Vu les procédures suivantes :

1° Sous le n° 502960, par une requête et un mémoire en réplique enregistrés les 28 mars et 1er décembre 2025 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, les associations One Voice, Aves France et Animal Cross demandent au Conseil d’Etat :

1°) d’annuler pour excès de pouvoir l’arrêté de la ministre de la transition écologique, de la biodiversité, de la forêt, de la mer et de la pêche et de la ministre de l’agriculture et de la souveraineté alimentaire du 7 février 2025 modifiant l’arrêté du 21 février 2024 fixant les conditions et limites dans lesquelles des dérogations aux interdictions de destruction peuvent être accordées par les préfets concernant le loup (Canis lupus) ;

2°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 1 800 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

2° Sous le n° 503322, par une requête, un mémoire en réplique et un nouveau mémoire, enregistrés les 8 avril et 4 décembre 2025 et le 5 janvier 2026 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, l’association Ferus demande au Conseil d’Etat :

1°) de renvoyer à la Cour de justice de l’Union européenne une question préjudicielle portant sur la compatibilité du IV de l’article 6 de l’arrêté du 21 février 2024 fixant les conditions et limites dans lesquelles des dérogations aux interdictions de destruction peuvent être accordées par les préfets concernant le loup (Canis lupus) avec les articles 12 et 16 de la directive 92/43/CEE du Conseil du 21 mai 1992 ;

2°) d’annuler pour excès de pouvoir l’arrêté de la ministre de la transition écologique, de la biodiversité, de la forêt, de la mer et de la pêche et de la ministre de l’agriculture et de la souveraineté alimentaire du 7 février 2025 modifiant l’arrêté du 21 février 2024 fixant les conditions et limites dans lesquelles des dérogations aux interdictions de destruction peuvent être accordées par les préfets concernant le loup (Canis lupus) ;

3°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

…………………………………………………………………………

Vu les autres pièces des dossiers ;

Vu :

- la directive 92/43/CEE du Conseil du 21 mai 1992 ;

- le code de l’environnement ;

- l’arrêté du ministre d’Etat, ministre de l’écologie, de l’énergie, du développement durable et de la mer, en charge des technologies vertes et des négociations sur le climat, du 14 juin 2010 relatif aux lieutenants de louveterie ;

- l’arrêté du ministre de l’agriculture et de la souveraineté alimentaire, du ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires et du ministre délégué auprès du ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, chargé des comptes publics, du 30 décembre 2022 relatif à l’aide à la protection des exploitations et des troupeaux contre la prédation du loup et de l’ours ;

- l’arrêté du ministre de l’agriculture et de la souveraineté alimentaire et du ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires du 21 février 2024 fixant les conditions et limites dans lesquelles des dérogations aux interdictions de destruction peuvent être accordées par les préfets concernant le loup (Canis lupus) ;

- le code de justice administrative ;

Après avoir entendu en séance publique :

- le rapport de M. Léo André, auditeur,

- les conclusions de M. Nicolas Agnoux, rapporteur public ;

Vu les notes en délibéré, enregistrées le 25 mars 2026, présentées respectivement, sous le n° 502960, par les associations One Voice, Aves France et Animal Cross et, sous le n° 503322, par l’association Ferus ;

Considérant ce qui suit :

1. Aux termes de l’article 12 de la directive 92/43/CEE du 21 mai 1992 concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages, dite directive « habitats » : « 1. Les Etats membres prennent les mesures nécessaires pour instaurer un système de protection stricte des espèces animales figurant à l’annexe IV point a), dans leur aire de répartition naturelle, interdisant : / a) toute forme de capture ou de mort intentionnelle de spécimens de ces espèces dans la nature ; / b) la perturbation intentionnelle de ces espèces, notamment durant la période de reproduction, de dépendance (…) ». Le loup est au nombre des espèces qui, à la date du 7 février 2025, figurait au point a) de cette annexe IV à la directive. Toutefois, aux termes de l’article 16 de la même directive : « 1. A condition qu’il n’existe pas une autre solution satisfaisante et que la dérogation ne nuise pas au maintien, dans un état de conservation favorable, des populations des espèces concernées dans leur aire de répartition naturelle, les Etats membres peuvent déroger aux dispositions des articles 12 (…) : / (…) b) pour prévenir des dommages importants notamment aux cultures, à l’élevage, aux forêts, aux pêcheries, aux eaux et à d’autres formes de propriété ; (…) ».

