur conformité. Par suite, la Fédération nationale des mandataires judiciaires indépendants n’est pas fondée à soutenir que les énonciations de la circulaire méconnaissent l’article 416 du code civil et instaurent une règle nouvelle entachée d’incompétence.

9. En troisième lieu, aux termes du point 2.2 de l’annexe 3 de la circulaire litigieuse : « La rémunération du professionnel qualifié est calculée selon un barème progressif qui comporte plusieurs tranches, chacune ayant un taux applicable différent. (…) / Exemple : les ressources annuelles de la personne protégée sont égales à 40 000 euros : Ses ressources recouvrent les trois premières tranches, et la rémunération du professionnel qualifié sera donc calculée comme suit : / – les premiers 7 628,52 euros sont facturés à 0 %, soit 0 euro (…) ». En se bornant à illustrer, dans un exemple de calcul qui n’est pas entaché d’inexactitude, les dispositions de l’arrêté du 4 juillet 2024 fixant la rémunération du professionnel qualifié chargé du contrôle des comptes de gestion en application de l’article 512 du code civil, dont il n’est pas soutenu par les requérantes qu’il serait entaché d’illégalité, ces dispositions n’instaurent aucune règle nouvelle entachée d’incompétence.

10. En quatrième lieu, la circulaire litigieuse dispose que : « La loi du 23 mars 2019 a conservé le principe d’une transmission annuelle du compte de gestion à la personne en charge de le contrôler (article 510 du code civil et article 1254 alinéa 2 du code de procédure civile). / Lorsque le contrôle des comptes de gestion est confié à un professionnel qualifié, le juge pourra néanmoins décider d’espacer cette fréquence en application du deuxième alinéa de l’article 512 du code civil – par exemple, en mettant en place un contrôle tous les deux ou trois ans -notamment lorsque la situation de la personne protégée est simple, sans pour autant justifier une dispense d’établissement des comptes de gestion ou une dispense de les soumettre à vérification. Cet espacement de la fréquence du contrôle permettra d’en alléger le coût dans les situations qui ne présentent pas de difficulté particulière. / Dans ce cas, la personne en charge de la mesure de protection reste tenue d’établir chaque année un compte de sa gestion (article 510 du code civil), que le juge des tutelles pourra exiger qu’elle lui transmette si cette pièce est nécessaire pour qu’il statue sur une requête qui lui est adressée – par exemple une requête en prélèvement de fonds sur un compte d’épargne ».

11. Les dispositions des articles 512 et 513 du code civil citées au point 1 ne font pas obstacle à ce que, si les comptes de gestion font, en principe, l’objet d’une vérification annuelle, le juge puisse dispenser le tuteur de cette opération ou décider qu’elle sera assurée par le subrogé tuteur ou par le conseil de famille certaines années, ou par un professionnel qualifié désigné à cet effet pour les autres. Il suit de là que la Fédération nationale des mandataires judiciaires indépendants n’est pas fondée à soutenir que ces dispositions de la circulaire ajouteraient illégalement aux dispositions du code civil en permettant au juge de ne pas confier chaque année la vérification et l’approbation des comptes à un professionnel qualifié.

12. En cinquième lieu, il ne résulte d’aucune disposition du code civil, du code de procédure civile ou du décret du 2 juillet 2024 cités ci-dessus que, dans l’hypothèse où le juge lui demande de contrôler les comptes de gestion d’une même personne protégée pour plusieurs exercices successifs, la rémunération du professionnel qualifié doive être calculée au regard de l’ensemble des ressources des années concernées par le contrôle. Par suite, s’il reste loisible au professionnel qualifié de solliciter une indemnité complémentaire si sa rémunération s’avère manifestement insuffisante au regard de la complexité ou de la longueur des diligences entreprises, l’association et la société ProMaje ne sont pas fondées à soutenir que le point 2.2 de l’annexe n° 3 de la circulaire méconnaîtrait sur ce point le code civil, le code de procédure civile ou le décret du 2 juillet 2024.

13. En sixième lieu, aux termes du point 2.4 de l’annexe 3 de la circulaire litigieuse : « A titre exceptionnel, à l’exclusion des situations dans lesquelles le majeur protégé dispose de ressources inférieures ou égales au RSA et d’un patrimoine disponible inférieur ou égal à 35 000 euros, le juge des tutelles ou le conseil de famille s’il a été constitué peut allouer au professionnel qualifié, à sa demande, une indemnité en complément des sommes perçues au titre de la rémunération de base, le cas échéant majorées conformément aux règles rappelées supra. / Le professionnel qualifié devra dans ce cas adresser sa demande par requête au juge des tutelles, et justifier que les sommes prévues par l’arrêté sont manifestement insuffisantes pour le rémunérer, au regard des diligences particulièrement longues ou complexes liées à l’accomplissement de sa mission. / Le professionnel qualifié doit produire un relevé des heures qu’il estime avoir travaillées au-delà des diligences normales liées au contrôle des comptes de gestion. L’indemnité fixée par le juge ou le conseil de famille correspond obligatoirement à un taux horaire de dix fois le montant brut horaire du salaire minimum interprofessionnel de croissance en vigueur au 1erjanvier de l’année au titre de laquelle la rémunération est attribuée, soit, à la date de rédaction de la présente circulaire, un taux horaire de 116,50 euros ».

