(...)

EN FAIT

Le requérant, M. Igor Vladimirovitch Artyomov, est un ressortissant russe né en 1962 et résidant à Vladimir.

A.  Les circonstances de l’espèce

Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par le requérant, peuvent se résumer comme suit.

Le requérant est le chef du mouvement public Union pan-nationale russe (Русский общенациональный союз – Russkiy obchchenatsionalniy soyuz) depuis la création de celui-ci au début des années 1990.

Le 7 décembre 1998, le ministère de la Justice enregistra ce mouvement en tant qu’association publique.

Le 23 décembre 2001, au cours de la sixième assemblée générale du mouvement, certains de ses membres décidèrent de le transformer en un parti politique du même nom. Le ministère de la Justice fut saisi d’une demande d’enregistrement du parti.

Par une lettre du 28 juin 2002, le ministère de la Justice rejeta la demande pour plusieurs motifs. Le premier avait trait au fait que l’adjectif « russe » ((русский) – russkiy) utilisé dans le nom du parti se rapportait à un groupe ethnique, alors que l’article 9 § 3 de la loi sur les partis politiques interdisait la création de partis politiques fondés sur l’appartenance à une profession, à une race, à une ethnie ou encore à une religion. Le requérant contesta ce motif particulier du refus devant une juridiction de droit commun.

Après avoir entendu plusieurs experts cités par la défense, le tribunal du district Tagansky de Moscou rejeta le recours par un jugement du 24 janvier 2003. Les experts s’accordaient sur l’ambiguïté du sens du mot russkiy qui pouvait être entendu soit comme désignant tout ce qui se rapportait à la Russie – et alors sa signification était plus proche du mot rossiyskiy[1] (российский) – soit comme se référant à un groupe ethnique particulier, c’est-à-dire les Russes. Un représentant du ministère de la Justice avait soutenu devant le tribunal que l’adjectif « pan-national » ((общенациональный) – obchchenatsionalniy) contenu dans le nom du parti du requérant revêtait lui aussi deux significations, la première « une association de personnes appartenant à différentes nations » et la seconde « une association du peuple d’une nation ». Néanmoins, cet adjectif étant suivi du qualificatif russkiy, il fallait lire ces deux termes conjointement et les entendre comme signifiant « une association de la nation des Russes [ethniques] ». Le requérant ne contesta pas cette interprétation et le tribunal la fit sienne. Le tribunal conclut que le parti du requérant avait comme fondement l’affiliation ethnique, ce qui contrevenait à l’article 9 § 3 sur les partis politiques même si, dans ses statuts et son programme, le parti ne définissait pas la défense des intérêts des Russes comme son principal objectif.

Le 18 septembre 2003, le tribunal municipal de Moscou, après avoir adopté les motifs du tribunal de district, confirma en appel le jugement de ce dernier.

Le requérant engagea devant la Cour constitutionnelle un recours en inconstitutionnalité visant l’article 9 § 3 de la loi sur les partis politiques. Cette juridiction joignit le recours de l’intéressé à ceux introduits par le Parti orthodoxe de Russie et M. Savine.

Le 15 décembre 2004, la Cour constitutionnelle rendit la décision no 18‑P. Elle rappela à titre liminaire le rôle spécial des partis politiques, qui sont l’unique association publique pouvant nommer des candidats aux élections aux organes de l’Etat et que, selon la loi sur les partis politiques, l’appartenance à un parti politique procède de la volonté individuelle et ne saurait être restreinte en raison de l’affiliation professionnelle, sociale, raciale, ethnique ou religieuse, ou encore du sexe, de l’origine sociale, du patrimoine ou du lieu de résidence. Elle conclut que le droit des individus de toute ethnie ou de quelque obédience religieuse que ce soit à devenir membre d’un parti aux buts et objectifs duquel ces personnes adhèrent ne saurait faire l’objet d’une limitation. Ses conclusions sont ainsi libellées :

« Les principes d’une démocratie pluraliste, d’un système multipartite et d’un Etat laïc formant les bases constitutionnelles de la Fédération de Russie – pour autant qu’ils s’appliquent aux dispositions légales régissant la fondation et le fonctionnement des partis politiques, notamment aux conditions de leur enregistrement – ne sauraient être interprétés ou appliqués sans considération des caractéristiques particulières tenant à l’évolution historique de la Russie, à la structure ethnique et religieuse de la société russe et à la spécificité des interactions entre l’Etat, le pouvoir politique, les groupes ethniques et les confessions religieuses.

