Vu la procédure suivante :

Par une requête, un nouveau mémoire et un mémoire en réplique, enregistrés les 21 avril, 5 mai et 17 septembre 2025 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, l’association Winslow santé publique demande au Conseil d’Etat :

1°) d’annuler pour excès de pouvoir l’arrêté du 13 février 2025 portant abrogation de diverses mesures de gestion de la crise sanitaire ;

2°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 2 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- la Constitution, notamment son Préambule ;

- la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ;

- le code de l’action sociale et des familles ;

- le code de la santé publique ;

- le code de la sécurité sociale ;

- le décret n° 2005-850 du 27 juillet 2005 ;

- le code de justice administrative ;

Après avoir entendu en séance publique :

- le rapport de M. Jean-Luc Matt, conseiller d’Etat,

- les conclusions de M. Mathieu Le Coq, rapporteur public ;

Considérant ce qui suit :

1. En vertu de l’article L. 3131-1 du code de la santé publique, en cas de menace sanitaire grave appelant des mesures d’urgence, notamment en cas de menace d’épidémie, le ministre chargé de la santé peut, par arrêté motivé, prescrire dans l’intérêt de la santé publique, aux seuls fins de prévenir et de limiter les conséquences des menaces possibles sur la santé de la population, toute mesure, relative notamment à l’organisation et au fonctionnement du système de santé, proportionnée aux risques courus et appropriée aux circonstances de temps et de lieu. Il y est mis fin sans délai lorsqu’elles ne sont plus nécessaires. Aux termes de l’article L. 3131-2 du même code : « Le bien-fondé des mesures prises en application de l’article L. 3131-1 fait l’objet d’un examen périodique par le Haut Conseil de la santé publique », cet article prévoyant également qu’« Il est mis fin sans délai à ces mesures dès lors qu’elles ne sont plus nécessaires ».

2. Le ministre des solidarités et de la santé a pris le 1er juin 2021, sur le fondement de l’article L. 3131-1 du code de la santé publique, un arrêté prescrivant les mesures générales nécessaires à la gestion de la sortie de crise sanitaire, renommé, à compter du 31 juillet 2022, arrêté relatif aux mesures d’organisation et de fonctionnement du système de santé maintenues en matière de lutte contre la covid 19. D’une part, le I de l’article 24 de cet arrêté, dans sa rédaction applicable à la date d’édiction de l’arrêté litigieux, prévoit que la prise en charge par l’assurance maladie obligatoire d’un test de détection par réaction de polymérase en chaîne (PCR) du SARS-CoV-2 inscrit à la nomenclature des actes de biologie médicale, réalisé à la demande d’un assuré et sans prescription médicale, s’effectue dans les conditions prévues à l’article L. 160-13 du code de la sécurité sociale, ses II et II bis prévoyant que certaines catégories de personnes sont exemptées de la participation forfaitaire prévue par le même article L. 160-13 pour chaque acte pris en charge par l’assurance maladie et que ces dispositions sont applicables aux personnes qui n’ont pas la qualité d’assurés sociaux sous réserve qu’elles résident en France. D’autre part, aux termes de l’article 9 de cet arrêté : « I. – Dans les services et établissements de santé, établissements de santé des armées et services et établissements médico-sociaux mentionnés aux 2°, 3°, 5°, 6°, 7°, 9° et 12° du I de l’article L. 312-1 du code de l’action sociale et des familles, le responsable de l’établissement ou du service peut rendre obligatoire le port d’un masque de protection pour les personnes d’au moins six ans. / En outre, pour l’ensemble des locaux accessibles aux patients, cette obligation peut être imposée par les responsables des structures ou locaux professionnels suivants : / 1° Lieux d’exercice des professions médicales mentionnées au livre Ier de la quatrième partie du code de la santé publique, des professions mentionnées au livre III de la même partie, ainsi que de la profession de psychologue (…), des professions d’ostéopathe et de chiropracteur (…) et de la profession de psychothérapeute ; / 2° Pharmacies d’officine (…) ; / 3° Laboratoires de biologie médicale (…). / L’employeur d’un professionnel effectuant des interventions au domicile des personnes âgées ou handicapées peut lui imposer cette obligation à l’occasion de ces interventions. / II.- Les masques de protection mentionnés au I appartiennent aux catégories figurant en annexe au présent article ».

