Vu la procédure suivante :

Par une requête enregistrée le 26 mars 2021, M. C B, représenté par M^e Piro, demande au tribunal :

1°) d’annuler l’arrêté du 17 février 2021 par lequel le préfet du Calvados a prononcé la fermeture temporaire de son établissement « Le rond-point » pour une durée d’un mois du 1er mars 2021 au 1er avril 2021 ;

2°) de condamner l’Etat à lui verser la somme de 18 260 euros en réparation du préjudice économique qu’il a subi ;

3°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 3 000 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

— l’arrêté attaqué est insuffisamment motivé ;

— il est entaché d’un vice de procédure tiré du défaut de procédure contradictoire préalable ;

— il est entaché d’une inexactitude matérielle des faits et d’une erreur d’appréciation ;

— la durée de fermeture est disproportionnée, et à titre subsidiaire, elle doit être ramenée à une durée de sept jours ;

— il a subi un préjudice économique évalué à 18 260 euros.

Par un mémoire en défense, enregistré le 9 juin 2021, le préfet du Calvados conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que :

—  la demande indemnitaire est irrecevable faute de demande indemnitaire préalable du requérant ;

—  les moyens tendant à l’annulation de l’arrêté du 17 février 2021 ne sont pas fondés ;

— l’administration n’a commis aucune faute de nature à engager sa responsabilité.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— le code de procédure pénale ;

— le code des relations entre le public et l’administration ;

— le décret n° 2020-1262 du 16 octobre 2020 ;

— le décret n° 2020-1310 du 29 octobre 2020 ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M^me Groch,

— les conclusions de M. Bonneu, rapporteur public.

Les parties n’étaient ni présentes ni représentées.

Considérant ce qui suit :

1. M. C B exploite depuis le 1er avril 2016 un débit de boissons sous l’enseigne « le rond-point » situé à Orbec dans le Calvados. Par un arrêté du 17 février 2021, le préfet du Calvados a prononcé la fermeture administrative de cet établissement pour une durée d’un mois du 1er mars 2021 au 1er avril 2021. Par sa requête, M. B demande au tribunal d’annuler cet arrêté et de condamner l’Etat à l’indemniser du préjudice économique à hauteur de 18 260 euros qu’il estime avoir subi du fait de l’illégalité de cet arrêté.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

En ce qui concerne le moyen tiré du défaut de motivation :

2. Aux termes de l’article L. 211-2 du code des relations entre le public et l’administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d’être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / 1° Restreignent l’exercice des libertés publiques ou, de manière générale, constituent une mesure de police ; () « . Aux termes de l’article L. 211-5 du même code : » La motivation exigée par le présent chapitre doit être écrite et comporter l’énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision ".

3. L’arrêté attaqué vise les textes dont il fait application, notamment le code de la santé publique, ainsi que le décret n° 2020-1310 du 29 octobre 2020 prescrivant les mesures générales pour faire face à l’épidémie de covid 19 dans le cadre de l’urgence sanitaire. Cet arrêté mentionne également les contrôles effectués le 27 octobre 2020 au cours desquels la compagnie de gendarmerie de Lisieux a constaté la présence de deux clients consommant une boisson chaude autour d’une table dite « bistrot » sans place assise, le 30 janvier 2021 où les gendarmes ont constaté la présence de quatre personnes stationnées sous le store de la terrasse devant le bar consommant des bières en bouteille sans verre, et le 1er février 2021 où cinq personnes se trouvaient sous le store de l’établissement et consommaient des cafés et des bières, ainsi que la mise en demeure du 7 décembre 2020 adressé à l’exploitant. Il comporte ainsi l’énoncé des considérations de droit et de fait qui en constituent le fondement. Le moyen tiré de son insuffisance de motivation doit donc être écarté.

