Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistrés le 27 avril 2022, le 4 septembre 2024 et le 30 octobre 2024, la société SMACL assurances, représentée par la SELARL Cornet-Vincent-Segurel, demande au tribunal :

1°)

de condamner l’Etat à lui verser la somme de 1 614 700 euros, avec intérêts au taux légal et capitalisation des intérêts, en réparation des préjudices subis par son assurée, la communauté de communes Granville Terre et Mer, à raison de l’illégalité de l’arrêté du 2 septembre 2012 par lequel le préfet de la Manche a déclaré d’utilité publique le projet d’aménagement d’une zone située sur le territoire des communes de Granville et Yquelon ;

2°)

de mettre à la charge de l’Etat une somme de 5 000 euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- en adoptant un arrêté portant déclaration d’utilité publique entaché d’illégalité, l’Etat a commis une faute de nature à engager sa responsabilité ;

- elle est fondée à demander que l’Etat la rembourse des sommes versées à son assurée, dès lors que c’est en raison de l’illégalité de la déclaration d’utilité publique que la communauté de communes a été condamnée à indemniser les propriétaires irrégulièrement expropriés ;

- l’indemnisation due par l’Etat doit être fixée à la somme de 1 614 700 euros.

Par un mémoire en défense, enregistré le 19 septembre 2024, le préfet de la Manche conclut à ce que l’indemnisation susceptible d’être accordée à la société SMACL assurances soit ramenée à de plus justes proportions.

Il fait valoir que :

- la faute commise à l’époque par la communauté de communes du pays granvillais, à laquelle a succédé la communauté de communes Granville Terre et Mer, est de nature à exonérer l’Etat au moins de moitié de sa responsabilité ;

- l’Etat ne peut être condamné au versement d’une indemnité supérieure à 807 350 euros, dès lors que doivent être déduites de l’assiette d’évaluation du préjudice la plus-value de cession des terrains à des tiers que la communauté de communes a obtenue ou aurait pu obtenir de façon certaine ainsi que la somme qui pourrait lui être due en vertu du droit de priorité de la victime par rapport à son assureur.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code des assurances ;

- le code civil ;

- le code de l’expropriation pour cause d’utilité publique ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M. Pringault, conseiller ;

- les conclusions de M. Blondel, rapporteur public ;

- les observations de la SELARL Cornet-Vincent-Segurel, avocat de la société SMACL assurances, et de M. A…, représentant le préfet de la Manche.

Considérant ce qui suit :

Le préfet de la Manche a, le 2 septembre 2012, pris un arrêté déclarant d’utilité publique les acquisitions de terrains et les aménagements nécessaires à la réalisation de la zone d’activité dite du Taillais, sur le territoire des communes de Granville et Yquelon. Le 25 octobre 2012, il a pris un arrêté portant cessibilité des parcelles nécessaires à ce projet. Par une ordonnance du 2 novembre 2012, le juge de l’expropriation a ordonné le transfert de propriété de ces parcelles appartenant à plusieurs propriétaires privés. Par un arrêt n° 14NT00092 du 29 mai 2015, la cour administrative d’appel de Nantes, saisie d’un recours introduit par l’un des propriétaires expropriés contre le jugement du 21 novembre 2013 du tribunal administratif de Caen rejetant le recours en annulation formé contre l’arrêté portant déclaration d’utilité publique et l’arrêté de cessibilité précités, a annulé ces deux arrêtés. Cette annulation a été confirmée par une décision n° 392181 rendue par le Conseil d’Etat le 17 mars 2017. Par trois arrêts définitifs de la cour d’appel de Caen du 17 décembre 2019, le juge de l’expropriation, constatant la perte de base légale de l’ordonnance d’expropriation, a condamné la communauté de communes Granville Terre et Mer à verser aux expropriés une indemnisation d’un montant total de 2 177 746,28 euros. Par la présente requête, la société SMACL assurances, en sa qualité d’assureur de la communauté de communes, demande au tribunal de condamner l’Etat à lui verser la somme de 1 614 700 euros en réparation des préjudices subis par son assurée du fait de l’illégalité fautive de l’arrêté portant déclaration d’utilité publique du 2 septembre 2012.

