Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire enregistrés le 6 janvier 2023 et le 15 octobre 2024, la société Free Mobile, représentée par M^e Martin, demande au tribunal :

1°) d’annuler pour excès de pouvoir l’arrêté du 8 novembre 2022 par lequel le maire de la commune de Cuq s’est opposé à la déclaration préalable déposée le 22 septembre 2022 en vue de l’édification d’un pylône d’antennes de téléphonie mobile sur un terrain sis au lieu-dit « La Garenne », cadastré section A n° 721 ;

2°) d’enjoindre au maire de la commune de Cuq de lui délivrer une décision de non-opposition à déclaration préalable dans le délai d’un mois à compter de la notification du jugement à intervenir, sous astreinte de 500 euros par jour de retard ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Cuq la somme de 5 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

— l’arrêté est insuffisamment motivé ;

— il est entaché d’une double erreur de droit en ce que le maire s’est fondé sur les dispositions de l’article R. 111-27 du code de l’urbanisme alors que la parcelle en cause est régie par les dispositions de l’article A 11 du règlement écrit du PLU qui ont le même objet que celles de l’article R. 111-27 du code de l’urbanisme et en ce que l’arrêté ne mentionne pas les caractéristiques auxquelles le projet serait susceptible de porter atteinte ;

— il est entaché d’erreur manifeste d’appréciation quant aux caractéristiques du milieu d’implantation du projet et de son impact sur ce milieu dès lors notamment que les antennes de téléphonie mobile constituent des services publics ou d’intérêt collectif ;

— aucun texte n’oblige une société de téléphonie mobile à rechercher les mutualisations possibles de ses équipements avec ceux d’autres opérateurs ; il n’appartient pas à l’autorité chargée de délivrer les autorisations d’urbanisme d’appliquer les dispositions du code des postes et communications électroniques ; cette autorité ne peut remettre en cause l’opportunité du choix d’implantation retenu par l’opérateur ;

— les dispositions de l’article L. 34-9-1 D du code des postes et communications électroniques n’étaient pas applicables à la date de l’arrêté en litige car le décret d’application de ces dispositions n’est entré en vigueur que le 4 janvier 2023 ; de plus, la station de relais préexistante que la commune met en avant est située à près de 3 km du lieu d’implantation du projet ;

— aucune prescription archéologique n’étant édictée à la date de l’arrêté en litige, le maire ne peut se prévaloir de l’arrêté du préfet de région du 15 mai 2023 ; ce n’est que le 8 mars 2023 qu’une conseillère municipale a pris attache avec la DRAC ; l’absence de saisine du préfet de région lors de l’instruction d’une déclaration préalable est sans incidence sur la régularité de la décision prise sur la déclaration préalable ; la demande de substitution de motif ne peut pas être accueillie ;

— le PPRN retrait-gonflement des sols argileux n’est pas méconnu notamment car il ne s’applique qu’aux constructions de bâtiments et leurs annexes ;

— les conclusions reconventionnelles présentées par la commune ne sont pas recevables ; en tout état de cause, la commune dispose du pouvoir de demander elle-même la réalisation d’études si bien qu’elle ne peut demander au tribunal d’en prononcer l’injonction.

Par deux mémoires en défense enregistrés le 11 janvier et le 15 novembre 2024, ce dernier n’ayant pas été communiqué, la commune de Cuq conclut :

— au rejet de la requête ;

— à ce qu’il soit enjoint à la société Free Mobile de mener une étude de partage d’un site ou d’un pylône existant et de l’informer du résultat de cette étude et, si les conclusions de l’étude étaient négatives, étudier les possibilités d’implantation de l’antenne relais sur les autres parcelles proposées préalablement par la commune en limite du département du Gers ;

— à ce que la société requérante soit condamnée aux dépens.

Elle fait valoir que les moyens soulevés par la société Free Mobile ne sont pas fondés.

Par ordonnance du 14 octobre 2024, la clôture de l’instruction a été fixée au 18 novembre 2024 à 12 heures.

Par courrier du 10 avril 2025, le tribunal a demandé à la commune de Cuq, afin de compléter l’instruction, sur le fondement des dispositions de l’article R. 613-1-1 du code de justice administrative, la décision de non-opposition à déclaration préalable prise en exécution de l’ordonnance de référé-suspension n° 2300949.