(...) Le principe de l’Etat laïc ne peut être appliqué à la Fédération de Russie de la même manière que dans les pays dotés d’une structure sociale mono-confessionnelle avec une seule nation et jouissant d’une tradition fortement ancrée de tolérance et de pluralisme religieux. Sont particulièrement visés les pays qui ont autorisé la formation de partis politiques fondés sur l’idéologie démocratique chrétienne ; chez eux, le mot « chrétien » a dépassé les limites confessionnelles et désigne le rapport que ces pays entretiennent avec le système européen de valeurs et de culture.

Dans la Russie plurinationale et multiconfessionnelle, en raison du modus operandi spécifique aux confessions dominantes (...), de l’influence de celles-ci sur la vie publique et leur référence dans le discours politique (lié historiquement à la question des ethnies), la conscience publique est plus encline à utiliser les mots « chrétien », « orthodoxe », « musulman », « russe », « tartare », etc. pour identifier des religions ou des groupes ethniques spécifiques, plutôt qu’un système de valeurs communes au peuple [rossiyskiy] russe dans son ensemble.

De plus, la société russe contemporaine, notamment les partis politiques et les associations religieuses, n’a pas encore acquis d’expérience significative en matière de coexistence démocratique. Dans ce contexte, les partis fondés sur l’affiliation ethnique ou religieuse s’efforceront inévitablement de faire valoir principalement les droits de leurs communautés ethniques et religieuses respectives. La concurrence entre les partis fondés sur de telles valeurs (...) pourrait conduire à la stratification du peuple multiethnique de Russie au détriment de la consolidation de la société, ainsi qu’à l’opposition des valeurs ethniques et religieuses, à l’exacerbation de certaines d’entre elles et à l’affaiblissement de certaines autres et, en définitive, à conférer une prééminence, non pas aux valeurs communes à la nation dans son ensemble, mais à celles des valeurs limitées à une idéologie ou une religion propre à une ethnie, en opposition avec la Constitution russe (articles 13 et 14).

La formation de partis fondés sur l’affiliation religieuse ouvrirait la voie à la politisation de la religion et des associations religieuses, au fondamentalisme politique et au cléricalisme des partis (...) L’établissement de partis fondés sur l’affiliation ethnique pourrait conduire à une situation où les représentants des partis ayant pour objectif la défense des intérêts de grands groupes ethniques – au détriment de ceux de petits groupes ethniques –, prédomineraient au sein des organes gouvernementaux élus ; situation qui, indépendamment de l’origine ethnique, violerait le principe de l’égalité de droits consacré dans la Constitution russe (articles 6 § 2, 13 § 4, 19 § 2).

Aussi, le principe constitutionnel d’Etat démocratique et laïc, tel qu’il est appliqué dans le contexte social et historique particulier de la Fédération de Russie vue comme un pays plurinational et multiconfessionnel, n’autorise pas que des partis politiques fondés sur une affiliation ethnique ou religieuse soient créés.

Pour ces raisons et face aux tensions continuelles entre ethnies et religions, ainsi qu’aux exigences toujours croissantes du fondamentalisme religieux actuel, lorsqu’une distinction fondée sur la religion est susceptible, une fois entrée dans la sphère politique (et, par conséquent, dans la lutte pour le pouvoir), de prendre une dimension ethnique et de conduire à une division de la société aux plans ethnique et religieux (une division, notamment, en entités slavo-chrétienne et turco-musulmane), l’introduction dans la loi sur les partis politiques d’une interdiction à la formation des partis politiques fondés sur l’affiliation ethnique ou religieuse est conforme à la lettre du texte des articles 13 et 14 de la Constitution russe lus en combinaison avec ses articles 19 §§ 1 et 2, 28 et 29 (...) »

Enfin, la Cour constitutionnelle fit observer qu’elle n’avait pas compétence pour déterminer si, dans un cas particulier, un parti avait été formé sur le fondement de l’affiliation nationale ou religieuse et si le nom d’un parti reflétait les buts par lui poursuivis, à savoir la promotion des intérêts ethniques ou religieux, ces matières ressortissant à la compétence des juridictions de droit commun.

B.  Le droit interne pertinent

La Constitution russe garantit le pluralisme idéologique et le multipartisme et interdit l’activité d‘associations dont les buts et les actes incitent à la discorde sociale, raciale, ethnique ou religieuse (article 13). L’article 14 garantit la laïcité de la Fédération de Russie ainsi que l’égalité entre les religions. L’article 19 consacre le principe d’égalité de tous devant la loi et la justice. L’article 28 protège le droit à la liberté de conscience et de croyance, l’article 29 le droit à la liberté de pensée et de parole ; il interdit l’apologie d’une supériorité sociale, raciale, ethnique, religieuse ou linguistique.