Sur le cadre juridique applicable au litige :

D’une part, aux termes du premier alinéa de l’article 1346-4 du code civil : « La subrogation transmet à son bénéficiaire, dans la limite de ce qu’il a payé, la créance et ses accessoires, à l’exception des droits exclusivement attachés à la personne du créancier ». Aux termes du premier alinéa de l’article L. 121-12 du code des assurances : « L’assureur qui a payé l’indemnité d’assurance est subrogé, jusqu’à concurrence de cette indemnité, dans les droits et actions de l’assuré contre les tiers qui, par leur fait, ont causé le dommage ayant donné lieu à la responsabilité de l’assureur ». Il résulte de ces dispositions que le versement, par l’assureur, de l’indemnité à laquelle il est tenu en vertu du contrat d’assurance le liant à son assuré, le subroge, dès cet instant et à concurrence de cette indemnité, dans les droits et actions de son assuré contre le tiers responsable du dommage. L’assureur qui demande à bénéficier de son remboursement peut justifier par tout moyen du paiement d’une indemnité à son assuré.

En l’espèce, il ressort de la quittance subrogative émise le 29 décembre 2021 par le président de la communauté de communes Granville Terre et Mer qu’à la suite de sa condamnation à réparer les préjudices subis par les propriétaires irrégulièrement expropriés, la société SMACL assurances a versé la somme de 1 614 700 euros à la communauté de communes au titre du contrat d’assurance les liant. Par suite, cet assureur dispose de la plénitude des droits et actions que l’assurée qu’il a dédommagée aurait été admise à exercer à l’encontre de toute personne responsable, à quelque titre que ce soit, du dommage ayant donné lieu au paiement de l’indemnité d’assurance.

D’autre part, saisi d’un recours subrogatoire exercé par l’assureur subrogé dans les droits de son assuré contre le tiers débiteur, il revient au juge, si les conditions d’engagement de la responsabilité du tiers débiteur sont remplies, de déterminer le droit à réparation de l’assuré, avant de déterminer les droits de l’assureur subrogé, qui ne peuvent excéder le montant de l’indemnité d’assurance qu’il a versée à son assuré. Si le juge retient un partage de responsabilité en raison d’une faute commise par l’assuré, ce partage doit être appliqué à l’assiette constituée par l’évaluation du préjudice subi par l’assuré et non au montant de l’indemnité versée par l’assureur à son assuré.

Sur la faute de l’Etat résultant de l’illégalité de la déclaration d’utilité publique :

Aux termes du premier alinéa de l’article L. 11-2 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique, alors en vigueur : « L’utilité publique est déclarée par arrêté ministériel ou par arrêté préfectoral ». Il résulte de ces dispositions que la procédure d’expropriation soumise à enquête publique est élaborée sous la responsabilité de l’Etat.

Par un arrêt du 29 mai 2015, confirmé par décision du Conseil d’Etat du 17 mars 2017, la cour administrative d’appel de Nantes a jugé que l’arrêté du 2 septembre 2012 déclarant d’utilité publique les acquisitions de terrains et les aménagements nécessaires à la réalisation de la zone d’activités du Taillais avait été pris à l’issue d’une procédure irrégulière, au motif que le coût des travaux de relocalisation dans cette zone du centre de secours des sapeurs-pompiers de Granville n’avait pas été pris en compte dans l’estimation sommaire des dépenses figurant au dossier soumis à enquête publique, en méconnaissance des dispositions du I de l’article R. 11-3 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique alors en vigueur. Cette illégalité, constatée par un arrêt dont le dispositif et les motifs qui en sont le support nécessaire sont revêtus de l’autorité absolue de la chose jugée et qui est devenu définitif à la suite du rejet du pourvoi formé à son encontre, constitue, ainsi que le reconnaît d’ailleurs le préfet de la Manche dans ses écritures en défense, une faute de l’Etat de nature à engager sa responsabilité.

Sur le lien de causalité entre la faute de l’Etat et le préjudice subi par l’assurée :

Aux termes de l’article L. 223-2 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique : « Sans préjudice de l’article L. 223-1, en cas d’annulation par une décision définitive du juge administratif de la déclaration d’utilité publique ou de l’arrêté de cessibilité, tout exproprié peut faire constater par le juge que l’ordonnance portant transfert de propriété est dépourvue de base légale et demander son annulation (…) ». Aux termes de l’article R. 223-6 du même code : « Le juge constate, par jugement, l’absence de base légale du transfert de propriété et en précise les conséquences de droit. / I. Si le bien exproprié n’est pas en état d’être restitué, l’action de l’exproprié se résout en dommages et intérêts. (…) ».

Par deux jugements du 29 mars 2018 et un jugement du 15 novembre 2018, confirmés sur ce point par trois arrêts de la cour d’appel de Caen du 17 décembre 2019, le juge judiciaire, saisi d’un recours formé en application de ces dispositions, a estimé que les parcelles irrégulièrement expropriées ne pouvaient pas être restituées en nature et que seule une indemnisation en dommages et intérêts pouvait être accordée aux propriétaires expropriés.

Si, lorsqu’une décision est entachée d’un vice de procédure, il appartient au juge administratif de rechercher, pour apprécier l’existence d’un lien direct entre cette faute et le préjudice allégué, si la même décision aurait pu légalement intervenir et aurait été prise, dans les circonstances de l’espèce, par l’autorité compétente, il résulte de ce qui précède que les terrains en cause n’auraient pas pu être restitués même si le préfet, à la suite de l’annulation de la déclaration d’utilité publique, avait à nouveau déclaré d’utilité publique l’opération suite à une procédure régulière. Ainsi que l’a jugé la cour d’appel de Caen dans les arrêts précités du 17 décembre 2019, l’indemnisation trouve sa cause dans l’absence de base légale de la décision ayant opéré le transfert de propriété et ce droit à réparation ne peut être affecté par une éventuelle régularisation ultérieure. Dans ces conditions, les indemnités que la communauté de communes a été condamnée à payer par le juge de l’expropriation résultent directement de l’annulation de la déclaration d’utilité publique, la date à laquelle cette annulation a été prononcée ne permettant plus la restitution physique des biens. Par suite, la société SMACL assurances est fondée à soutenir que le paiement d’indemnités aux propriétaires expropriés constitue, pour la communauté de communes Granville Terre et Mer, un préjudice directement lié à l’illégalité dont la procédure d’expropriation a été entachée.

Sur l’évaluation du préjudice subi par l’assurée :

La société SMACL assurances soutient que le préjudice subi par son assurée, d’un montant total de 2 217 332,19 euros, inclut la somme de 2 177 746,28 euros, correspondant au montant de l’indemnisation que le juge de l’expropriation l’a condamnée à verser aux propriétaires expropriés, à laquelle s’ajoute la somme de 39 585,91 euros correspondant aux frais de justice mis à sa charge par le juge judiciaire.

En premier lieu, les frais de justice, lorsqu’ils ont été exposés en conséquence directe d’une faute de l’Etat, sont susceptibles d’être pris en compte dans le calcul du préjudice résultant de l’illégalité fautive imputable à l’Etat. En l’espèce, si les frais d’instance mis à la charge de la communauté de communes par le juge de l’expropriation ayant constaté l’absence de base légale du transfert de propriété par deux jugements du 29 mars 2018 et un jugement du 15 novembre 2018 peuvent être intégrés dans le montant du préjudice subi par l’assurée, les dépens d’appel mis à la charge de la communauté de communes par trois arrêts de la cour d’appel de Caen du 17 décembre 2019 ne présentent pas de lien direct avec l’illégalité commise par l’Etat mais résultent du recours qu’elle a formé, de son propre mouvement et pour sa propre défense, contre les jugements précités. Malgré une mesure d’instruction diligentée le 6 décembre 2024 afin d’obtenir un justificatif détaillé de l’ensemble des frais d’instance mis à la charge de la communauté de communes Granville Terre et Mer par le juge judiciaire dans le cadre des procédures engagées sur le fondement de l’article L. 223-2 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique par les propriétaires irrégulièrement expropriés, la société d’assurance requérante n’a pas été en mesure de préciser les modalités de calcul de la somme globale de 39 585,91 euros mentionnée dans la requête. Dès lors, seules les sommes mises à la charge de la communauté de communes sur le fondement de l’article 700 du code de procédure civile par les deux jugements du 29 mars 2018 et le jugement du 15 novembre 2018 précités, d’un montant total de 6 500 euros, peuvent être prises en compte au titre de l’évaluation du préjudice subi par l’assurée.

En second lieu, le préfet de la Manche fait valoir en défense que, dans le cadre de la gestion par la communauté de communes des parcelles dont elle est devenue propriétaire à la suite de l’opération d’expropriation, il convient de tenir compte de la plus-value de cession de ces terrains à des tiers, qu’elle a obtenue ou aurait pu obtenir de façon certaine. Toutefois, les bénéfices ou pertes constatés lors de la vente de ces terrains expropriés par rapport aux dépenses engagées en vue de leur acquisition et de leur aménagement ne constituent pas des éléments susceptibles d’être pris en compte dans la détermination de l’assiette d’évaluation du préjudice subi par la personne publique expropriante, le juge judiciaire ayant d’ailleurs en l’espèce déterminé le montant d’indemnités que la communauté de communes a été condamnée à verser aux propriétaires privés en prenant en compte l’augmentation de la valeur vénale des parcelles, un bien irrégulièrement exproprié et qui ne peut être restitué en nature entraînant pour l’exproprié, selon la jurisprudence constante de la Cour de cassation, le droit à des dommages et intérêts correspondant à la valeur actualisée du bien, incluant l’éventuelle plus-value acquise par le bien depuis la date à laquelle il a fait l’objet d’une expropriation. Au regard de ces éléments, le préfet de la Manche n’est pas fondé à demander que soient déduits de l’assiette d’évaluation du préjudice subi par la communauté de communes les bénéfices réalisés dans le cadre de la gestion des biens qu’elle a acquis à la suite de l’ordonnance d’expropriation du 2 novembre 2012.

Il résulte de ce qui précède que la somme de 2 184 246,28 euros, correspondant à l’indemnisation de 2 177 746,28 euros versée par la communauté de communes aux propriétaires illégalement expropriés, à laquelle s’ajoute la somme de 6 500 euros mise à sa charge, dans le cadre des procédures engagées par ces derniers sur le fondement de l’article L. 223-2 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens, doit être retenue comme le montant du préjudice subi par la communauté de communes en lien direct avec l’illégalité commise par l’Etat.

Sur le partage de responsabilité :

Aux termes de l’article R. 11-3 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique, alors en vigueur : « L’expropriant adresse au préfet pour être soumis à l’enquête un dossier qui comprend obligatoirement : / I.- Lorsque la déclaration d’utilité publique est demandée en vue de la réalisation de travaux ou d’ouvrages : / 1° Une notice explicative ; / 2° Le plan de situation ; / 3° Le plan général des travaux ; / 4° Les caractéristiques principales des ouvrages les plus importants ; / 5° L’appréciation sommaire des dépenses (…) ». Aux termes de l’article R. 12-1 du même code : « Le préfet transmet au greffe de la juridiction du ressort dans lequel sont situés les biens à exproprier un dossier qui comprend obligatoirement les copies : / 1° De l’acte déclarant l’utilité publique de l’opération et, éventuellement, de l’acte le prorogeant (…) ».

Il résulte de ces dispositions que le préfet, qui devait s’assurer du respect de l’ensemble des formalités prescrites par les lois et règlements en vigueur a, comme il a été rappelé au point 6 ci-dessus, commis une faute en transmettant au juge de l’expropriation un dossier ne justifiant pas du respect de l’ensemble de ces règles. Si le préfet de la Manche fait valoir que ses services avaient déjà relevé en 2010 une illégalité dans le cadre d’une précédente procédure d’expropriation portant également sur un projet d’aménagement de la zone d’activité du Taillais, ayant conduit au retrait d’un arrêté portant déclaration d’utilité publique pris en 2009, cette circonstance n’est pas de nature à atténuer la responsabilité de l’Etat au regard de la faute qu’il a commise en prenant en 2012 un arrêté portant déclaration d’utilité publique entaché d’une autre illégalité. De même, si le préfet fait valoir que ses services ont été induits en erreur par la présentation du projet retenue par l’avocat de la communauté de communes, la cour administrative d’appel de Nantes a jugé, dans son arrêt du 29 mai 2015, que si selon son intitulé la déclaration d’utilité publique portait sur la réalisation d’une zone d’activité, il ressortait notamment de la notice explicative et des autres pièces du dossier que l’opération déclarée d’utilité publique était essentiellement destinée à accueillir le nouveau centre de secours des sapeurs-pompiers de Granville. Il revenait dès lors au préfet, en se fondant notamment sur la notice explicative et les autres pièces du dossier, d’exiger de la communauté de communes qu’elle transmette une estimation des dépenses entraînées par la construction de cet équipement public, conformément aux dispositions du I de l’article R. 11-3 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique alors en vigueur. Ces seuls éléments ne sauraient, dès lors, être retenus pour exonérer partiellement l’Etat de sa responsabilité.

