Vu la procédure suivante :

Par une requête, enregistrée le 7 août 2020, la SARL Nord aménagement foncier, représentée par la SCP Bignon Lebray, demande au tribunal :

1°) d’annuler la décision du 24 février 2020 par laquelle le maire de la commune de Santes a refusé d’inscrire à l’ordre du jour d’une séance du conseil municipal l’examen de son projet de convention de servitudes, ensemble la décision du 9 avril 2020 rejetant son recours gracieux et sa demande indemnitaire ;

2°) de condamner la commune de Santes à lui verser, en réparation du préjudice qu’elle estime avoir subi, la somme de 306 381,80 euros ;

3°) de mettre à la charge de la commune la somme de 4 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

— sa requête est recevable dès lors qu’elle n’est pas tardive ;

— les décisions attaquées ont été prises par une autorité incompétente ;

— elles sont entachées d’une erreur de droit dès lors qu’elles méconnaissent l’article 682 du code civil au regard de la situation d’enclavement de la parcelle AB61 ;

— la décision du 9 avril 2020 rejetant le recours gracieux est entachée d’une erreur de droit dès lors qu’elle est fondée sur les dispositions du plan local d’urbanisme (PLU) qui ne sont pas entrées en vigueur ;

— les décisions contestées sont entachées d’un détournement de pouvoir ;

— le refus du maire de la commune de Santes d’inscrire le projet de convention de servitudes à l’ordre du jour du conseil municipal constitue une illégalité fautive de nature à engager la responsabilité de la commune ;

— le refus de délivrer le permis d’aménager du maire la commune de Santes en date du 10 avril 2019 constitue une illégalité fautive de nature à engager la responsabilité de la commune ;

— la commune a adopté une attitude déloyale et a retardé les délais d’instruction de sa demande dans des conditions susceptibles d’engager sa responsabilité ;

— ces fautes lui ont causé un préjudice financier et patrimonial évalué à la somme globale de 306 381,80 euros.

Par un mémoire en défense, enregistré le 10 mai 2021, la commune de Santes, représentée par M^e Bodart, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la société Nord aménagement foncier au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

— la juridiction administrative est incompétente pour connaître de la demande d’annulation de la requérante ;

— les conclusions de la requête tendant à l’annulation des décisions du 24 février 2020 et 9 avril 2020, qui ne font pas grief, sont irrecevables ;

— les moyens soulevés par la société requérante à l’encontre des décisions dont elle demande l’annulation ne sont pas fondés ;

— la société Nord aménagement foncier a commis une faute à l’origine du préjudice qu’elle invoque en ayant fait l’acquisition de la parcelle sans condition suspensive relative à sa constructibilité.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— le code civil ;

— le code général des collectivités territoriales ;

— le code rural et de la pêche maritime ;

— le code de l’urbanisme ;

— le code de la voirie routière ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M. Borget ;

— les conclusions de M. Liénard, rapporteur public,

— les observations de M^e Sule, représentant la société Nord aménagement foncier ;

— et les observations M^e Bodart représentant la commune de Santes.

Considérant ce qui suit :

1. Le 13 décembre 2018, la société Nord aménagement foncier a déposé une demande de permis d’aménager en vue de la création d’un lotissement composé d’une maison individuelle et de trois logements locatifs sociaux sur un terrain cadastré AB 61, situé rue du Pays perdu à Santes. Par un arrêté du 10 avril 2019, le maire de Santes a refusé le permis sollicité aux motifs que le dossier ne comportait pas l’accord préalable du conseil municipal pour une servitude de passage en tréfonds, que le règlement de lotissement était incomplet et que la desserte en électricité du lotissement nécessitait la réalisation de travaux d’extension du réseau public de 230 mètres pour laquelle la collectivité n’était pas en mesure d’indiquer le délai et les conditions de réalisation. A la suite de cette décision, la société pétitionnaire a transmis au maire de la commune de Santes une proposition de convention de servitudes de passage ainsi que de tréfonds sous le chemin communal afin de permettre la desserte du terrain par les réseaux, sans indemnité. Par une décision du 4 juin 2019, le maire de la commune a, après avis de la commission municipale en charge des affaires d’urbanisme, refusé d’inscrire cette question à l’ordre du jour de la prochaine séance du conseil municipal. Par un courrier du 14 février 2020, la société requérante a renouvelé sa demande tendant à l’adoption de la convention de servitudes. Par une décision du 24 février 2020, le maire de Santes a refusé d’abroger sa décision du 4 juin 2019 et par suite de faire droit à cette demande. Par sa requête, la société Nord aménagement foncier demande l’annulation de cette décision ainsi que celle de la décision du 9 avril 2020 par laquelle le maire a expressément rejeté son recours gracieux.