La commune de Cuq a produit, le 15 avril 2025, la décision demandée et d’autres pièces, qui ont été communiquées à la partie adverse dans le cadre de l’article R. 613-1-1 du code de justice administrative.

Vu :

— l’ordonnance n° 2300949 du 20 mars 2023 du juge des référés de ce tribunal ;

— les autres pièces du dossier.

Vu :

— le code de l’urbanisme ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M. Bourdarie, rapporteur,

— les conclusions de M. Vaquero, rapporteur public,

— et les observations de M^me A, représentant la commune de Cuq.

Considérant ce qui suit :

1. Le 22 septembre 2022, la société Free Mobile a déposé auprès de la commune de Cuq (Lot-et-Garonne) une déclaration préalable de travaux, complétée le 11 octobre suivant, portant sur l’implantation d’une station relais de téléphonie mobile composée d’un pylône métallique de 36 mètres de hauteur servant de support à des antennes de téléphonie mobile et des modules techniques situés au pied du pylône sur un terrain sis au lieu-dit « La Garenne », cadastré section A n° 721. Par un arrêté du 8 novembre 2022, le maire de la commune de Cuq s’est opposé à cette déclaration préalable. Par une ordonnance n° 2300949 du 20 mars 2023, le juge des référés de ce tribunal a suspendu l’exécution de l’arrêté du 8 novembre 2022 dont la société Free Mobile demande l’annulation.

Sur les conclusions en annulation :

2. En premier lieu, aux termes de l’article L. 424-3 du code de l’urbanisme : « Lorsque la décision rejette la demande ou s’oppose à la déclaration préalable, elle doit être motivée. / Cette motivation doit indiquer l’intégralité des motifs justifiant la décision de rejet ou d’opposition, notamment l’ensemble des absences de conformité des travaux aux dispositions législatives et réglementaires mentionnées à l’article L. 421-6. / () ».

3. Lorsque le juge, saisi d’un moyen en ce sens, constate qu’une décision administrative est insuffisamment motivée, l’administration ne peut utilement lui demander de procéder à une substitution de motifs, laquelle ne saurait, en tout état de cause, remédier au vice de forme résultant de l’insuffisance de motivation.

4. D’une part, l’arrêté du 8 novembre 2022 se borne à viser le code de l’urbanisme sans préciser les dispositions dont il est fait application. Le PLUi applicable est visé en précisant qu’il est fait application des règles relatives à la zone A dans laquelle se trouve la parcelle d’assiette du projet. Les considérations de fait se résument à la brève description du projet consistant en l’installation d’un pylône de radiotéléphonie mobile sur un terrain situé en zone A et sa localisation en zone d’espaces protégés en raison de leur intérêt pour l’exploitation, les activités et implantations agricoles avant de préciser que le projet peut être refusé ou n’être accepté que sous réserve de l’observation de prescriptions spéciales si les constructions, par leur situation, leur architecture, leurs dimensions ou l’aspect extérieur des bâtiments ou ouvrages à édifier ou à modifier, sont de nature à porter atteinte au caractère ou à l’intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu’à la conservation des perspectives monumentales. En se bornant à viser le code de l’urbanisme et les règles du PLUi applicable à une zone, sans préciser quelles dispositions pouvaient fonder, en lien avec les constats factuels exposés, l’opposition à la déclaration préalable, l’autorité administrative n’a pas mis à même la société Free Mobile de connaître les normes fondant la décision de refus. Par suite, l’arrêté du 8 novembre 2022 est insuffisamment motivé.

5. D’autre part, dans ses écritures en défense, le maire fait valoir que son arrêté aurait pu être fondé sur l’intérêt des lieux avoisinants, le choix erroné du lieu d’implantation du projet, la présence de vestiges archéologiques sur la parcelle A n° 721 et la méconnaissance du plan de prévention des risques naturels prévisibles. Toutefois, cette éventuelle substitution de motifs ne saurait, en tout état de cause, remédier au vice de forme résultant de l’insuffisance de motivation de cet arrêté relevé au point 4.