En ce qui concerne le vice de procédure :

4. Aux termes des dispositions de l’article 29 du décret du 29 octobre 2020 prescrivant les mesures générales nécessaires pour faire face à l’épidémie de covid-19 dans le cadre de l’état d’urgence sanitaire applicable à la date de l’arrêté attaqué : « Le préfet de département est habilité à interdire, à restreindre ou à réglementer, par des mesures réglementaires ou individuelles, les activités qui ne sont pas interdites en vertu du présent titre. / Lorsque les circonstances locales l’exigent, le préfet de département peut en outre fermer provisoirement une ou plusieurs catégories d’établissements recevant du public ainsi que des lieux de réunions, ou y réglementer l’accueil du public. / Le préfet de département peut, par arrêté pris après mise en demeure restée sans suite, ordonner la fermeture des établissements recevant du public qui ne mettent pas en œuvre les obligations qui leur sont applicables en application du présent décret ». Il résulte de ces dispositions que l’autorité préfectorale ne peut prononcer la fermeture administrative temporaire d’un établissement recevant du public ne mettant pas en œuvre les obligations qui lui incombent qu’après une mise en demeure restée sans suite.

5. En l’espèce, en prévoyant que l’arrêté ordonnant la fermeture d’un établissement est pris après mise en demeure restée sans suite, les dispositions précitées du décret du 29 octobre 2020 ont entendu déterminer l’ensemble des règles de procédure administrative auxquelles est soumise l’intervention d’une telle décision. Par suite, le requérant ne peut utilement soutenir que la décision contestée serait entachée d’un vice de procédure en l’absence d’engagement d’une procédure contradictoire prévue à l’article L. 121-1 du code des relations entre le public et l’administration.

En ce qui concerne l’exactitude matérielle des faits et l’erreur d’appréciation :

6. D’une part, aux termes de l’article 40 du décret du 16 octobre 2020 prescrivant les mesures générales nécessaires pour faire face à l’épidémie de covid-19 dans le cadre de l’état d’urgence sanitaire, dans sa version applicable du 17 au 29 octobre 2020 : " I. – Les établissements recevant du public relevant des types suivants définis par le règlement pris en application de l’article R. 123-12 du code de la construction et de l’habitation ne peuvent accueillir du public que dans le respect des conditions prévues au présent article : / – établissements de type N : Restaurants et débits de boissons ; () / II. – Pour l’application de l’article 1er, les gérants des établissements mentionnés au I organisent l’accueil du public dans les conditions suivantes : / 1° Les personnes accueillies ont une place assise ; / 2° Une même table ne peut regrouper que des personnes venant ensemble ou ayant réservé ensemble, dans la limite de six personnes ; / 3° Une distance minimale d’un mètre est garantie entre les chaises occupées par chaque personne, sauf si une paroi fixe ou amovible assure une séparation physique. Cette règle de distance ne s’applique pas aux groupes, dans la limite de six personnes, venant ensemble ou ayant réservé ensemble ; / III. – Portent un masque de protection : / 1° Le personnel des établissements / 2° Les personnes accueillies de onze ans ou plus lors de leurs déplacements au sein de l’établissement ".