Elle demande en outre que cette même commune soit condamnée à l’indemniser des préjudices qu’elle estime avoir subis en raison des fautes commises à l’occasion de l’élaboration et de l’instruction de ses demandes concernant son projet d’aménagement, à hauteur de

306 381,80 euros.

Sur la compétence de la juridiction administrative :

2. La contestation par une personne privée de l’acte par lequel une personne morale de droit public ou son représentant, gestionnaire du domaine privé, initie avec cette personne privée, conduit ou termine une relation contractuelle, quelle qu’en soit la forme, dont l’objet est la valorisation ou la protection de ce domaine et qui n’affecte ni son périmètre ni sa consistance, ne met en cause que des rapports de droit privé et relève, à ce titre, de la compétence du juge judiciaire. En revanche, la juridiction administrative est compétente pour connaître de la contestation par l’intéressé de l’acte administratif par lequel une personne morale de droit public refuse d’engager avec lui une relation contractuelle ayant un tel objet.

3. Il ressort des pièces du dossier qu’en refusant d’inscrire à l’ordre du jour d’une séance du conseil municipal l’examen du projet de convention de servitudes foncière et tréfoncière soumis par la société requérante, le maire de la commune de Santes a refusé d’engager la relation contractuelle sollicitée ayant trait à la valorisation du domaine privé communal. Par suite, contrairement à ce que la commune de Santes soutient, le présent litige relève de la compétence de la juridiction administrative.

Sur la fin de non-recevoir :

4. La commune de Santes fait valoir que la décision de ne pas inscrire à l’ordre du jour du conseil municipal la conclusion du projet de convention de servitude tréfoncière avec la société Nord aménagement foncier ne fait pas grief en ce qu’elle ne modifie pas l’ordonnancement juridique existant. Il ressort cependant des pièces du dossier, ainsi qu’il a été dit précédemment, que la décision attaquée a pour effet de refuser l’engagement de la collectivité dans une relation contractuelle avec la société requérante alors que celle-ci se prévaut de l’existence d’une servitude légale. Par suite, la commune de Santes n’est pas fondée à soutenir que la décision attaquée ne fait pas grief et la fin de non-recevoir qu’elle invoque doit par suite être écartée.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

5. En premier lieu, d’une part, aux termes de l’article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales : " Toute convocation est faite par le maire.

Elle indique les questions portées à l’ordre du jour () « . Aux termes de l’article L. 2241-1 du même code : » Le conseil municipal délibère sur la gestion des biens et les opérations immobilières effectuées par la commune, sous réserve, s’il s’agit de biens appartenant à une section de commune, des dispositions des articles L. 2411-1 à L. 2411-19 () ".

Aux termes de l’article 682 du code civil : « Le propriétaire dont les fonds sont enclavés et qui n’a sur la voie publique aucune issue, ou qu’une issue insuffisante, soit pour l’exploitation agricole, industrielle ou commerciale de sa propriété, soit pour la réalisation d’opérations de construction ou de lotissement, est fondé à réclamer sur les fonds de ses voisins un passage suffisant pour assurer la desserte complète de ses fonds, à charge d’une indemnité proportionnée au dommage qu’il peut occasionner ».