6. Il résulte de ce qui précède qu’il y a lieu d’annuler l’arrêté du 8 novembre 2022.

Sur les conclusions en injonction sous astreinte :

7. Aux termes de l’article L. 911-1 du code de justice administrative : « Lorsque sa décision implique nécessairement qu’une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d’un service public prenne une mesure d’exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d’un délai d’exécution ». Aux termes de l’article L. 424-3 du code de l’urbanisme : « Lorsque la décision rejette la demande ou s’oppose à la déclaration préalable, elle doit être motivée. / Cette motivation doit indiquer l’intégralité des motifs justifiant la décision de rejet ou d’opposition, notamment l’ensemble des absences de conformité des travaux aux dispositions législatives et réglementaires mentionnées à l’article L. 421-6 () ». Il résulte des dispositions précitées que, lorsque le juge annule un refus d’autorisation après avoir censuré l’ensemble des motifs que l’autorité compétente a énoncés dans sa décision conformément aux prescriptions de l’article L. 424-3 du code de l’urbanisme ainsi que, le cas échéant, les motifs qu’elle a pu invoquer en cours d’instance, il doit, s’il est saisi de conclusions à fin d’injonction, ordonner à l’autorité compétente de délivrer l’autorisation. Il n’en va autrement que s’il résulte de l’instruction, soit que les dispositions en vigueur à la date de la décision annulée interdisent de l’accueillir pour un motif que l’administration n’a pas relevé, soit que, par suite d’un changement de circonstances, la situation de fait existant à la date du jugement y fait obstacle. L’autorisation d’urbanisme délivrée dans ces conditions peut ensuite être contestée par les tiers sans qu’ils puissent se voir opposer les termes du jugement.

8. En premier lieu, aux termes de l’article R. 111-27 du code de l’urbanisme : « Le projet peut être refusé ou n’être accepté que sous réserve de l’observation de prescriptions spéciales si les constructions, par leur situation, leur architecture, leurs dimensions ou l’aspect extérieur des bâtiments ou ouvrages à édifier ou à modifier, sont de nature à porter atteinte au caractère ou à l’intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu’à la conservation des perspectives monumentales ». Aux termes de l’article 11 des dispositions communes du règlement applicable aux zones A, Ap et As du PLUi : « L’aspect extérieur des projets d’aménagement et de construction, par leur positionnement, leur architecture et leur dimension et le traitement de leurs abords, doit être adapté au caractère et à l’intérêt des lieux avoisinants, en tenant compte des sites et des perspectives paysagères protégées par le PLUi ou par une autre réglementation. / Les projets doivent prendre en compte les caractéristiques patrimoniales des éléments protégés par le PLUi au titre de l’article L.151-19 du Code de l’urbanisme ou par une autre réglementation, dans le cas de travaux projetés sur l’élément protégé. / Ce principe n’exclut pas la mise en œuvre de conceptions architecturales et de matériaux contemporains, dès lors que leur aspect s’harmonise avec la construction protégée ou le site protégé ». La circonstance que ces dernières dispositions aient le même objet que celles de l’article R. 111-27 du code de l’urbanisme et posent des exigences qui ne sont pas moindres ne fait pas obstacle à ce que le maire de la commune de Cuq en fasse application dans l’arrêté attaqué.

9. Pour rechercher l’existence d’une atteinte à un paysage naturel ou urbain de nature à fonder le refus d’une autorisation d’urbanisme ou les prescriptions spéciales accompagnant la délivrance de cette autorisation, il appartient au juge d’apprécier, dans un premier temps, la qualité du site naturel ou urbain sur lequel la construction est projetée et d’évaluer, dans un second temps, l’impact que cette construction, compte tenu de sa nature et de ses effets, pourrait avoir sur le site.

