Vu la procédure suivante :

Par une requête et deux mémoires, enregistrés le 25 mai 2023, le 5 septembre 2023 et le 12 septembre 2023, M. J… A…, représentant unique désigné en application des dispositions de l’article R. 411-5 du code de justice administrative, M. D… L…, M. N… E…, M^me F… K…, M^me I… C… et M. M… H… demandent au tribunal, dans le dernier état de leurs écritures :

1°) de dire que la convention de mise à disposition du 12 janvier 2022 satisfait aux conditions législatives et règlementaires ;

2°) de dire que la mise à disposition de M. B… est effective avec effet rétroactif au 1er janvier 2021 ;

3°) d’annuler la délibération du 27 mars 2023 par laquelle le conseil municipal de la commune d’Avranches a approuvé le protocole transactionnel entre la commune d’Avranches et M. G… B…, et a autorisé le maire de la commune à le signer ;

4°) d’enjoindre à la communauté d’agglomération Mont Saint-Michel – Normandie de rembourser à la commune d’Avranches les rémunérations et charges diverses de fonctionnement illégalement et indûment prélevées sur le seul budget de la commune d’Avranches ;

5°) de rejeter toute demande de condamnation des requérants au paiement de frais d’instance.

Ils soutiennent que :

la délibération du 27 mars 2023 est entachée d’erreur de fait voire d’un détournement de procédure dès lors qu’une convention de mise à disposition de M. B… entre la commune et la communauté d’agglomération Mont Saint-Michel – Normandie du 12 janvier 2022 existait à la date de la délibération litigieuse et qu’elle était effective ; elle a été dissimulée en violation du principe de transparence ;

elle est entachée d’un défaut d’information des conseillers municipaux en méconnaissance des dispositions des articles L. 2121-12 et L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales dès lors que l’existence de cette convention de mise à disposition du 12 janvier 2022 de M. B… a été dissimulée dans la note explicative et au moment du vote de la délibération contestée ;

elle est entachée d’erreur de droit dès lors qu’elle ne prévoit pas que la charge financière du protocole transactionnel doit être partagée entre la commune d’Avranches et la communauté d’agglomération Mont Saint-Michel – Normandie en application de la convention de mise à disposition du 12 janvier 2022.

Par un mémoire en défense, enregistré le 27 juillet 2023, la commune d’Avranches, représentée par la SELARL Concept Avocats, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge des requérants une somme de 2 500 euros sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- à titre principal, la requête est entachée d’irrecevabilité en ce que les conclusions présentées par les requérants relèvent de la mise en œuvre de la convention de mise à disposition conclue le 12 janvier 2022 entre la commune d’Avranches et la communauté d’agglomération Mont Saint-Michel – Normandie, en méconnaissance des dispositions de l’article R. 421-1 du code de justice administrative ;

- à titre subsidiaire, les moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés.

La procédure a été communiquée à M. G… B…, représenté par M^e Le Brouder, qui a produit le 4 août 2023 un mémoire en défense et demande au tribunal :

1°) de rejeter les conclusions de la requête ;

2°) de mettre à la charge des requérants la somme de 1 euro en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il fait valoir que :

la requête est irrecevable dès lors qu’elle méconnaît les dispositions de l’article R. 411-1 du code de justice administrative ;

les conclusions relatives à la mise en œuvre de la convention de mise à disposition conclue le 12 janvier 2022 entre la commune d’Avranches et la communauté d’agglomération Mont Saint-Michel – Normandie sont irrecevables ;

les moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés.

La procédure a été communiquée à la communauté d’agglomération Mont Saint-Michel – Normandie qui n’a pas produit de mémoire.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le décret n° 2008-580 du 18 juin 2008 relatif au régime de la mise à disposition applicable aux collectivités territoriales et aux établissements publics administratifs locaux ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me Groch,

- les conclusions de M. Martinez, rapporteur public,

- les observations de M^e Legoas, substituant M^e Agostini et représentant la commune d’Avranches,

- les observations de M^e Le Brouder, représentant M. B….