2. Aux termes du I de l’article L. 411-1 du code de l’environnement, pris pour la transposition de l’article 12 de la directive « habitats » : « Lorsqu’un intérêt scientifique particulier, le rôle essentiel dans l’écosystème ou les nécessités de la préservation du patrimoine naturel justifient la conservation (…) d’espèces animales non domestiques (…) et de leurs habitats, sont interdits : / 1° (…) la destruction, la capture, (…) la perturbation intentionnelle (…) d’animaux de ces espèces (…) ». Aux termes de l’article L. 411-2 du même code, pris pour la transposition de l’article 16 de la même directive : « I. – Un décret en Conseil d’Etat détermine les conditions dans lesquelles sont fixées : / 1° La liste limitative des habitats naturels, des espèces animales non domestiques (…) ainsi protégés ; / 2° La durée et les modalités de mise en œuvre des interdictions prises en application du I de l’article L. 411-1 ; / 3° La partie du territoire sur laquelle elles s’appliquent (…) ; / 4° La délivrance de dérogations aux interdictions mentionnées aux 1° (…) de l’article L. 411-1, à condition qu’il n’existe pas d’autre solution satisfaisante (…) et que la dérogation ne nuise pas au maintien, dans un état de conservation favorable, des populations des espèces concernées dans leur aire de répartition naturelle : / (…) b) Pour prévenir des dommages importants notamment aux cultures, à l’élevage (…) et à d’autres formes de propriété ; (…) ».

3. Pour l’application de ces dernières dispositions, l’article R. 411-1 du code de l’environnement prévoit que la liste des espèces animales non domestiques faisant l’objet des interdictions définies à l’article L. 411-1 est établie par arrêté conjoint du ministre chargé de la protection de la nature et du ministre chargé de l’agriculture. Aux termes de l’article R. 411-6 du même code : « Les dérogations définies au 4° de l’article L. 411-2 sont accordées par le préfet (…) ». Aux termes du 2° de l’article R. 411-13 du même code : « Les ministres chargés de la protection de la nature, de l’agriculture (…) fixent par arrêté conjoint (…) : / (…) 2° Si nécessaire, pour certaines espèces dont l’aire de répartition excède le territoire d’un département, les conditions et limites dans lesquelles les dérogations sont accordées afin de garantir le respect des dispositions du 4° de l’article L. 411-2 du code de l’environnement ».

4. Sur le fondement de ces dispositions, l’arrêté du 21 février 2024 fixant les conditions et limites dans lesquelles des dérogations aux interdictions de destruction peuvent être accordées par les préfets concernant le loup, dit « arrêté cadre », précise les modalités selon lesquelles des dérogations à l’interdiction de destruction de loups peuvent être accordées par les préfets en vue de la protection des troupeaux domestiques. L’arrêté contesté du 7 février 2025 modifie notamment, d’une part, le III de l’article 5 de l’arrêté cadre afin d’autoriser les lieutenants de louveterie, sur instruction du préfet, à appuyer les agents de l’Office français de la biodiversité (OFB) dans la prise en charge des dépouilles de loups ou la recherche des animaux blessés et, d’autre part, les articles 6 et 14 de cet arrêté afin de faire évoluer les conditions dans lesquelles les préfets peuvent accorder des autorisations de tirs de défense simple aux éleveurs de bovins ou d’équins afin de protéger ces derniers de la prédation du loup.

5. L’association One Voice et autres, d’une part, et l’association Ferus, d’autre part, demandent l’annulation pour excès de pouvoir de l’arrêté du 7 février 2025. Il y a lieu de joindre leurs requêtes pour statuer par une seule décision.

Sur la légalité externe de l’arrêté :

6. Le II de l’article L. 123-19-1 du code de l’environnement, qui précise les conditions et limites dans lesquelles le principe de participation du public défini à l’article 7 de la Charte de l’environnement est applicable à certains actes réglementaires de l’Etat ayant une incidence directe et significative sur l’environnement, énonce que le projet d’acte est « accompagné d’une note de présentation précisant notamment le contexte et les objectifs de ce projet ». Il ressort des pièces des dossiers que la note de présentation du projet d’arrêté contesté rappelle le contexte dans lequel s’inscrit le projet et présente le dispositif de ce projet ainsi que ses objectifs. Par suite, le moyen tiré de ce que l’arrêté contesté aurait été pris en méconnaissance de l’article L. 123-19-1 précité faute que la note de présentation soit assez étayée doit être écarté.

Sur la légalité interne de l’arrêté :

En ce qui concerne les missions confiées aux lieutenants de louveterie :

7. Aux termes de l’article L. 427-1 du code de l’environnement : « Les lieutenants de louveterie sont nommés par l’autorité administrative et concourent sous son contrôle à la destruction des animaux mentionnés aux articles L. 427-6 et L. 427-8 ou ponctuellement aux opérations de régulation des animaux qu’elle a ordonnées (…) ». Aux termes du deuxième alinéa de l’article R. 427-1 du même code : « (…) Pour le loup, les lieutenants de louveterie concourent, sous le contrôle de l’autorité préfectorale, à des opérations ponctuelles qu’elle a ordonnées aux fins prévues aux a, b et c du 4° de l’article L. 411-2 du code de l’environnement et dans le cadre fixé conjointement par le ministre chargé de la protection de la nature et le ministre chargé de l’agriculture, après avis du Conseil national de la protection de la nature ». Ainsi qu’il a été dit au point 4, l’arrêté contesté permet aux lieutenants de louveterie, sur instruction du préfet, de venir au soutien des agents de l’OFB dans la prise en charge des dépouilles de loups ou dans la recherche des animaux blessés.

8. En premier lieu, aux termes du premier alinéa de l’article L. 412-1 du code de l’environnement : « la production, le ramassage, la récolte, la capture, la détention, la cession à titre gratuit ou onéreux, à travers tout support, y compris numérique, l’utilisation, le transport, l’introduction quelle qu’en soit l’origine, l’importation sous tous régimes douaniers, l’exportation, la réexportation de tout ou partie d’animaux d’espèces non domestiques et de leurs produits ainsi que de tout ou partie de végétaux d’espèces non cultivées et de leurs produits, dont la liste est fixée par arrêtés conjoints du ministre chargé de l’environnement et, en tant que de besoin, du ou des ministres compétents, s’ils en font la demande, sont soumis, suivant la gravité de leurs effets sur l’état de conservation des espèces concernées et des risques qu’ils présentent pour la santé, la sécurité et la salubrité publiques, à déclaration ou à autorisation de l’autorité administrative délivrée dans les conditions et selon les modalités fixées par un décret en Conseil d’Etat ».

9. L’arrêté contesté, en confiant une mission d’appui des lieutenants de louveterie aux agents de l’OFB dans la prise en charge des dépouilles de loups ou dans la recherche des animaux blessés, se borne à préciser les missions qui peuvent leur être confiées en application l’article R. 427-1 du code de l’environnement, cité au point 7. Contrairement à ce qui est soutenu, ces dispositions ne méconnaissent pas l’article L. 427-1 du code de l’environnement, en confiant aux lieutenants de louveterie des missions qui excèderaient le champ défini par le législateur. Elles ne méconnaissent pas davantage l’article L. 412-1 du code de l’environnement dont l’objet, qui concerne la réglementation de la capture, la détention ou le commerce d’espèces d’animaux non domestiques, est étranger à l’activité des lieutenants de louveterie.

10. En deuxième lieu, contrairement à ce qui est soutenu, les dispositions contestées n’ont ni pour objet ni pour effet de priver les agents de l’OFB, qui restent chargés à titre principal de la prise en charge des dépouilles de loups et de la recherche des animaux blessés, de la faculté d’examiner les conditions dans lesquelles les tirs de loups sont effectués.