Les dispositions de la loi sur les partis politiques (loi fédérale no 95-FZ du 11 juillet 2001) pertinentes en l’espèce se lisent ainsi :

Article 9 – Restrictions à la formation et à l’activité de partis politiques

« 3.  La formation de partis politiques fondés sur l’affiliation professionnelle, raciale, ethnique ou religieuse est interdite.

Au sens de la présente loi fédérale, les termes « affiliation professionnelle, raciale, ethnique ou religieuse » s’entendent de l’inclusion dans les statuts et le programme des partis politiques des objectifs de protection des intérêts professionnels, raciaux, ethniques ou religieux et de la référence à de tels objectifs dans le nom du parti politique. »

GRIEF

Invoquant l’article 11 de la Convention et le Protocole no 12, le requérant se plaint que la législation interne interdise aux groupes fondés sur une affiliation ethnique ou religieuse de se réclamer volontairement de pareille appartenance et de participer à la vie politique du pays.

EN DROIT

Le requérant se plaint du refus des autorités internes d’autoriser l’enregistrement du parti politique Union pan-nationale russe. Il invoque, en premier lieu, l’article 11 de la Convention, qui est libellé comme suit :

« 1.  Toute personne a droit à la liberté de réunion pacifique et à la liberté d’association, y compris le droit de fonder avec d’autres des syndicats et de s’affilier à des syndicats pour la défense de ses intérêts.

2.  L’exercice de ces droits ne peut faire l’objet d’autres restrictions que celles qui, prévues par la loi, constituent des mesures nécessaires, dans une société démocratique, à la sécurité nationale, à la sûreté publique, à la défense de l’ordre et à la prévention du crime, à la protection de la santé ou de la morale, ou à la protection des droits et libertés d’autrui (...) »

La Cour constate d’emblée que la décision des autorités internes concernait, non pas l’intéressé lui-même en tant qu’individu, mais directement le parti politique dans lequel le mouvement public du même nom avait décidé de se réorganiser. Pareille décision n’influait ni sur l’existence autonome ou l’activité dudit mouvement ni sur le poste de dirigeant qu’y occupait le requérant (voir, a contrario, Hassan et Tchaouch c. Bulgarie [GC], no 30985/96, §§ 63-65, CEDH 2000-XI). Le mouvement public ayant poursuivi ses activités essentiellement au service des mêmes objectifs, il n’apparaît pas que le refus d’enregistrer le parti politique ait privé l’intéressé d’une possibilité de poursuivre collectivement ou individuellement les objectifs que le mouvement puis le parti s’étaient fixés et de jouir du droit à la liberté d’association (voir, a contrario, Sidiropoulos et autres c. Grèce, 10 juillet 1998, § 31, Recueil des arrêts et décisions 1998-IV). Pour les besoins de l’analyse qui suit, la Cour supposera néanmoins que pareil refus a créé une ingérence dans le droit du requérant à la liberté d’association.

L’ingérence reposait sur l’article 9 § 3 de la loi sur les partis politiques qui énonçait une interdiction de la formation de partis politiques fondés notamment sur l’affiliation religieuse ou ethnique. La teneur exacte de l’expression « fondé sur (...) l’affiliation religieuse ou ethnique » était déjà précisée dans la disposition légale en question ; de plus, dans le cas du requérant, elle a fait l’objet d’une appréciation et d’une interprétation approfondies de la part des juridictions internes. L’intéressé n’a pas contesté que cette disposition fût formulée avec suffisamment de précision pour lui permettre de prévoir les conséquences qu’une action donnée pouvait produire et de régler sa conduite en conséquence (Refah Partisi (Parti de la prospérité) et autres c. Turquie [GC], nos 41340/98, 41342/98, 41343/98 et 41344/98, § 57, CEDH 2003-II, avec d’autres références). La Cour est donc convaincue que l’ingérence était « prévue par la loi ».

De plus, la Cour note que la Cour constitutionnelle russe a appuyé sa décision sur la conviction que l’établissement de partis fondés sur une affiliation ethnique ou religieuse mettrait en péril la coexistence pacifique des nations et religions dans la Fédération de Russie et porterait atteinte aux principes d’un Etat laïc et de l’égalité devant la loi. Elle admet que, eu égard à la situation sociale et politique particulière de la Russie contemporaine telle qu’elle a été mise en exergue par la juridiction constitutionnelle, l’ingérence poursuivait des buts légitimes liés à la défense de l’ordre et à la protection des droits et libertés d’autrui.