3. Ces dispositions ont été abrogées, par un arrêté du 13 février 2025 de la ministre du travail, de la santé, des solidarités et des familles portant abrogation de diverses mesures de gestion de la crise sanitaire. L’association Winslow santé publique demande l’annulation pour excès de pouvoir de cet arrêté.

Sur la légalité externe :

4. En premier lieu, aux termes de l’article 1er du décret du 27 juillet 2005 relatif aux délégations de signature des membres du Gouvernement : « A compter du jour suivant la publication au Journal officiel de la République française de l’acte les nommant dans leurs fonctions ou à compter du jour où cet acte prend effet, si ce jour est postérieur, peuvent signer au nom du ministre ou du secrétaire d’Etat et par délégation, l’ensemble des actes, à l’exception des décrets, relatifs aux affaires des services placés sous leur autorité : / 1° (…) les directeurs d’administration centrale (…) ».

5. Il résulte de ces dispositions que M. C… A…, nommé directeur général de la santé à compter du 1er février 2022 par un décret du 26 janvier 2022, publié au Journal officiel de la République française le lendemain, avait qualité pour signer l’arrêté litigieux au nom du ministre chargé de la santé et que M. B… D…, nommé directeur de la sécurité sociale à compter du 29 avril 2024 par un décret du 24 avril 2024, publié au Journal officiel de la République française le lendemain, avait qualité pour signer l’arrêté litigieux au nom du ministre chargé de la sécurité sociale. Par suite, l’association requérante n’est pas fondée à soutenir que l’arrêté litigieux serait entaché d’incompétence.

6. En second lieu, d’une part, si les dispositions de l’article L. 3131-1 du code de la santé publique imposent au ministre chargé de la santé de motiver l’arrêté par lequel, en cas de menace sanitaire grave appelant des mesures d’urgence, il édicte des mesures règlementaires relatives à l’organisation et au fonctionnement du système de santé, elles ne lui imposent pas de motiver l’arrêté par lequel il met fin sans délai à ces mesures dès lors qu’elles ne sont plus nécessaires. D’autre part, si les dispositions de l’article L. 3131-2 du même code, citées au point 1, imposent un examen périodique, par le Haut Conseil de la santé publique, des mesures prises sur le fondement de l’article L. 3131-1 de ce code, il n’en résulte pas que l’édiction d’un arrêté mettant fin à ces mesures devrait être précédée d’une consultation de ce Haut Conseil, qu’aucune autre disposition n’impose, pas davantage que la consultation de la Haute Autorité de santé. Par suite, l’association requérante n’est pas fondée à soutenir que l’arrêté litigieux serait entaché d’illégalité faute d’être motivé et d’avoir fait l’objet d’une consultation préalable du Haut Conseil de la santé publique ou de la Haute Autorité de santé.

Sur la légalité interne :

7. En premier lieu, un examen de biologie médicale ne peut être pris en charge par l’assurance maladie, dans les conditions prévues aux articles L. 160-1 et suivants du code de la sécurité sociale, que lorsqu’il est réalisé que sur prescription médicale en vertu de l’article L. 6211-8 du code de la santé publique. L’arrêté litigieux ayant mis fin à compter du 1er mars 2025 à la dérogation à ces dispositions prévue par les I, II et II bis de l’article 24 de l’arrêté du 1er juin 2021 mentionnés au point 2, désormais, en vertu des dispositions combinées de l’article L. 6211-10 du code de la santé publique et de l’article L. 162-13-2 du code de la sécurité sociale, un test PCR de détection du SARS-CoV-2 peut être réalisé sans prescription médicale à la demande du patient, mais il n’est alors pas pris en charge par l’assurance maladie.