11. En troisième lieu, la circonstance que les lieutenants de louveterie puissent appuyer les agents de l’OFB dans la prise en charge des dépouilles de loups et la recherche des animaux blessés est sans incidence sur l’évaluation de la population de loups et, par suite, sur le respect de la condition, à laquelle l’article L. 411-2 du code de l’environnement subordonne les dérogations qu’il prévoit, tenant au maintien de la population de loups dans un état de conservation favorable dans son aire de répartition naturelle.

En ce qui concerne la méconnaissance des conditions prévues à l’article L. 411-2 du code de l’environnement :

12. Aux termes du IV de l’article 6 de l’arrêté cadre mentionné au point 4, dans sa rédaction résultant de l’arrêté contesté du 7 février 2025 : « Pour les troupeaux bovins et/ou équins, faute d’un référentiel de protection dédié, l’octroi de dérogations par le préfet de département est possible sous réserve de démarches engagées en matière de réduction de vulnérabilité attestées par le préfet dès que le troupeau a subi au moins une prédation n’excluant pas la responsabilité du loup au cours des 12 derniers mois. / Parallèlement, sur les territoires soumis à un risque avéré de prédation au sens de l’arrêté ministériel du 30 décembre 2022, l’octroi de dérogations par le préfet de département sera possible sur la base : / – d’une analyse technico-économique territoriale validée par le préfet coordonnateur du plan national d’actions sur le loup ; puis / – d’une justification au cas par cas, auprès du préfet de département, par les demandeurs, de leur situation au regard de cette analyse et des mesures de réduction de la vulnérabilité de leurs troupeaux mises en œuvre. / Cette analyse technico-économique territoriale est réalisée à l’échelle d’un territoire homogène, tant géographiquement qu’en ce qui concerne les modes de production et de conduite des troupeaux. Elle établit les difficultés techniques et/ou économiques à assurer une protection efficace du troupeau face au risque de prédation, qualifie la vulnérabilité du territoire à la prédation et met en avant les moyens pouvant être développés collectivement pour réduire la prédation (en termes de mode de conduite, de protection des troupeaux ou d’effarouchement). / En cas de réalisation d’une telle analyse territoriale, un bilan est réalisé, chaque année, par le préfet de département, comprenant : /- une analyse des mesures de réduction de la vulnérabilité et le cas échéant de protection mises en œuvre ; / – une analyse des tirs de défense autorisés et réalisés dans le territoire concerné ; / – le cas échéant, une mise à jour de l’analyse technico-économique territoriale au regard de l’évolution des modes de production et de conduite du troupeau et de l’évolution des connaissances sur les mesures de réduction de la vulnérabilité et de protection. / Le préfet coordonnateur définit les mesures de réduction de la vulnérabilité visées dans le présent article. (…) ».

13. En premier lieu, il résulte du 4° du I de l’article L. 411-2 du code de l’environnement que la légalité des dérogations qu’il prévoit n’est pas subordonnée au constat préalable de dommages importants occasionnés directement au troupeau susceptible de bénéficier de l’octroi d’une telle dérogation, mais à l’existence d’un risque suffisamment avéré de tels dommages, que la dérogation a pour objet de prévenir.