Il reste à déterminer si l’ingérence était « nécessaire dans une société démocratique ». La Cour rappelle que la liberté d’association n’est pas absolue et il faut admettre que lorsque, par ses activités ou les intentions qui ressortent expressément ou implicitement de son programme, une association met en danger les institutions de l‘Etat ou les droits et libertés d‘autrui, l‘article 11 de la Convention ne prive pas l’Etat du pouvoir de protéger ces institutions et personnes. Cela découle à la fois du paragraphe 2 de l’article 11 de la Convention et des obligations positives que l‘article 1 de celle-ci fait à l‘Etat de reconnaître les droits et libertés des personnes relevant de sa juridiction (Refah Partisi (Parti de la prospérité) et autres, précité, §§ 96-103). Un tel pouvoir doit néanmoins être utilisé avec parcimonie car les exceptions à la règle de la liberté d’association appellent une interprétation stricte, seules des raisons convaincantes et impératives pouvant justifier des restrictions à cette liberté. Il appartient au premier chef aux autorités internes d‘évaluer s‘il existe un « besoin social impérieux » d‘imposer une restriction donnée dans l‘intérêt général. Si la Convention laisse à ces autorités une marge d‘appréciation à cet égard, l’évaluation effectuée par celles-ci est soumise au contrôle de la Cour. Celle-ci n’a cependant point pour tâche de se substituer aux juridictions internes, qui sont mieux placées pour décider à la fois de la politique législative et des mesures de mise en œuvre, mais de vérifier sous l’angle de l’article 11 les décisions qu’elles ont rendues dans l’exercice de leur pouvoir d’appréciation. Il lui faut considérer l‘ingérence litigieuse à la lumière de l‘ensemble de l‘affaire pour déterminer si elle était « proportionnée au but légitime poursuivi » et si les motifs invoqués par les autorités nationales pour la justifier apparaissent « pertinents et suffisants » (Sidiropoulos, précité, § 40 ; Gorzelik et autres c. Pologne [GC], no 44158/98, §§ 94-96, CEDH 2004-I, et Parti communiste unifié de Turquie et autres c. Turquie, 30 janvier 1998, §§ 46-47, Recueil 1998-I).

La Cour examinera en premier lieu si l’on peut dire qu’un « besoin social impérieux » commandait de prendre la mesure litigieuse pour atteindre les objectifs légitimes poursuivis. A cet égard, elle rappelle que le pluralisme, la tolérance et l’esprit d’ouverture figurent parmi les caractéristiques d’une « société démocratique ». Bien qu‘il faille parfois subordonner les intérêts de l‘individu à ceux d‘un groupe, la démocratie ne se ramène pas à la suprématie constante de l‘opinion d‘une majorité mais commande un équilibre qui assure aux minorités un juste traitement et qui évite tout abus d‘une position dominante (Gorzelik, précité, § 90, avec d’autres références).

Le requérant ne conteste pas la conclusion des juridictions internes de droit commun selon laquelle le nom de son parti politique favorisait les intérêts d’un groupe ethnique particulier, les Russes. La Cour prend acte de l’accord de l’intéressé quant à la pertinence de cette conclusion.

Lorsqu’elle a statué sur le recours du requérant, la Cour constitutionnelle russe a relevé le rôle spécial des partis politiques russes, qui sont les seuls acteurs du processus politique pouvant désigner des candidats aux élections à tous les niveaux. Eu égard à l’importance de ce rôle, le législateur a interdit toute discrimination dans l’accès à l’adhésion à des partis politiques, notamment la discrimination fondée précisément sur la race, la religion ou l’origine ethnique. En examinant les conséquences juridiques de l’enregistrement de partis politiques qui déclarent ouvertement leur affiliation à un certain groupe ethnique ou une certaine religion, la Cour constitutionnelle est à l’évidence partie du principe que l’établissement de tels partis serait incompatible avec la clause de non-discrimination contenue dans la loi sur les partis politiques. En effet, on peut difficilement concevoir qu’un parti défendant les intérêts d’un groupe ethnique ou d’une confession religieuse en particulier soit capable d’assurer la représentation équitable et appropriée des membres d’autres groupes ethniques ou des adhérents d’autres croyances. Dès lors, la mesure litigieuse, lue à la lumière de la clause de non-discrimination, a servi à mettre en œuvre la garantie d’égalité consacrée par l’article 19 de la Constitution russe, et à garantir le traitement équitable des minorités dans le processus politique.

Pour sa part, la Cour rappelle que la discrimination fondée sur l’origine ethnique ou la religion d’un individu est une forme de discrimination raciale de nature particulièrement injuste dont la perspective des conséquences hasardeuses exige des autorités une vigilance spéciale et une réaction vigoureuse (Timichev c. Russie, nos 55762/00 et 55974/00, § 56, CEDH 2005-XII, et Natchova et autres c. Bulgarie, nos 43577/98 et 43579/98, § 145, 26 février 2004). En conséquence, la Cour admet que la mesure litigeuse a été adoptée en raison d’un « besoin social impérieux ».