8. Il ressort des pièces du dossier que, dans un contexte post-pandémique et conformément aux recommandations du Haut Conseil de la santé publique, la « stratégie nationale de prévention et gestion relative aux infections respiratoires aiguës d’origine virale », publiée en septembre 2024, a substitué au dispositif de veille et de sécurité sanitaire mis en place dans le cadre de la pandémie de covid-19, qui impliquait notamment la détection systématique du SARS-CoV-2 en cas de syndromes évocateurs de covid-19, un cadre intégré de prévention et de gestion des infections respiratoires aiguës d’origine virale commun à l’ensemble de ces infections, quel qu’en soit le virus responsable, visant à renforcer la promotion et l’adhésion individuelle et collective aux mesures barrières, à promouvoir le rôle de la vaccination notamment contre la grippe et le covid-19, à recentrer la stratégie de détection du virus responsable chez les personnes les plus à risque de développer une forme grave d’infection ou présentant les symptômes d’une forme grave d’infection, et à adapter la prise en charge aux caractéristiques des patients et de l’infection.

9. Dans ces conditions, le ministre chargé de la santé n’a pas commis d’erreur manifeste d’appréciation en mettant fin, à compter du 1er mars 2025, à la prise en charge par l’assurance maladie des examens de détection PCR du SARS-CoV-2 réalisés sans prescription médicale. L’association requérante n’est pas non plus fondée à soutenir que l’arrêté litigieux, lequel, en abrogeant l’article 24 de l’arrêté du 1er juin 2021, a eu pour seul effet que la prise en charge de ces examens s’exerce, à compter du 1er mars 2025, dans les conditions de droit commun, porterait atteinte au droit fondamental à la protection de la santé résultant de l’alinéa 11 du Préambule de la Constitution de 1946, de l’article 2 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales et de l’article L. 1110-1 du code de la santé publique et à l’accès des patients aux soins nécessités par leur état de santé, garanti par l’article L. 1110-3 du même code ou au droit à l’information des patients sur leur état de santé garanti par l’article L. 1111-2 de ce code.

10. En deuxième lieu, contrairement à ce que soutient l’association requérante, il ne ressort pas des pièces du dossier que le ministre compétent aurait commis une erreur manifeste d’appréciation et méconnu le droit à la protection de la santé en estimant que les dispositions de l’article 9 de l’arrêté du 1er juin 2021, permettant notamment aux responsables des établissements de santé et des établissements sociaux et médico-sociaux d’imposer le port du masque à toute personne d’au moins six ans, qui avaient été édictées aux seules fins de lutter contre l’épidémie de covid-19, n’étaient plus nécessaires dans un contexte post-pandémique et devaient être abrogées.

11. En dernier lieu, le détournement de pouvoir allégué n’est pas établi.

12. Il résulte de tout ce qui précède que l’association requérante n’est pas fondée à demander l’annulation de l’arrêté qu’elle attaque.

13. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu’une somme soit mise à ce titre à la charge de l’Etat, qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante.

D E C I D E :

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Article 1er : La requête de l’association Winslow santé publique est rejetée.

Article 2 : La présente décision sera notifiée à l’association Winslow santé publique et à la ministre de la santé, des familles, de l’autonomie et des personnes handicapées.

Délibéré à l’issue de la séance du 8 janvier 2026 où siégeaient : M^me Gaëlle Dumortier, présidente de chambre, présidant ; M. Julien Boucher, conseiller d’Etat et M. Jean-Luc Matt, conseiller d’Etat-rapporteur.

Rendu le 12 mars 2026.

La présidente :

Signé : M^me Gaëlle Dumortier

Le rapporteur :

Signé : M. Jean-Luc Matt

La secrétaire :

Signé : M^me Paule Troly