7 mai 2008

CINQUIEME SECTION

Requête no 42514/05
présentée par Véronique LOQUEN
contre la France
introduite le 18 novembre 2005

EXPOSÉ DES FAITS

EN FAIT

La requérante, Mme Véronique Loquen, est une ressortissante française, née en 1962 et résidant à Yvetot.

A. Les circonstances de l'espèce

Les faits de la cause, tels qu'ils ont été exposés par la requérante, peuvent se résumer comme suit.

La requérante est conseillère municipale de la ville d'Yvetot. Lors du conseil municipal du 9 août 2002, elle présenta au maire de la ville une question écrite concernant la situation de deux agents communaux, à laquelle le maire répondit par lettre du 26 août 2002.

Le 4 janvier 2003, la requérante demanda au maire la communication de l'ensemble des documents échangés entre la ville et un cabinet d'avocats dans le cadre d'une consultation juridique faisant suite à la question écrite qu'elle avait posée, et la citant personnellement. Le maire lui opposa un refus le 23 janvier 2003.

Saisie par la requérante, la commission d'accès aux documents administratifs (CADA) estima, dans un avis du 16 mai 2003, que les documents demandés étaient communicables. Par lettre du 12 juin 2003 adressée à la CADA, le maire fit savoir qu'il n'entendait pas remettre à la requérante lesdits documents.

Le 5 juillet 2003, la requérante saisit le tribunal administratif de Rouen d'un recours en annulation contre la décision de refus du maire.

Par jugement du 26 décembre 2003, le tribunal estima que les documents en cause rentraient dans le champ d'application de l'article 2 de la loi du 17 juillet 1978 relative à la communication des documents administratifs. Le tribunal annula en conséquence le refus du maire et lui fit injonction de communiquer lesdits documents à la requérante dans un délai de quinze jours à compter de la notification du jugement.

La commune se pourvut en cassation devant le Conseil d'Etat, en faisant notamment valoir que l'activité des avocats est couverte par le secret professionnel.

L'audience devant le Conseil d'Etat fut fixée au 7 mars 2005. La requérante était présente à cette audience, lors de laquelle le commissaire du gouvernement conclut au rejet du pourvoi de la commune.

A la suite de cette audience, des notes en délibéré furent déposées par la commune, ainsi que par l'Ordre des avocats au barreau de Paris, l'Ordre des avocats au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation et la Conférence des Bâtonniers, qui étaient intervenants.

La requérante indique n'avoir pas eu communication de ces notes en délibéré, dont elle n'a eu connaissance qu'en appelant le secrétariat du Conseil d'Etat à réception d'un avis d'audience l'informant qu'une nouvelle audience avait été fixée au 20 mai 2005. Il lui fut indiqué par le secrétariat que le dépôt des notes en délibéré avait entraîné la réouverture de l'instruction.

Lors de l'audience du 20 mai 2005, le commissaire du gouvernement conclut à la cassation du jugement du tribunal administratif.

Le 26 mai 2005, la requérante adressa au Conseil d'Etat une note en délibéré, en se plaignant de n'avoir pas eu connaissance, préalablement à l'audience, des notes en délibéré déposées par les autres parties et de n'avoir pas eu la possibilité d'y répliquer, ce qu'elle estimait contraire au principe d'égalité des armes garanti par la Convention. Elle citait à cet égard la jurisprudence de la Cour.

Par arrêt du 27 mai 2005, visant les notes en délibéré déposées d'une part par la commune et les intervenants et d'autre part par la requérante, le Conseil d'Etat annula le jugement, aux motifs que, si les documents en cause constituaient bien des documents administratifs, il résultait en revanche des dispositions de la loi du 31 décembre 1971 modifiée relative à la profession d'avocat que l'ensemble des correspondances échangées entre un avocat et son client et notamment les consultations juridiques sont couvertes par le secret professionnel et que le tribunal avait entaché son jugement d'une erreur de droit.

Le Conseil d'Etat régla ensuite l'affaire au fond en application de l'article L. 821-2 du code de justice administrative, dans les termes suivants :

« Considérant qu'il ressort (...) des dispositions de l'article 66-5 de la loi du 31 décembre 1971 et des dispositions du I de l'article 6 de la loi du 17 juillet 1978 que le maire d'Yvetot pouvait légalement se fonder sur les dispositions précitées de la loi du 17 juillet 1978 pour refuser la communication de la consultation rédigée à sa demande par un cabinet d'avocat ;

Considérant toutefois que le code général des collectivités territoriales dispose dans sont article L. 2121-13 : « Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération » ; qu'en application de ces dispositions, le maire est tenu de communiquer aux membres du conseil municipal les documents nécessaires pour qu'ils puissent se prononcer utilement sur les affaires de la commune soumises à leur délibération ; que, lorsqu'un membre du conseil municipal demande la communication de documents faisant partie de la correspondance échangée entre l'avocat de la commune et son exécutif ou des consultations juridiques rédigées par cet avocat pour le compte de la commune, il appartient au maire, sous le contrôle du juge, d'une part, d'apprécier si cette communication se rattache à une « affaire » de la commune qui fait l'objet d'une délibération du conseil municipal, d'autre part, eu égard à la nature de ce document, de s'assurer qu'aucun motif d'intérêt général n'y fait obstacle, avant de procéder, le cas échéant, à cette communication selon des modalités appropriées ;

Considérant qu'en l'espèce et en tout état de cause, le refus opposé par le maire d'Yvetot à Mme Loquen, membre du conseil municipal, ne saurait méconnaître les dispositions précitées dès lors que la communication demandée par cette dernière, relative à la situation administrative de deux agents de la commune, ne concernait pas une affaire soumise à la délibération du conseil municipal. »

B. Le droit interne pertinent

1. Loi du 17 juillet 1978, dans sa rédaction en vigueur au moment des faits

Article 2 alinéa 1

« Sous réserve des dispositions de l'article 6, les autorités mentionnées à l'article 1er sont tenues de communiquer les documents administratifs qu'elles détiennent aux personnes qui en font la demande, dans les conditions prévues par le présent titre. »

Article 6

« I. - Ne sont pas communicables les documents administratifs dont la consultation ou la communication porterait atteinte : (...)

- au déroulement des procédures engagées devant les juridictions ou d'opérations préliminaires à de telles procédures, sauf autorisation donnée par l'autorité compétente ; (...)

- ou, de façon générale, aux secrets protégés par la loi. »

2. Loi du 31 décembre 1971 modifiée portant réforme de certaines professions judiciaires et juridiques

Article 66-5

« En toutes matières, que ce soit dans le domaine du conseil ou dans celui de la défense, les consultations adressées par un avocat à son client, ou destinées à celui-ci, les correspondances échangées entre le client et son avocat (...) sont couvertes par le secret professionnel. »

GRIEF

Invoquant l'article 6 § 1 de la Convention, la requérante se plaint de n'avoir pas eu communication des notes en délibéré déposées après l'audience du 7 mars 2005 par la commune d'Yvetot, l'Ordre des avocats au barreau de Paris, l'Ordre des avocats au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation et la Conférence des Bâtonniers, qui ont conduit à la réouverture de la procédure. Elle estime que le principe du contradictoire n'a pas été respecté et en conséquence que la procédure n'était pas équitable.

QUESTIONS AUX PARTIES

1. L'article 6 §1 de la Convention est-il applicable à la procédure en cause ?

2. Dans l'affirmative, la cause de la requérante a-t-elle été entendue de façon équitable devant le Conseil d'Etat, comme le veut l'article 6 § 1 de la Convention, dans la mesure où, à l'issue d'une première audience publique en date du 7 mars 2005, qui n'aurait été suivie d'aucun arrêt, son adversaire au litige, ainsi que des intervenants, auraient répliqué aux conclusions du commissaire du gouvernement par des notes en délibéré qui ne lui auraient pas été communiquées ?

Quel poids faut-il attacher au fait que, à l'issue de la seconde audience publique, qui a eu lieu le 20 mai 2005 et qui a été suivie de l'arrêt du Conseil d'Etat critiqué par la requérante en date du 27 mai 2005, d'une part la requérante a déposé le 26 mai une note en délibéré, et d'autre part elle y indiquait qu'elle répliquait aux conclusions du commissaire du gouvernement prononcées lors de l'audience publique du 20 mai ?

Enfin, quelle influence ont eue (ou non) les notes en délibéré dont la requérante se plaint de n'avoir pas eu communication ?

En somme, les principes du contradictoire et/ou de l'égalité des armes entre les parties ont-ils été méconnus ?