7. D’autre part, aux termes de l’article 40 du décret du 29 octobre 2020 prescrivant les mesures générales nécessaires pour faire face à l’épidémie de covid-19 dans le cadre de l’état d’urgence sanitaire, dans sa rédaction en vigueur du 7 novembre 2020 au 15 décembre 2020 : " I. – Les établissements relevant des catégories mentionnées par le règlement pris en application de l’article R. 123-12 du code de la construction et de l’habitation figurant ci-après ne peuvent accueillir du public : / 1° Etablissements de type N : Restaurants et débits de boisson ; () / Par dérogation, les établissements mentionnés au présent I peuvent continuer à accueillir du public pour : / – leurs activités de livraison et de vente à emporter ; () / III. – Portent un masque de protection : 1° Le personnel des établissements ; / 2° Les personnes accueillies de onze ans ou plus lors de leurs déplacements au sein de l’établissement. « . Aux termes de l’article 1 du décret du 29 octobre 2020 prescrivant les mesures générales nécessaires pour faire face à l’épidémie de covid-19 dans le cadre de l’état d’urgence sanitaire, dans sa rédaction en vigueur du 28 janvier 2021 au 2 juin 2021 : » I. – Afin de ralentir la propagation du virus, les mesures d’hygiène définies en annexe 1 au présent décret et de distanciation sociale, incluant la distanciation physique d’au moins un mètre entre deux personnes, dites barrières, définies au niveau national, doivent être observées en tout lieu et en toute circonstance. () / III. – En l’absence de port du masque, et sans préjudice des règles qui le rendent obligatoire, la distanciation mentionnée au I est portée à deux mètres. « . Aux termes de l’article 27 du même décret : » I. – Dans les établissements relevant des types d’établissements définis par le règlement pris en application de l’article R. 123-12 du code de la construction et de l’habitation et où l’accueil du public n’est pas interdit en vertu du présent titre, l’exploitant met en œuvre les mesures de nature à permettre le respect des dispositions de l’article 1er. Il peut limiter l’accès à l’établissement à cette fin. Il informe les utilisateurs de ces lieux par affichage des mesures d’hygiène et de distanciation mentionnées à l’article 1er. / II. – Lorsque, par sa nature même, une activité professionnelle, quel que soit son lieu d’exercice, ne permet pas de maintenir la distanciation entre le professionnel et le client ou l’usager, le professionnel concerné met en œuvre les mesures sanitaires de nature à prévenir les risques de propagation du virus () « . Aux termes de l’article 40 du même décret : » I. – Les établissements relevant des catégories mentionnées par le règlement pris en application de l’article R. 123-12 du code de la construction et de l’habitation figurant ci-après ne peuvent accueillir du public : / 1° Etablissements de type N : Restaurants et débits de boisson ; () / Par dérogation, les établissements mentionnés au présent I peuvent continuer à accueillir du public sans limitation horaire pour :- leurs activités de livraison ; () / Ces établissements peuvent en outre accueillir du public pour les besoins de la vente à emporter entre 6 heures et 18 heures. / () / III. – Portent un masque de protection : /1° Le personnel des établissements ; /2° Les personnes accueillies de onze ans ou plus lors de leurs déplacements au sein de l’établissement. ".

8. Enfin, aux termes de l’article 429 du code de procédure pénale : « Tout procès-verbal ou rapport n’a de valeur probante que s’il est régulier en la forme, si son auteur a agi dans l’exercice de ses fonctions et a rapporté sur une matière de sa compétence ce qu’il a vu, entendu ou constaté personnellement () ». Aux termes de l’article 537 du même code : « Les contraventions sont prouvées soit par procès-verbaux ou rapports, soit par témoins à défaut de rapports et procès-verbaux, ou à leur appui. Sauf dans les cas où la loi en dispose autrement, les procès-verbaux ou rapports établis par les officiers et agents de police judiciaire et les agents de police judiciaire adjoints, ou les fonctionnaires ou agents chargés de certaines fonctions de police judiciaire auxquels la loi a attribué le pouvoir de constater les contraventions, font foi jusqu’à preuve contraire. La preuve contraire ne peut être rapportée que par écrit ou par témoins ».

S’agissant des faits du 27 octobre 2020 :

9. Il ressort du rapport administratif du 27 octobre 2020 de l’officier de police judiciaire de la gendarmerie de Lisieux qu’à 10h05, deux clients ont été observés devant l’établissement de M. B, debout autour d’une table bistrot sans chaise, en prenant une boisson chaude dans un gobelet et en lisant leur journal. Si le requérant, qui ne conteste pas avoir servi les deux clients, soutient dans ses écritures avoir limité son activité de débit de boissons à la seule vente à emporter et avoir laissé à l’extérieur de son commerce une table sur laquelle se trouvait du sucre à disposition de la clientèle, le rapport de gendarmerie indique néanmoins que tout en soutenant proposer des boissons chaudes dans le seul cadre de la vente à emporter, il a reconnu avoir installé ces deux tables sur sa terrasse afin de permettre à sa clientèle de lire le journal et de s’adonner au grattage des jeux proposés à la vente dans son établissement. L’aménagement volontaire du gérant de deux tables extérieures devant l’établissement doit être regardé comme permettant la consommation sur place de boissons telle que constatée par la gendarmerie le 27 octobre 2020. Par ailleurs, il ne ressort pas de la rédaction de l’article 40 du décret du 16 octobre 2020 que l’obligation incombant aux gérants d’établissement de débit de boisson d’organiser l’accueil du public a été limitée aux seuls espaces intérieurs. Par suite, et en application des disposition précitées, M. B ne pouvait accueillir du public au titre de son activité de débit de boissons qu’à la condition de prévoir une place assise pour les personnes accueillies que ses installations soient situées en intérieur ou en extérieur, dans le strict respect des mesures d’hygiène et de distanciation sociale. Dans ces conditions, le requérant n’est pas fondé à contester la matérialité des faits ni à soutenir que l’absence de place assise aux tables installées pour l’accueil du public ne caractérisait pas une infraction aux dispositions sanitaires en vigueur.