10. Il ressort des pièces du dossier que le projet est situé sur la parcelle cadastrée section A n° 721, en zone A du PLUi qui « comprend les espaces protégés en raison de leur intérêt pour l’exploitation, les activités et les implantations agricoles. Elle englobe également le bâti non agricole, isolé ou à caractère diffus ». La parcelle d’assiette d’une surface de 53 725 m² est bordée à l’ouest, au sud et au sud-est par des routes ouvertes à la circulation. Hormis la parcelle située au sud, en zone Ap, toutes les autres parcelles à proximité sont classées en zone A. La parcelle contiguë au nord, 0A-0354 supporte un espace boisé classé en zone N d’une contenance limitée de 9 340 m². Le projet sera implanté au nord de l’étang présent sur la parcelle d’assiette, à environ 300 mètres au nord du centre-bourg de Cuq, lequel est classé en zone UA comportant des éléments du patrimoine bâti, paysager ou des éléments de paysages à protéger pour des motifs d’ordre culturel, historique, architectural ou écologique. Compte tenu de ce dernier élément, le site sur lequel s’insère le projet présente un intérêt particulier. Le projet consiste en l’installation d’un pylône de 36 mètres de hauteur en treillis métallique, support d’antennes, assorti d’un local technique au pied de la construction, pour une emprise totale au sol de 19,30 m² entourée d’un grillage avec portillon. Il ne ressort pas des pièces du dossier que ce pylône sera visible depuis le centre-bourg de la commune de Cuq alors même que celui-ci constitue, selon la commune, un belvédère. En particulier, la commune ne verse que des photographies d’insertion, sans échelle, prises depuis la parcelle d’assiette ou depuis la parcelle contiguë classée Ap mais pas depuis le centre-bourg alors qu’il ressort des pièces du dossier qu’eu égard à la présence d’arbres de haute tige à proximité de l’étang et du projet, l’extrémité du pylône sera peu visible des environs, en particulier du centre-bourg. Ainsi, le projet ne porte pas atteinte à l’intérêt des lieux avoisinants et ne méconnait pas les dispositions du PLUi applicable, ni au demeurant, celles, équivalentes, de l’article R. 111-27 du code de l’urbanisme citées au point 8. Par suite, ce motif n’est pas de nature à justifier le refus de l’autorisation demandée.

11. En deuxième lieu, le maire de la commune de Cuq entend se prévaloir de la présence de vestiges archéologiques sur la parcelle cadastrés section A n° 721 pour faire opposition à la déclaration préalable. Toutefois, le 8 novembre 2022, il n’existait aucune prescription d’archéologie préventive sur la parcelle d’assiette du projet et le préfet de région n’avait pas fait connaître son intention d’en formuler. En outre, l’édiction, le 15 mai 2023, d’un arrêté préfectoral conditionnant la réalisation du projet du demandeur à la réalisation préalable de fouilles archéologiques sur la parcelle cadastrée section A n° 721 n’emporte pas refus de déclaration préalable mais implique seulement d’assortir la décision prise sur la déclaration préalable d’une mention précisant que l’exécution de ces prescriptions est un préalable à la réalisation des travaux comme le prévoit l’article R. 523-17 du code de l’urbanisme.

12. En troisième lieu, le maire se prévaut de ce que le projet se situe en zone d’aléa fort pour le risque retrait-gonflement d’argile et qu’il est par conséquent soumis à des contraintes d’analyse de sol et de fondations spécifiques en vertu du plan de prévention des risques naturels majeurs concernant les mouvements différentiels de terrain liés au phénomène de retrait-gonflement des sols argileux approuvé par arrêté préfectoral du 2 février 2016. Toutefois, cette circonstance, en elle-même, n’implique pas l’opposition à déclaration préalable, la décision de non-opposition pouvant être assortie d’une prescription de nature à assurer le respect de ces dispositions.

13. En quatrième et dernier lieu, la commune se prévaut de ce que le 6 février 2023, elle a adressé à la société Free Mobile des propositions de solutions alternatives pour l’implantation de l’antenne-relais en litige. Toutefois, si le maire peut opposer au projet les dispositions ou les servitudes d’urbanisme applicables, il ne saurait fonder un refus sur un motif d’opportunité lié au choix du lieu d’implantation ou de la parcelle d’assiette retenue par le pétitionnaire.

14. Ainsi qu’il a été dit, l’arrêté d’opposition à déclaration préalable est entaché d’illégalité. Il ne résulte par ailleurs pas de l’instruction qu’un autre motif aurait été susceptible de fonder l’opposition à déclaration préalable contestée ni qu’un changement de circonstance fasse obstacle à la délivrance de l’autorisation sollicitée. Par suite, l’annulation de l’arrêté litigieux du 8 novembre 2022 implique nécessairement que l’autorité compétente prenne, dans le délai d’un mois à compter de la notification du présent jugement, une décision de non-opposition, le cas échéant, assortie des prescriptions ou mentions requises par les réglementations applicables. Il n’y a pas lieu, en l’état, de prononcer une astreinte.

Sur les conclusions reconventionnelles :

15. En principe, un défendeur n’est pas recevable à présenter, dans un litige tendant à l’annulation d’un acte pour excès de pouvoir, des conclusions reconventionnelles contre le demandeur. La recevabilité de telles conclusions s’apprécie seulement au regard de l’objet principal du litige et non au regard des conclusions qui, revêtant un caractère accessoire à la demande principale, sont présentées sur le fondement des articles L. 911-1 et L. 911-2 du code de justice administrative en vue d’assurer l’exécution de la décision juridictionnelle à intervenir dans ce litige. Dès lors, si des conclusions tendant à la mise en œuvre des mesures prévues par ces articles à la suite d’une annulation d’un acte pour excès de pouvoir relèvent de la pleine juridiction, dans la mesure où le juge doit y statuer en tenant compte de la situation de droit et de fait existant à la date de sa décision, cette circonstance ne saurait avoir pour conséquence de rendre recevables des conclusions reconventionnelles présentées par le défendeur dans un litige d’excès de pouvoir.

16. Il s’ensuit que les conclusions présentées par la commune de Cuq tendant à ce que le tribunal enjoigne à la société Free Mobile de mener une étude de partage d’un site ou d’un pylône existant et de l’informer du résultat de cette étude et, si les conclusions de l’étude étaient négatives, étudier les possibilités d’implantation de l’antenne relais sur les autres parcelles proposées préalablement par la commune en limite du département du Gers sont irrecevables en raison même de leur objet. Elles doivent être rejetées.

Sur les frais liés à l’instance :

17. Aux termes de l’article L. 761-1 du code de justice administrative : « Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l’autre partie la somme qu’il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Les parties peuvent produire les justificatifs des sommes qu’elles demandent et le juge tient compte de l’équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d’office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu’il n’y a pas lieu à cette condamnation ». Aux termes de l’article R. 761-1 du même code : « Les dépens comprennent les frais d’expertise, d’enquête et de toute autre mesure d’instruction dont les frais ne sont pas à la charge de l’Etat. / Sous réserve de dispositions particulières, ils sont mis à la charge de toute partie perdante sauf si les circonstances particulières de l’affaire justifient qu’ils soient mis à la charge d’une autre partie ou partagés entre les parties. / () ».

18. Les dispositions de l’article R. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la société Free Mobile, qui n’est pas partie perdante dans la présente instance, soit condamnée à payer les dépens, au demeurant inexistants, à la commune de Cuq. En revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de la commune de Cuq le versement d’une somme de 1 500 euros à la société Free Mobile au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens.

DECIDE :

Article 1er : L’arrêté du 8 novembre 2022 du maire de la commune de Cuq est annulé.

Article 2 : Il est enjoint au maire de la commune de Cuq de délivrer à la société Free Mobile, dans le délai d’un mois suivant la notification du présent jugement, une décision de non-opposition à déclaration préalable, assortie, le cas échéant, des prescriptions justifiées par la réglementation applicable.

Article 3 : La commune de Cuq versera une somme de 1 500 euros à la société Free Mobile en vertu de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 5 : Les conclusions en injonction présentées par la commune de Cuq sont rejetées, ainsi que ses conclusions présentées sur le fondement de l’article R. 761-1 du code de justice administrative.

Article 6 : Le présent jugement sera notifié à la société Free Mobile et à la commune de Cuq.

Délibéré après l’audience du 6 mai 2025, à laquelle siégeaient :

— M^me Brouard-Lucas, présidente,

— M. Bourdarie, premier conseiller,

— M^me Caste, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 20 mai 2025.

Le rapporteur,

H. BOURDARIE La présidente,

C. BROUARD-LUCAS

Le greffier,

A. PONTACQ

La République mande et ordonne au préfet de Lot-et-Garonne en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Le greffier,