14. Il résulte des dispositions combinées des articles 6, 10, 11, 13 et 14 de l’arrêté du 21 février 2024, dans leur rédaction résultant de l’arrêté contesté, que les préfets ne peuvent autoriser des tirs de défense simple pour protéger un troupeau de bovins ou d’équins qu’à condition, soit que le troupeau considéré ait subi au moins une prédation n’excluant pas la responsabilité du loup au cours des douze derniers mois et que des démarches de réduction de vulnérabilité du troupeau aient été engagées, soit que le troupeau soit situé sur le territoire d’une commune des « cercles 0 ou 1 », au sens de l’annexe I à l’arrêté du 30 décembre 2022 relatif à l’aide à la protection des exploitations et des troupeaux contre la prédation du loup et de l’ours, et présente donc un risque avéré de prédation, et que des mesures de réduction de vulnérabilité du troupeau aient été mises en œuvre, sous réserve, dans ce second cas, d’une analyse technico-économique validée par le préfet coordonnateur établissant les difficultés à assurer une protection efficace du troupeau contre la prédation du loup, qualifiant la vulnérabilité du territoire à cette prédation et mettant en avant les moyens pouvant être développés collectivement pour réduire cette prédation. Par suite, des tirs de défense simple des troupeaux de bovins et d’équins contre la prédation du loup ne peuvent être autorisés qu’en cas de risque suffisamment avéré pour ces troupeaux. Les associations requérantes ne sont dès lors pas fondées à soutenir que l’arrêté contesté méconnaîtrait la condition tenant à ce que les mesures autorisées soient nécessaires pour prévenir des dommages importants à l’élevage.

15. En second lieu, il résulte du IV de l’article 6 de l’arrêté cadre, dans sa rédaction, citée au point 12, résultant de l’arrêté contesté, que, contrairement à ce que soutiennent les associations requérantes, cet arrêté n’institue pas une présomption de « non-protégeabilité » des troupeaux de bovins ou d’équins contre la prédation du loup, mais énonce des conditions préalables à l’autorisation de tirs de défense simple tenant soit, si le troupeau a subi au moins une prédation n’excluant pas la responsabilité du loup au cours des douze derniers mois, à ce qu’aient été engagées des démarches en matière de réduction de vulnérabilité, dont le préfet de département, avant la délivrance d’une telle autorisation, doit vérifier la pertinence, soit, pour les autres troupeaux situés sur le territoire de communes appartenant aux « cercles 0 ou 1 », sous réserve d’une analyse technico-économique validée par le préfet coordonnateur et d’une justification, par le demandeur de l’autorisation de tir, de la particularité de sa situation, à ce qu’aient été mises en œuvre de mesures de réduction de vulnérabilité. Ces démarches et mesures, qui tiennent compte de ce que, eu égard à la taille des spécimens ainsi qu’à leur cohérence sociale, les troupeaux de bovins et d’équins ont une vulnérabilité à la prédation du loup plus limitée que les troupeaux d’ovins ou de caprins, ont le caractère de solutions alternatives qui doivent être mises en place préalablement à l’obtention d’une éventuelle autorisation de tirs de défense simple. Par suite, les associations requérantes ne sont pas fondées à soutenir que l’arrêté contesté méconnaît la condition tenant à l’absence de solution alternative satisfaisante.

16. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu’il y ait lieu, en l’absence de difficulté sérieuse d’interprétation des dispositions applicables du droit de l’Union européenne, de renvoyer une question préjudicielle à la Cour de justice de l’Union européenne, que les associations requérantes ne sont pas fondées à demander l’annulation pour excès de pouvoir de l’arrêté qu’elles attaquent. Leurs requêtes doivent donc être rejetées, y compris les conclusions présentées au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

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Article 1er : Les requêtes de l’association One Voice et autres et de l’association Ferus sont rejetées.

Article 2 : La présente décision sera notifiée à l’association One Voice, première dénommée pour l’ensemble des requérantes, à l’association Ferus, à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité et des négociations internationales sur le climat et la nature et à la ministre de l’agriculture, de l’agro-alimentaire et de la souveraineté alimentaire.

Délibéré à l’issue de la séance du 23 mars 2026 où siégeaient : M. Pierre Collin, président adjoint de la section du contentieux, présidant ; M^me Isabelle de Silva, M. Jean-Philippe Mochon, présidents de chambre ; M^me Laurence Helmlinger, M. Jérôme Marchand-Arvier, M. Stéphane Hoynck, M. Christophe Pourreau, M. Jean-Luc Matt, conseillers d’Etat et M. Léo André, auditeur-rapporteur.

Rendu le 28 avril 2026.

Le président :

Signé : M. Pierre Collin

Le rapporteur :

Signé : M. Léo André

La secrétaire :

Signé : M^me Marie-Adeline Allain