Toutefois, il résulte de l’instruction que la communauté de communes, par délibération du 5 juillet 2012, adoptée après avis favorable du commissaire-enquêteur, a demandé au préfet de la Manche de déclarer d’utilité publique les acquisitions de terrains et les aménagements nécessaires à la réalisation de la zone d’activités du Taillais. La communauté de communes, en ne relevant pas les insuffisances de l’appréciation sommaire des dépenses figurant dans le dossier qu’elle a constitué, a manqué à ses obligations. Dans les circonstances de l’espèce, il y a lieu de retenir que la communauté de communes, en demandant au préfet de la Manche de déclarer d’utilité publique un projet non conforme aux dispositions précitées du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique, a elle-même commis une faute de nature à exonérer l’Etat du quart de la responsabilité qu’il encourt.

Sur la détermination de l’indemnisation due à l’assureur subrogé dans les droits de la communauté de communes :

En premier lieu, aux termes de l’article 1346-3 du code civil : « La subrogation ne peut nuire au créancier lorsqu’il n’a été payé qu’en partie ; en ce cas, il peut exercer ses droits, pour ce qui lui reste dû, par préférence à celui dont il n’a reçu qu’un paiement partiel ».

S’il résulte de ces dispositions que la subrogation ne peut nuire à la communauté de communes subrogeante, créancière de l’indemnisation qui n’a été prise en charge que partiellement par son assureur, ce principe ne saurait aboutir, contrairement à ce que fait valoir le préfet en défense, à minorer le montant de l’indemnisation versée par l’Etat à l’assureur de la communauté de communes condamnée par le juge judicaire à réparer les préjudices subis par les propriétaires irrégulièrement expropriés.

En second lieu, compte tenu du partage de responsabilité retenu aux points 14 à 16 ci-dessus, le préjudice subi par la communauté de communes doit être évalué à la somme de 1 638 184,71 euros. La subrogation de l’assureur dans les droits de son assurée ayant lieu dans la mesure de ce qu’il lui a payé et dans la limite de la créance détenue par l’assurée contre le responsable, la somme due par l’Etat doit être fixée à 1 614 700 euros.

Il résulte de tout ce qui précède qu’il y a lieu de condamner l’Etat à verser à la société SMACL assurances, subrogée dans les droits de la communauté de communes Granville Terre et Mer, une somme de 1 614 700 euros en réparation des préjudices subis par son assurée du fait de l’illégalité de l’arrêté du 2 septembre 2012 portant déclaration d’utilité publique.

Sur les intérêts et la capitalisation des intérêts :

La société SMACL assurances a droit aux intérêts au taux légal à compter de la date de réception de sa réclamation indemnitaire préalable par le préfet de la Manche. Il y a lieu, en outre, de faire droit à la demande de capitalisation présentée par la société requérante à compter de la date à laquelle était due, pour la première fois, une année d’intérêts, ainsi qu’à chaque échéance annuelle à compter de cette date.

Sur les frais liés à l’instance :

Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de l’Etat une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par la société SMACL assurances et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : L’Etat est condamné à verser à la société SMACL assurances la somme de 1 614 700 euros. Cette somme portera intérêt au taux légal à compter du 29 décembre 2021 et les intérêts seront capitalisés à compter du 29 décembre 2022, puis à chaque échéance annuelle à compter de cette dernière date.

Article 2 : L’Etat versera à la société SMACL assurances la somme de 1 500 euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la société SMACL assurances et à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité, de la forêt, de la mer et de la pêche.

Copie en sera adressée au préfet de la Manche.

Délibéré après l’audience du 21 janvier 2025, à laquelle siégeaient :

M^me Rouland-Boyer, présidente,

M^me Pillais, première conseillère,

M. Pringault, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 5 février 2025.

Le rapporteur,

Signé

S. PRINGAULT

La présidente,

Signé

H. ROULAND-BOYER

Le greffier,

Signé

J. LOUNIS

La République mande et ordonne à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité, de la forêt, de la mer et de la pêche en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Le greffier,

J. Lounis