S’agissant des faits du 30 janvier 2021 et du 1er février 2021 :

10. Il ressort du rapport administratif du 2 février 2021 que le 30 janvier 2021 à 18h50, quatre personnes consommant de la bière en bouteille sans verre et « stationnées sous le store sur la terrasse juste devant le bar » ont été observées par le commandant de la communauté de brigades d’Orbec. Ce même rapport mentionne que le 1er février 2021 à 17h45, une patrouille de gendarmerie a constaté que cinq personnes en position statique consommaient des cafés et des bières, sans port du masque et à moins d’un mètre les unes des autres, sous le store de l’établissement. Le requérant se borne à indiquer qu’il ne dispose pas de terrasse devant son établissement, que les personnes présentes étaient sur la voie publique sans qu’il y ait un lien avec son établissement, que le préfet ne démontre aucunement que les mesures barrières n’auraient pas été respectées par sa clientèle, que les personnes observées par les forces de l’ordre pourraient être des clients de l’activité de vente de boissons chaudes et froides à emporter de la boulangerie jouxtant son établissement, et que lui-même ne pratique plus que la vente à emporter. Il ressort du procès-verbal du 2 février 2021 que M. B, interrogé par les enquêteurs, n’a toutefois pas contesté « le rassemblement de ses clients sous son store devant son établissement » le 30 janvier et le 1er février 2021, reconnaissant dès lors leur avoir servi les boissons qu’ils consommaient sous le store extérieur devant le bâtiment. Si M. B fait valoir que son établissement de débit de boissons était autorisé à recevoir du public dans le cadre de ses activités de vente à emporter et de livraison, il ne ressort d’aucune pièce du dossier que les personnes présentes le 30 janvier 2021 et le 1er février 2021 l’étaient dans le cadre d’une vente à emporter ou d’une livraison, ni que les boissons consommées à 18h50 le 30 janvier 2021 et à 17h45 le 1er février 2021 auraient été servies par le requérant dans le cadre de son activité de vente à emporter autorisée entre 6 heures et 18 heures. Par ailleurs, la seule circonstance que le rapport mentionne qu'« il semble au Capitaine A qu’il s’agit de la bière Heineken sans pouvoir être affirmatif sur la marque » alors que le requérant produit le contrat de son brasseur selon lequel un engagement d’exclusivité avec la marque Kronembourg est sans incidence sur la matérialité des faits constatés. Enfin, il ressort de la rédaction même du III de l’article 40 du décret du 29 octobre 2020 que celui-ci ne limite aucunement l’obligation du port du masque aux seuls espaces intérieurs des établissements ouverts ou partiellement ouverts. Dès lors que les dispositions de l’article 27 applicable aux établissements autorisés à recevoir du public de l’article 40 du décret du 29 octobre 2020 applicable aux établissement non autorisés à recevoir du public en dehors des dérogations prévues imposent aux gérants des restaurants et débits de boisson de veiller au strict respect des mesures d’hygiène et de distanciation sociale, le requérant ne peut utilement faire valoir que les faits qui lui sont reprochés, qui certes ont un lien avec le comportement de ses clients, ne constituent pas des infractions aux obligations qui lui incombent. Dans ces conditions, les constatations effectuées par les services de gendarmerie permettent d’établir sans équivoque la consommation sur place de boissons notamment alcooliques servies par le requérant en dehors de l’activité de livraison ou de vente à emporter en méconnaissance des règles sanitaires posées par les dispositions du décret du 29 octobre 2020. Par suite, le requérant n’est pas fondé à contester la matérialité des faits ni à soutenir que le préfet aurait inexactement qualifié les faits constatés.

11. Il résulte de ce qui a été dit aux points 9 et 10, qu’eu égard à leur répétition et leur gravité, et dès lors qu’elles s’avèrent être en relation avec la fréquentation de l’établissement ou ses conditions d’exploitation durant l’état d’urgence sanitaire, les infractions constatées dans l’arrêté litigieux sont de nature à justifier une fermeture de l’établissement du requérant en application de l’article 29 du décret du 29 octobre 2020. Par suite, les moyens tirés de l’inexactitude matérielle des faits et de l’erreur d’appréciation doivent être écartés.

12. Enfin, si le requérant conteste la matérialité des faits relevés le 7 décembre 2020 et le 2 février 2021, que le préfet invoque pour la première fois dans ses écritures en défense, il ressort du rapport administratif du 2 février 2021 sur les faits du 30 janvier et 1er février 2021 qu’une opération de contrôle de l’établissement a également été organisée le 7 décembre 2020 à la suite d’un signalement selon lequel il servait au comptoir du café à ses clients le matin, à l’intérieur de son établissement, et qu’il ne respectait pas le port du masque de protection. Il ressort de ce rapport que les gendarmes ont formellement constaté le 7 décembre 2020, en période de confinement, que M. B servait des clients à l’intérieur de l’établissement et qu’il ne portait pas le masque, en méconnaissance des dispositions du I et du III de l’article 40 du décret du 29 octobre 2020. Par ailleurs, le rapport fait état de l’opération de surveillance réalisée le 2 février 2021 par les gendarmes, au cours de laquelle M. B a été surpris à servir deux clients au niveau du comptoir de l’établissement, l’ensemble des personnes présentes à l’intérieur du débit de boissons, clients et gérant, étant par ailleurs dépourvues de masque de protection, en méconnaissance du I et du III de l’article 40 du décret du 29 octobre 2020. Le rapport précise que dès que la présence des gendarmes a été décelée, le gérant du bar a immédiatement repositionné « le masque qu’il avait autour cou sur son visage et fait sortir ses clients très rapidement de son établissement » pour « s’installer devant le bar », puis il a nié les faits devant la patrouille venue constater les infractions à 7h25. Toutefois, compte tenu de ce qui a été exposé aux points précédents, les infractions des 27 octobre 2020, 30 janvier 2021 et 1er février 2021 sont suffisantes pour justifier légalement la décision contestée.

En ce qui concerne la durée de fermeture :

13. Eu égard d’une part à ce qui a été dit de la gravité et de la répétition des infractions ainsi que du manque de rigueur dont M. B a fait preuve dans la prévention de la transmission du virus dans un contexte sanitaire d’épidémie de covid-19 et d’autre part à la durée de la fermeture administrative limitée à un mois, cette mesure n’apparaît pas manifestement disproportionnée. Par suite, le moyen tiré de l’erreur manifeste d’appréciation quant à la durée de la fermeture doit être écarté.

14. Il résulte de tout ce qui précède que M. B n’est pas fondé à demander l’annulation de l’arrêté attaqué.

Sur le surplus des conclusions :

15. En premier lieu, la décision contestée n’étant pas entachée d’illégalité, les conclusions tendant à l’indemnisation des préjudices qui résulteraient de celles-ci doivent être rejetées.

16. En second lieu, l’Etat n’étant pas, dans la présente instance, la partie perdante, les conclusions de M. B présentées au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative doivent également être rejetées.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M. B est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à M. C B et au préfet du Calvados.

Délibéré après l’audience du 21 novembre 2024, à laquelle siégeaient :

M^me Rouland-Boyer, présidente

M. Martinez, premier conseiller,

M^me Groch, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 6 décembre 2024.

La rapporteure,

Signé

N. GROCH

La présidente,

Signé

H. ROULAND-BOYER

La greffière,

Signé

C. BÉNIS

La République mande et ordonne au préfet du Calvados en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,

C. Bénis

No 2100658