Il reste à vérifier si le refus d’enregistrer le parti politique du nom de Union pan-nationale russe était proportionné aux buts légitimes poursuivis.

Tout d’abord, la Cour distingue la présente affaire des cas où le refus d’enregistrement avait purement et simplement empêché une association de citoyens de commencer ses activités (Sidiropoulos, § 46 ; Gorzelik, § 105, et Parti communiste unifié de Turquie et autres, § 51, précités). En l’espèce, le statut légal ou les activités du mouvement public Union pan-nationale russe, qui avait pris la décision de se transformer en un parti politique du même nom, n’ont pas été affectés par le refus d’enregistrer ce parti. Il existait légalement depuis 1998 et ses activités ou le nombre de ses membres n’ont subi aucune restriction.

Deuxièmement, la Cour note que l’interdiction d’une affiliation ethnique ou religieuse explicite est d’une portée limitée : elle s’applique uniquement aux partis politiques mais à aucun autre type d’association publique. Ainsi que la Cour l’a déjà fait observer, les partis politiques représentent une forme d’association essentielle au bon fonctionnement de la démocratie, mais il est tout naturel que les citoyens participent dans une large mesure au processus démocratique par le biais d‘associations au sein desquelles ils peuvent se rassembler avec d‘autres et poursuivre de concert des buts communs (Parti communiste unifié de Turquie et autres, § 25, et Gorzelik, § 92, précités). Comme la Cour l’a relevé plus haut, la capacité du requérant à diriger une association publique – qu’elle soit fondée sur l’affiliation ethnique, comme c’est le cas en l’espèce, ou sur d’autres critères – dans le respect des objectifs de celle-ci n’a pas été entravée.

La Cour conclut donc que l‘Etat n‘a pas restreint la liberté d‘association du requérant en tant que telle (Gorzelik, précité, § 106), seule la capacité de l’association, sous la direction de l’intéressé, à nommer des candidats aux élections l’a été. Si le parti politique Union pan-nationale russe avait obtenu d’être enregistré, il aurait pu présenter des candidats aux élections législatives. A cet égard, la Cour rappelle que, en raison du rôle particulier des partis politiques, les Etats disposent d’une grande latitude pour établir les critères de participation aux élections, lesquels varient en fonction des facteurs historiques et politiques propres à chaque Etat (Podkolzina c. Lettonie, no 46726/99, § 33, CEDH 2002-II, et Gitonas et autres c. Grèce, 1er juillet 1997, § 39, Recueil 1997-IV). La Cour constitutionnelle russe a exposé les motifs qui l’ont amenée à conclure que, dans la Russie moderne, il serait dangereux de favoriser la concurrence électorale entre des partis politiques fondés sur une affiliation ethnique ou religieuse. Eu égard au principe du respect de la spécificité nationale en matière électorale, la Cour estime que ces motifs ne sont ni arbitraires ni déraisonnables.

Par conséquent, les autorités n’ont pas empêché le requérant de créer une association destinée à exprimer et promouvoir les objectifs qui lui sont propres ; elles ont mis un frein à la création d’une entité juridique qui, une fois enregistrée, aurait pu présenter des candidats aux élections. Etant donné que les autorités internes ont à juste titre considéré que l’ingérence litigieuse répondait à un « besoin social impérieux » et que celle-ci n’était pas disproportionnée aux buts légitimes poursuivis, le refus d’enregistrer le parti politique de l’intéressé peut passer pour avoir été « nécessaire dans une société démocratique » au sens de l’article 11 § 2 de la Convention.

Il s’ensuit que ce grief est manifestement mal fondé et doit être rejeté en application de l’article 35 §§ 3 et 4 de la Convention.

Enfin, le requérant ayant cherché à invoquer le Protocole no 12, la Cour fait observer que la Fédération de Russie n’a pas ratifié cet instrument et n’est en conséquence pas liée par ses dispositions.

Il s’ensuit que cette partie de la requête est incompatible ratione personae avec les dispositions de la Convention au sens de l’article 35 § 3 de la Convention et que, dès lors, il convient de la rejeter conformément à l’article 35 § 4.

Par ces motifs, la Cour, à l’unanimité,

Déclare la requête irrecevable.

[1].  A la différence de russkiy, l’adjectif rossiyskiy dérive directement du nom du pays, Rossiya (Russie), et ne désigne aucun groupe ethnique particulier.