6. Il résulte de ces dispositions que le conseil municipal est seul compétent pour grever d’une servitude de passage des parcelles dépendant du domaine privé de la commune.

Il n’appartient toutefois qu’au maire d’inscrire cette question à l’ordre du jour d’une réunion du conseil municipal, le maire pouvant refuser une telle inscription lorsque l’auteur de la demande de création d’un droit de passage sur les fonds de la commune n’est pas fondé à le réclamer. Dans l’hypothèse inverse, le maire est tenu d’inscrire la question à l’ordre du jour du conseil municipal, pour permettre à celui-ci, seul compétent pour ce faire, de délibérer sur les modalités de mise en œuvre de la servitude de passage sollicitée.

7. D’autre part, aux termes de l’article L. 161-1 du code de rural et de la pêche maritime : « Les chemins ruraux sont les chemins appartenant aux communes, affectés à l’usage du public, qui n’ont pas été classés comme voies communales. Ils font partie du domaine privé de la commune. ». L’article L. 161-1 du code de la voirie routière dispose que :

« Les chemins ruraux appartiennent au domaine privé de la commune. Ils sont affectés à la circulation publique et soumis aux dispositions du chapitre Ier du titre II du livre Ier du code rural et de la pêche maritime. »

8. Il ressort des pièces du dossier que la parcelle cadastrée AB61, qui constitue le terrain d’assiette du projet de la société requérante et dont elle est propriétaire, est bordée au nord par un chemin rural cadastré AB64. Eu égard à la nature d’un tel chemin, elle dispose ainsi d’un accès à la voie publique. Cette parcelle ne bénéficie toutefois d’aucun raccordement aux réseaux publics. Ainsi, elle constitue, en l’absence de desserte complète, un fond enclavé au sens des dispositions précitées de l’article 682 du code civil, pour lequel la société requérante est fondée à réclamer un passage suffisant. Dans ces circonstances particulières, le maire de la commune de Santes était tenu d’inscrire à l’ordre du jour du conseil municipal, seul compétent pour délibérer sur la gestion des biens et les opérations immobilières effectuées par la commune, le projet de convention ayant notamment pour objet de permettre la desserte du terrain par ce passage. Par suite, la société Nord aménagement foncier est fondée à soutenir que les décisions attaquées ont été prises par une autorité incompétente et sont entachées d’une erreur de droit.

9. En deuxième lieu, il ressort des termes de la décision de rejet du recours gracieux de la société Nord aménagement foncier que, pour justifier son refus d’inscrire le projet de convention de servitude à l’ordre du jour du conseil municipal, le maire de la commune de Santes a entendu se fonder sur la circonstance que le plan local d’urbanisme intercommunal (PLUi) applicable aux parcelles en litige avait fait l’objet d’une révision procédant notamment au classement du chemin rural cadastré AB64 en zone agricole et non plus en zone naturelle destinée à être ouverte à l’habitation. Néanmoins, il ressort des pièces du dossier qu’à la date de la décision attaquée, la version révisée du PLUi procédant à ce classement en zone agricole n’était pas entrée en vigueur. Par suite, la société Nord aménagement foncier est fondée à soutenir que ladite décision est entachée d’une erreur de droit.

10. En troisième et dernier lieu, il ne ressort pas des pièces du dossier que le maire aurait commis un détournement de pouvoir en refusant la servitude sollicitée.

11. Il résulte de tout ce qui précède que la société Nord aménagement foncier est fondée à demander l’annulation des décisions du maire de Santes en date des 24 février 2020 et 9 avril 2020.

Sur les conclusions indemnitaires :

12. La responsabilité d’une personne publique ne peut être engagée sur le fondement de la faute que si se trouvent réunies les conditions auxquelles la reconnaissance de cette responsabilité est subordonnée, à savoir l’existence d’un préjudice, celle d’une faute et celle d’un lien de causalité direct et certain entre cette faute et le préjudice allégué.