14. Ces dispositions se bornent à illustrer les modalités selon lesquelles le professionnel qualifié peut solliciter du juge, ainsi que le prévoit l’article 5 de l’arrêté déjà mentionné au point 9, une indemnité complémentaire. Elles n’ont pas pour objet de contraindre les professionnels qualifiés dans la formulation de leur demande ou de rendre irrecevables les demandes qui ne seraient pas présentées sous la forme indiquée par la circulaire. Par suite, la Fédération nationale des mandataires judiciaires indépendants n’est, en tout état de cause, pas fondée à soutenir que la circulaire serait, pour ce motif, entachée d’illégalité.

15. En septième lieu, aux termes du point 2.4 de l’annexe 3 de la circulaire litigieuse : « Lorsque le juge décide d’octroyer une indemnité complémentaire, il peut par ailleurs décider, dans la même décision et à la demande du professionnel qualifié, du montant du remboursement des frais postaux, de reprographie et de déplacement rendus nécessaires par sa mission de vérification des comptes de gestion. Ces frais sont à la charge de la personne protégée ».

16. Les dispositions de la circulaire litigieuse citées ci-dessus se bornent à indiquer que le remboursement des frais postaux, de reprographie ou de déplacement peut être accordé par la même décision que celle attribuant, le cas échéant, l’indemnité complémentaire mentionnée à l’article 5 de l’arrêté déjà mentionné au point 9. Contrairement à ce que soutiennent les requérantes, il ne résulte ni de ces dispositions, ni d’aucune autre disposition de la circulaire attaquée, qu’en l’absence de demande d’indemnité complémentaire, le professionnel qualifié ne pourrait solliciter le remboursement des frais en question. Par ailleurs, pour le même motif, l’association ProMaje et la société ProMaje ne sont pas fondées à soutenir que la circulaire litigieuse méconnaîtrait le principe d’égalité au motif qu’elle instituerait une différence entre les professionnels qualifiés selon qu’ils ont sollicité ou non le versement d’une indemnité complémentaire.

17. Il résulte de tout ce qui précède que la Fédération nationale des mandataires judiciaires indépendants n’est pas fondée à demander l’annulation de la circulaire qu’elle attaque et que l’association ProMaje et la société ProMaje ne sont fondées à en demander l’annulation qu’en tant qu’elle exclut, lorsque le professionnel qualifié est chargé de la vérification et de l’approbation du compte de gestion d’un majeur protégé exempté de la prise en charge du coût du contrôle, tout paiement de ce professionnel, ainsi que tout remboursement de ses frais, y compris postaux et de déplacement, au titre du contrôle en question.

18. Si les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à ce titre à la charge de l’Etat la somme demandée par la Fédération nationale des mandataires judiciaires indépendants à la protection des majeurs, il y a lieu, en revanche, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de l’Etat la somme de 1 500 euros à verser à la société ProMaje d’une part et à l’association ProMaje d’autre part, au titre des mêmes dispositions.

D E C I D E :

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Article 1er : la circulaire de la directrice des affaires civiles et du sceau du 24 septembre 2024 de présentation des dispositions relatives au contrôle des comptes de gestion des majeurs protégés par un professionnel qualifié est annulée en tant qu’elle exclut, lorsque le professionnel qualifié est chargé de la vérification et de l’approbation du compte de gestion d’un majeur protégé exempté de la prise en charge du coût du contrôle, tout paiement de ce professionnel, ainsi que tout remboursement de ses frais, y compris postaux et de déplacement, au titre du contrôle en question.

Article 2 : L’Etat versera à l’association ProMaje et à la société ProMaje une somme de 1 500 euros pour chacune, au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : La requête de la Fédération nationale des mandataires judiciaires indépendants à la protection des majeurs et le surplus des conclusions de la requête de l’association ProMaje et de la société ProMaje sont rejetés.

Article 4 : La présente décision sera notifiée à l’association ProMaje et à la société ProMaje, à la Fédération nationale des mandataires judiciaires indépendants à la protection des majeurs et au garde des sceaux, ministre de la justice.

Délibéré à l’issue de la séance du 18 mai 2026 où siégeaient : M. Denis Piveteau, président adjoint de la section du contentieux, présidant ; M^me Isabelle de Silva, M. Jean-Philippe Mochon, présidents de chambre ; M^me Laurence Helmlinger, M. Jérôme Marchand-Arvier, M. Stéphane Hoynck, M. Christophe Pourreau, M^me Nathalie Destais, conseillers d’Etat et M. Antoine Berger, maître des requêtes-rapporteur.

Rendu le 29 mai 2026.

Le président :

Signé : M. Denis Piveteau

Le rapporteur :

Signé : M. Antoine Berger

La secrétaire :

Signé : M^me Marie-Adeline Allain