Les requérants n’étant pas présents.

Considérant ce qui suit :

La commune d’Avranches a mis à disposition de la communauté d’agglomération Mont Saint-Michel – Normandie son directeur général des services à compter du 1er janvier 2021, à temps partiel. Par une délibération du 27 mars 2023, le conseil municipal de la commune d’Avranches, d’une part, a approuvé la proposition de protocole transactionnel entre la commune et son directeur général des services, d’autre part, a autorisé le maire à signer le protocole et tout document y afférent, et à procéder à l’inscription des crédits nécessaires au budget de la commune. Par la présente requête, M. J… A…, M. D… L…, M. N… E…, M^me F… K…, M^me I… C… et M. M… H…, tous conseillers municipaux d’opposition, doivent être regardés comme demandant l’annulation de cette délibération.

Sur le cadre du litige :

Aux termes de l’article L. 5211-4-1 du code général des collectivités territoriales : «  I. – Le transfert de compétences d’une commune à un établissement public de coopération intercommunale entraîne le transfert du service ou de la partie de service chargé de sa mise en œuvre. Toutefois, dans le cadre d’une bonne organisation des services, une commune peut conserver tout ou partie du service concerné par le transfert de compétences, à raison du caractère partiel de ce dernier. (…) / II. – Lorsqu’une commune a conservé tout ou partie de ses services dans les conditions prévues au premier alinéa du I, ces services sont en tout ou partie mis à disposition de l’établissement public de coopération intercommunale auquel la commune adhère pour l’exercice des compétences de celui-ci. (…) / V. – Dans le cadre des mises à disposition prévues aux II et III, une convention conclue entre l’établissement public de coopération intercommunale et chaque commune intéressée en fixe les modalités après consultation des comités sociaux territoriaux compétents. Cette convention prévoit notamment les conditions de remboursement par la commune ou l’établissement public bénéficiaire de la mise à disposition des frais de fonctionnement du service. (…) ».

Par ailleurs, aux termes de l’article 1er du décret du 18 juin 2008 relatif au régime de la mise à disposition applicable aux collectivités territoriales et aux établissements publics administratifs locaux : « I. – La mise à disposition est prononcée par arrêté de l’autorité territoriale investie du pouvoir de nomination, après accord de l’intéressé et du ou des organismes d’accueil dans les conditions définies par la convention de mise à disposition prévue à l’article 2. / L’arrêté indique le ou les organismes auprès desquels le fonctionnaire accomplit son service et la quotité du temps de travail qu’il effectue au sein de chacun d’eux. / L’assemblée délibérante de la collectivité territoriale ou de l’établissement public administratif gestionnaire en est informée préalablement.(…) ». Aux termes de l’article 2 du même décret : « I. – La convention de mise à disposition conclue entre la collectivité territoriale ou l’établissement public d’origine et l’organisme d’accueil définit notamment la nature des activités exercées par le fonctionnaire mis à disposition, ses conditions d’emploi, les modalités du contrôle et de l’évaluation de ses activités. La convention peut porter sur la mise à disposition d’un ou de plusieurs agents. (…). ».

Enfin, aux termes de l’article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales : « Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. (…) ». Aux termes de l’article L. 2121-13 du même code : « Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d’être informé des affaires de la commune qui font l’objet d’une délibération. ». En application de l’article L. 2121-13 de ce code, le maire est tenu de communiquer aux membres du conseil municipal les documents nécessaires pour qu’ils puissent se prononcer utilement sur les affaires de la commune soumises à leur délibération.

Sur les conclusions aux fins d’annulation de la délibération du 27 mars 2023 :

En premier lieu, les requérants soutiennent que leur droit à l’information a été méconnu dès lors que la note explicative et la délibération litigieuse sont entachées d’une inexactitude matérielle en ce qu’elles ont omis de mentionner l’existence d’une convention de mise à disposition concernant M. B…, conclue entre la commune d’Avranches et la communauté d’agglomération Mont Saint-Michel – Normandie le 12 février 2022. Ils exposent que le rapport explicatif tout comme la délibération attaquée mentionnent que « ladite mise à disposition n’a pas, formellement, été actée statutairement par la ville », laissant ainsi supposer aux élus l’absence de convention conclue entre la commune et l’établissement public de coopération intercommunale. Toutefois, il ressort des pièces du dossier que l’objet de la délibération litigieuse concerne l’approbation d’un projet de protocole transactionnel entre la commune d’Avranches et le directeur général des services de la commune suite, notamment, à la carence dont la commune a fait preuve en ne plaçant pas l’agent concerné dans une position administrative régulière pendant vingt-deux mois sur la période de janvier 2021 à novembre 2022, pendant laquelle il a exercé les fonctions de directeur général adjoint à temps partiel au sein de la communauté d’agglomération Mont Saint-Michel – Normandie. Il est constant que la convention de mise à disposition de services de la commune d’Avranches au profit de la communauté d’agglomération Mont Saint-Michel – Normandie, produite par les requérants, a été signée le 12 janvier 2022 entre la collectivité et l’établissement public de coopération intercommunale, pour une mise à disposition partielle de la direction générale de la commune, dont le directeur général des services et une assistante de direction faisaient partie, à compter du 1er janvier 2021. Si cette convention a permis de poser un cadre institutionnel à la mise à disposition d’un service entre administrations, elle n’avait pas pour objet de se substituer à la commune d’Avranches, seul employeur des agents affectés au service mis à disposition, dans ses obligations statutaires vis-à-vis des agents concernés, ni de régler leur situation. Dès lors qu’il n’est pas contesté que la commune n’a pas édicté d’acte individuel de mise à disposition partielle de son directeur général des services et ne l’a pas placé dans une position statutaire régulière au regard des missions allouées, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que la délibération est entachée d’inexactitude matérielle.

En deuxième lieu, il ressort des pièces du dossier que les requérants ont reçu une note explicative relative au projet de délibération d’approbation du protocole transactionnel inscrit à l’ordre du jour du conseil municipal du 27 mars 2023 explicitant chronologiquement les différents éléments relatifs au contexte ayant présidé à la présentation de la délibération litigieuse devant le conseil municipal, et reprenant les motifs et les enjeux, notamment financiers, du projet de protocole transactionnel entre la commune et le directeur général des services. Il n’est d’ailleurs pas contesté que le projet de protocole transactionnel était annexé à la note explicative. Il ne ressort pas des pièces du dossier que les requérants aient formulé une demande de complément d’information ou tout document avant la séance du conseil municipal, à laquelle la commune se serait abstenue de répondre ou qu’elle en aurait refusé la communication. Par ailleurs, la circonstance que ni la note explicative ni la délibération ne visent expressément la convention du 12 janvier 2022 signée entre la commune et la communauté d’agglomération Mont Saint-Michel – Normandie est sans incidence sur la légalité de la délibération votée le 27 mars 2023 dès lors qu’en l’espèce, l’information générale selon laquelle « à compter du mois de janvier 2021, le directeur général des services de la ville d’Avranches, M. B…, a, concomitamment et en pratique, été mis à disposition de la communauté d’agglomération Mont Saint- Michel – Normandie en vue d’y exercer les fonctions de directeur général adjoint Relations au territoire » est clairement exposée en élément introductif de la délibération. Dans ces conditions, les élus ont disposé d’une information adéquate et suffisante pour exercer utilement leur mandat, conformément aux dispositions des articles L. 2121-12 et L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales. Dès lors, le moyen tiré de la méconnaissance du droit à l’information doit être écarté.

En troisième lieu, à supposer que le moyen tiré du détournement de procédure soit soulevé par les requérants, il ne ressort d’aucune pièce du dossier que la commune d’Avranches ait voulu dissimuler aux conseillers municipaux l’existence de la convention de mise à disposition de sa direction générale conclue avec la communauté d’agglomération Mont Saint-Michel -Normandie le 12 février 2022. Il ressort d’ailleurs des pièces produites en défense que le projet de convention de mise à disposition de la direction générale de la commune au profit de la communauté d’agglomération Mont Saint-Michel-Normandie a été soumis au vote unanime du conseil municipal le 13 décembre 2021 auquel M. A…, M^me C…, M. H…, M^me K… et M. E… ont participé. Par ailleurs, les requérants, qui se bornent à soutenir dans leurs écritures que les charges de fonctionnement engendrées par la mise à disposition du directeur général des services au profit de la communauté d’agglomération entre le 1er janvier 2021 et le 10 novembre 2022 n’ont jamais été remboursées à la commune d’Avranches, n’assortissent leurs allégations d’aucun élément probant. Par suite, le moyen tiré du détournement de procédure doit être écarté.

En dernier lieu, aux termes de l’article D. 5211-16 du code général des collectivités territoriales : « Le remboursement des frais de fonctionnement du service mis à disposition en application du II de l’article L. 5211-4-1 s’effectue sur la base d’un coût unitaire de fonctionnement du service, multiplié par le nombre d’unités de fonctionnement constatées par l’établissement public de coopération intercommunale ou la commune bénéficiaire de la mise à disposition. / (…) Le coût unitaire comprend les charges liées au fonctionnement du service et en particulier les charges de personnel, les fournitures, le coût de renouvellement des biens et les contrats de services rattachés, à l’exclusion de toute autre dépense non strictement liée au fonctionnement du service. (…). ».

Aux termes de l’article 6 du décret du 18 juin 2008 : « I.- L’administration ou l’organisme d’accueil fixe les conditions de travail des fonctionnaires mis à sa disposition. / L’administration ou l’organisme d’accueil prend les décisions relatives aux congés annuels et aux congés de maladie régis par les 1° et 2° de l’article 57 de la loi du 26 janvier 1984 des fonctionnaires mis à disposition et en informe l’administration d’origine. En cas de pluralité des collectivités, établissements ou organismes d’accueil, l’administration d’origine prend les décisions relatives aux congés précités après accord des administrations ou organismes d’accueil. En cas de désaccord de ces administrations ou organismes d’accueil, l’administration d’origine fait sienne la décision de l’administration ou de l’organisme d’accueil qui emploie le plus longtemps le fonctionnaire en cause. Si deux ou plusieurs administrations ou organismes d’accueil emploient ledit fonctionnaire pour une durée identique, la décision de l’administration d’origine s’impose aux administrations ou organismes d’accueil. / Toutefois, si le fonctionnaire est mis à disposition pour une quotité de travail égale ou inférieure au mi-temps, les décisions mentionnées à l’alinéa précédent reviennent à la collectivité territoriale ou à l’établissement public d’origine de l’agent. Si l’organisme d’accueil est l’un de ceux que mentionne le cinquième alinéa de l’article 61-1 de la loi du 26 janvier 1984, ces mêmes décisions sont prises par la collectivité territoriale ou l’établissement public d’origine de l’agent après avis de cet organisme. / II.-L’organisme d’accueil supporte les dépenses occasionnées par les actions de formation dont il fait bénéficier l’agent. / III.-La collectivité territoriale ou l’établissement public d’origine prend à l’égard des fonctionnaires mis à disposition les décisions relatives aux congés prévus à l’article 21 bis de la loi du 13 juillet 1983 susvisée, aux 3° à 11° de l’article 57 et à l’article 60 sexies de la loi du 26 janvier 1984, ainsi que celles relatives au bénéfice du compte personnel de formation, après avis du ou des organismes d’accueil. Il en va de même des décisions d’aménagement de la durée de travail. / La collectivité territoriale ou l’établissement public d’origine supporte les charges qui peuvent résulter de l’application de l’article 21 bis de la loi du 13 juillet 1983 précitée, du premier alinéa du 2° de l’article 57 de la loi du 26 janvier 1984, ainsi que de la rémunération, de l’indemnité forfaitaire ou de l’allocation de formation versées au fonctionnaire au titre du congé de formation professionnelle ou des actions relevant du compte personnel de formation. La convention mentionnée à l’article 2 peut toutefois prévoir le remboursement de ces charges par l’organisme d’accueil. / La collectivité territoriale ou l’établissement public d’origine supporte les charges pouvant résulter de l’application du deuxième alinéa du 2° de l’article 57 de la loi du 26 janvier 1984 et des articles L. 417-8 et L. 417-9 du code des communes. ».

Enfin, aux termes des stipulations de l’article 4 relatives aux conditions de remboursement prévues par la convention de mise à disposition de services de la commune d’Avranches au profit de la communauté d’agglomération Mont Saint-Michel  – Normandie : « (…) la communauté d’agglomération Mont Saint-Michel Normandie s’engage à rembourser les charges de fonctionnement engendrées par la mise à disposition, à son profit, des services visés à l’article 2 de la présente convention, sur la base du coût horaire et du temps des agents mis à disposition. / Ce coût comprend les charges de personnel et frais assimilés (rémunération, charges sociales, taxes, cotisations, frais médicaux, formations, missions). (…). ».

Les requérants soutiennent que la délibération est entachée d’erreur de droit dès lors qu’elle impute la charge financière du protocole transactionnel sur le seul budget communal alors que cette charge devrait être partagée entre la commune d’Avranches et la communauté d’agglomération Mont Saint-Michel – Normandie en application des stipulations de l’article 4 la convention de mise à disposition du 12 janvier 2022. Toutefois, il ressort de l’objet de la délibération qu’elle concerne l’approbation d’un protocole transactionnel signé entre la commune et le directeur général des services en vue de l’indemniser des préjudices qu’il a subis consécutivement à un accident de service survenu le 10 novembre 2022, à des mesures de la commune en lien avec une protection fonctionnelle qu’elle lui a accordée le 22 septembre 2022, et à la faute commise par la commune en raison de sa carence à le placer dans une position administrative statutaire régulière entre janvier 2021 et novembre 2022. Dès lors que la nature de la dépense autorisée par la délibération litigieuse ne relève pas de frais de fonctionnement visés aux points 8 et 9 et alors qu’en vertu de l’article 6 du décret du 18 juin 2008 précité, les frais relatifs à un accident de travail ou de service sont pris en charge par la collectivité d’origine en cas de mise à disposition de l’agent, le moyen tiré de l’erreur de droit sera écarté.

Il résulte de tout ce qui précède, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur les fins de non-recevoir soulevées en défense, que les conclusions aux fins d’annulation et d’injonction présentées par M. A…, M. L…, M. E…, M^me K…, M^me C… et M. H… doivent être rejetées.

Sur les frais liés à l’instance :

Il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge des requérants la somme que demandent la commune d’Avranches et M. B… sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E  :

Article 1er : La requête de M. A…, M. L…, M. E…, M^me K…, M^me C… et M. H… est rejetée.

Article 2 : Les conclusions de la commune d’Avranches présentées sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Les conclusions de M. B… présentées sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à M. J… A…, représentant unique des requérants, à la commune d’Avranches, à M. G… B… et à la communauté d’agglomération Mont Saint-Michel – Normandie.

Délibéré après l’audience du 21 mai 2026, à laquelle siégeaient :

M. Cheylan, président,

M^me Groch, première conseillère,

M^me Sandra Marlier, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 5 juin 2026.

La rapporteure,

Signé

N. GROCH

Le président,

Signé

F. CHEYLAN

La greffière

Signé

E. LEGRAND

La République mande et ordonne au préfet de la Manche en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière

E. LEGRAND