13. En l’espèce, les illégalités entachant les décisions contestées et mentionnées aux points 8 et 9 du présent jugement constituent des fautes de nature à engager la responsabilité de la commune de Santes. En raison de celles-ci, la société requérante soutient qu’elle n’a pu mener à terme son projet immobilier et qu’elle n’est plus en mesure de bénéficier des règles d’urbanisme antérieures à l’entrée en vigueur du nouveau PLUi intervenue le 18 juin 2020 et d’obtenir un permis d’aménager ou un certificat d’urbanisme sur le fondement de celles-ci.

Elle se prévaut par suite de plusieurs chefs de préjudices résultant des frais relatifs à l’élaboration de son projet et de la perte de valeur vénale de la parcelle constituant le terrain d’assiette de celui-ci, devenue inconstructible. Néanmoins, les fautes précitées n’ont pas eu pour effet de rendre inconstructible cette parcelle, la perte de valeur de la parcelle invoquée résultant uniquement des évolutions apportées au zonage de la parcelle par le nouveau PLUi et mentionnées au point 9 du présent jugement. Par ailleurs, il ne résulte pas de l’instruction que la société Nord aménagement foncier a été, en raison de ces mêmes fautes, dans l’impossibilité de solliciter, en temps utile, la délivrance d’un certificat d’urbanisme et ainsi de bénéficier du maintien des dispositions d’urbanisme telles qu’elles existaient à la date à laquelle aurait pu intervenir le certificat, en application des dispositions de l’article L. 410-1 du code de l’urbanisme. Le délai qui s’est écoulé entre le refus du permis d’aménager opposé le

10 avril 2019 et l’entrée en vigueur du nouveau PLUi le 18 juin 2020, n’est notamment pas imputable à la commune de Santes dont le comportement ne révèle aucune attitude déloyale ou dilatoire, contrairement à ce que la société requérante soutient. De même, le refus de permis d’aménager qui a été opposé à la commune le 10 avril 2019 l’a été, ainsi qu’il a été dit au premier point du présent jugement, pour trois motifs sans que la société pétitionnaire n’établisse ni même n’allègue que les motifs tirés de l’incapacité pour la commune d’indiquer dans quel délai et par quelle personne les travaux d’extension du réseau public d’électricité induits par le projet sont susceptibles d’être effectués et de l’absence de règlement de lotissement complet seraient entachés d’illégalité ni que la commune n’aurait pas pris la même décision en se fondant uniquement sur eux. Un tel refus ne saurait, dans ces conditions, caractériser l’existence d’une faute contrairement à ce que la société soutient. Dans ces circonstances particulières, les préjudices dont la société requérante se prévaut sont sans lien direct et certain avec les seules fautes qu’elle invoque. En l’absence de lien de causalité direct et certain entre ces fautes et les préjudices dont elle sollicite l’indemnisation, la société Nord aménagement foncier n’est pas fondée à demander cette dernière.

14. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions de la société Nord aménagement foncier tendant à la condamnation de la commune de Santes à lui verser une somme de 306 381,80 euros doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

15. Dans les circonstances de l’espèce, il y a lieu de rejeter les conclusions présentées par l’ensemble des parties au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative

D E C I D E :

Article 1er : La décision du 24 février 2020 par laquelle le maire de la commune de Santes a refusé d’inscrire à l’ordre du jour d’une séance du conseil municipal l’examen du projet de convention de servitude présenté par la société Nord aménagement foncier ainsi que la décision du 9 avril 2020 rejetant le recours gracieux de cette dernière sont annulées.

Article 2 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la société Nord aménagement foncier et à la commune de Santes.

Délibéré après l’audience du 2 juillet 2024, à laquelle siégeaient :

— M. Chevaldonnet, président,

— M. Borget, premier conseiller,

— M^me Leclère, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 31 juillet 2024.

Le rapporteur,

Signé

J. Borget

Le président,

Signé

B. Chevaldonnet

La greffière,

Signé

M. A

La République mande et ordonne au préfet du Nord, en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière.