Vu la procédure suivante :

Par une requête, enregistrée le 17 novembre 2023, la communauté de communes Cœur d’Ostrevent, représentée par M^e Dubois, demande au tribunal :

1°) d’annuler la décision du 26 septembre 2023 par laquelle le préfet du Nord a autorisé le retrait de la commune d’Emerchicourt de la communauté de communes Cœur d’Ostrevent (CCCO) et celle du 26 septembre 2023 par laquelle le préfet du Nord a autorisé la commune d’Emerchicourt à adhérer à la communauté d’agglomération de la Porte du Hainaut (CAPH) au 1er janvier 2024 ;

2°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 4 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- les décisions en litige ont été prises à l’issue d’une procédure irrégulière dès lors que la procédure de consultation de la commission départementale de la coopération intercommunale (CDCI) est irrégulière du fait de la méconnaissance des articles L. 5211-45 et L. 5214-26 du code général des collectivités territoriales :

* la consultation de la formation restreinte suivie de celle de la formation plénière de la CDCI est prévue seulement par une circulaire qui n’est pas impérative ; seule la consultation de la formation restreinte de cette commission est prévue par les textes ;

* l’avis de la CDCI a été rendu postérieurement au délai de deux mois prévu par le législateur ;

* la procédure de consultation de la CDCI a méconnu les principes d’indépendance, d’impartialité et d’égalité de traitement ;

les décisions litigieuses sont entachées d’une erreur manifeste d’appréciation.

Par un mémoire en défense, enregistré le 3 juin 2024, la commune d’Emerchicourt, représentée par M^e Vamour, conclut au rejet de la requête et à ce qu’une somme de 6 000 euros soit mise à la charge de la communauté de communes Cœur d’Ostrevent au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens soulevés par la CCCO ne sont pas fondés.

Par un mémoire en défense, enregistré le 10 janvier 2025, le préfet du Nord conclut au rejet de la requête.

Il soutient que les moyens soulevés par la CCCO ne sont pas fondés.

Par une ordonnance du 13 janvier 2025, la clôture de l’instruction a été fixée au 13 mars 2025 à 12 h.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me Bruneau,

- les conclusions de M. Lemée, rapporteur public,

- et les observations de M^e Clouye substituant M^e Vamour, représentant la commune d’Emerchicourt.

Considérant ce qui suit :

1. Par une délibération du 1er juillet 2022, la commune d’Emerchicourt (Nord) a sollicité son retrait de la communauté de communes Cœur d’Ostrevent (CCCO), devenue communauté d’agglomération Cœur d’Ostrevent, et son adhésion à la communauté d’agglomération des Portes du Hainaut (CAPH), dans le cadre de la procédure dérogatoire prévue à l’article L. 5214-26 du code général des collectivités territoriales. Par une délibération du 4 juillet 2022, la CAPH a donné son accord à cette adhésion. Par deux arrêtés du 26 septembre 2023, le préfet du Nord a décidé du retrait de la commune d’Emerchicourt de la CCCO et de son adhésion à la CAPH, à compter du 1er janvier 2024. Par la présente requête, la CCCO demande au tribunal d’annuler ces deux arrêtés.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

2. Aux termes de l’article L. 5214-26 du code général des collectivités territoriales : « Par dérogation à l’article L. 5211-19, une commune peut être autorisée, par le représentant de l’État dans le département après avis de la commission départementale de la coopération intercommunale réunie dans la formation prévue au second alinéa de l’article L. 5211-45, à se retirer d’une communauté de communes pour adhérer à un autre établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre dont le conseil communautaire a accepté la demande d’adhésion. (…) ».

3. Le retrait d’une communauté de communes dans le cadre de ces dispositions ne peut intervenir qu’en vue de l’adhésion de la commune à un autre établissement public de coopération intercommunale. Il en résulte que les arrêtés autorisant le retrait et l’adhésion forment un tout indivisible, de telle sorte qu’une illégalité affectant l’un des deux arrêtés les rend tous deux illégaux.

4. Aux termes de l’article L. 5211-19 du code général des collectivités territoriales : « Une commune peut se retirer de l’établissement public de coopération intercommunale (…) dans les conditions prévues à l’article L. 5211-25-1, avec le consentement de l’organe délibérant de l’établissement (…) ». Aux termes de l’article L. 5214-26 du même code : « Par dérogation à l’article L. 5211-19, une commune peut être autorisée, par le représentant de l’Etat dans le département après avis de la commission départementale de la coopération intercommunale réunie dans la formation prévue au second alinéa de l’article L. 5211-45, à se retirer d’une communauté de communes pour adhérer à un autre établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre dont le conseil communautaire a accepté la demande d’adhésion. L’avis de la commission départementale de la coopération intercommunale est réputé négatif s’il n’a pas été rendu à l’issue d’un délai de deux mois. (…) ». Aux termes du second alinéa de l’article L. 5211-45 de ce code : « La commission départementale de la coopération intercommunale établit et tient à jour un état de la coopération intercommunale dans le département. Elle peut formuler toute proposition tendant à renforcer la coopération intercommunale. A cette fin elle entend, à leur demande, des représentants des collectivités territoriales concernées. Le représentant de l’Etat dans le département la consulte sur tout projet de création d’un établissement public de coopération intercommunale, dans les conditions fixées à l’article L. 5211-5, et sur tout projet de création d’un syndicat mixte. Elle est saisie par le représentant de l’Etat dans le département ou à la demande de 20 % de ses membres. Elle est également consultée sur tout projet de modification du périmètre d’un établissement public de coopération intercommunale ou de fusion de tels établissements qui diffère des propositions du schéma départemental de la coopération intercommunale prévu à l’article L. 5210-1-1. Tout projet d’association de communes en vue de l’élaboration d’une charte intercommunale de développement et d’aménagement lui est communiqué. Ses propositions et observations sont rendues publiques. / La commission départementale de la coopération intercommunale, consultée par le représentant de l’Etat dans le département sur toute demande de retrait (…) d’une communauté de communes en application de l’article L. 5214-26, (…) est composée de la moitié des membres élus par le collège visé au 1° de l’article L. 5211-43, dont deux membres représentant les communes de moins de 2 000 habitants, du quart des membres élus par le collège visé au 2° du même article L. 5211-43, et de la moitié du collège visé au 3° dudit article L. 5211-43 ».

En ce qui concerne la régularité de l’avis émis par la commission départementale de coopération intercommunale :

5. En premier lieu, il résulte de ces dispositions que le législateur a notamment entendu soumettre à l’avis d’une formation restreinte de la commission départementale de la coopération intercommunale les demandes de retrait d’une communauté de communes justifiées par le souhait des communes demanderesses d’adhérer à une autre communauté de communes, sans que soit applicable la procédure de consultation de la commission en formation plénière prévue par le premier alinéa pour les projets de modification du périmètre d’un établissement public lorsqu’elle diffère des modifications du schéma départemental de la coopération intercommunale (SDCI).

6. Il ressort des pièces du dossier et il est constant que le préfet du Nord saisi d’une demande de retrait d’une communauté de communes pour adhérer à un autre établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, a sollicité l’avis de la commission départementale de coopération intercommunale du Nord, laquelle s’est réunie le 2 juin 2023 dans la formation dite restreinte prévue au second alinéa de l’article L. 5211-45 du code général des collectivités territoriales. Dès lors qu’il n’est pas contesté par la CCCO que le projet de retrait de la commune d’Emerchicourt de son périmètre le modifie et diffère des propositions du SDCI, en application des dispositions citées ci-dessus au point 4 du présent jugement et contrairement aux dires de la CCCO, le préfet était tenu de saisir également la commission départementale de coopération intercommunale du Nord dans la formation dite plénière en vue de recueillir son avis, lequel ne revêt pas la qualité d’un avis conforme, sur le projet de modification du périmètre de l’EPCI. Dans ces conditions, la première branche du moyen tiré de l’irrégularité de la procédure doit être écartée.

7. En deuxième lieu, aucun principe ni aucun texte ne fait obstacle à ce que l’autorité administrative compétente saisisse à nouveau une commission, après qu’elle a émis un avis sur un projet qui lui a été soumis, en lui demandant d’émettre un nouvel avis qui se substitue au premier, sous réserve que ce nouvel avis ne révèle pas un détournement de procédure. Il ressort des pièces du dossier, notamment du courrier du 30 mars 2023 de saisine de la formation dite restreinte de la CDCI et du compte-rendu de sa réunion du 7 avril 2023 que l’un des points inscrits à l’ordre du jour était « le retrait dérogatoire de la commune d’Emerchicourt de la CCCO pour adhérer à la CPAH ». Toutefois, compte tenu des débats, sur proposition du préfet du Nord et avec l’accord de tous les membres de la formation restreinte, l’examen de la demande de retrait de la commune d’Emerchicourt de la CCCO a été retiré de l’ordre du jour afin que ces deux formations soient saisies pour avis par le préfet du Nord. Dans ces conditions, la formation restreinte de la CDCI est réputée, faute d’avoir délibéré sur la demande de retrait dérogatoire de la commune d’Emerchicourt de la CCCO dans le délai de deux mois, avoir donné un avis négatif à cette demande. Le préfet du Nord, par un courrier du 16 mai 2023, a, alors, à nouveau, convoqué à une réunion du 2 juin 2023 la formation restreinte de la CDCI. La formation plénière de la commission a été saisie, par un courrier du 8 juin 2023, à une réunion le 23 juin suivant. Les avis de chaque formation de jugement ont été rendus le jour même des réunions respectives. Si, en application des dispositions de l’article L. 5214-26 du code général des collectivités territoriales, le silence gardé par la CDCI sur sa saisine le 30 mars 2023 a fait naître, le 30 avril 2023, un avis négatif, l’avis rendu par la formation restreinte le 23 juin 2023 s’est substitué à celui du 30 avril 2023. Par suite, la deuxième branche du moyen tiré de ce que la procédure de consultation de la CDCI serait irrégulière en ce que l’avis de cette commission a été rendu au-delà du délai de deux mois prévu par l’article L. 5211-45 du code général des collectivités territoriales, doit également être écartée.

8. En troisième lieu, aux termes de l’article L. 5211-39-2 du code général des collectivités territoriales : « En cas de rattachement d’une commune à un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre dans les conditions prévues à l’article L. 5210-1-2, de création d’un tel établissement par partage dans les conditions prévues à l’article L. 5211-5-1 A, d’extension du périmètre d’un établissement public de coopération intercommunale dans les conditions prévues aux articles L. 5211-18 ou L. 5211-41-1 ou de retrait d’une commune dans les conditions prévues aux articles L. 5211-19, L. 5214-26 ou L. 5216-11, l’auteur de la demande ou de l’initiative élabore un document présentant une estimation des incidences de l’opération sur les ressources et les charges ainsi que sur le personnel des communes et établissements publics de coopération intercommunale concernés, dont le contenu est précisé par décret. / Le cas échéant, le ou les représentants de l’État dans le ou les départements concernés fournissent à l’auteur de la demande ou de l’initiative les informations nécessaires à l’élaboration de ce document. / Celui-ci est joint à la saisine du conseil municipal des communes et de l’organe délibérant du ou des établissements publics de coopération intercommunale appelés à rendre un avis ou une décision sur l’opération projetée. Il est également joint, le cas échéant, à la saisine de la ou des commissions départementales de la coopération intercommunale concernées. / Ce document est mis en ligne sur le site internet des établissements publics de coopération intercommunale et de chaque commune membre concernés, lorsque ce dernier existe. »

9. Il résulte de ces dispositions législatives que l’auteur de la demande de retrait ou d’adhésion d’une commune d’une communauté d’agglomération peut se rapprocher des services de l’Etat afin d’obtenir la communication d’informations nécessaires, notamment chiffrées, à la rédaction du document.

10. Il ressort des pièces du dossier, notamment des écritures de la commune d’Emerchicourt, qu’elle a actualisé un précédent rapport, élaboré en 2018 dans le cadre de sa première demande de retrait de la CCCO. La circonstance que la commune a sollicité, conformément aux dispositions de l’article L. 5211-39-2 du code général des collectivités territoriales citées ci-dessus, les services de la mission régionale de conseil aux décideurs publics, rattachée à la direction régionale des finances publiques des Hauts-de-France ne permet pas d’établir la partialité des services de la préfecture. Par ailleurs, si à la suite de la délibération du 4 juillet 2022 relative à l’adhésion de la commune d’Emerchicourt à la CAPH, par un courriel du lundi 22 juillet suivant, il a été rappelé par les services de la préfecture à l’ensemble des représentants des communes siégeant au sein de la CDCI la nécessité de mettre en ligne l’étude d’impact sur le site de la CAPH et de chaque commune concernée, cette information visait seulement à s’assurer de la régularité de la procédure. Dès lors, cette information n’établit pas non plus la partialité des services de l’Etat au cours de la procédure autorisant le retrait de la commune d’Emerchicourt. Par suite, cette troisième branche du moyen tiré de ce que la procédure devant la CDCI méconnaîtrait le principe d’impartialité doit être écartée.

11. En quatrième lieu, d’une part, aux termes de l’article L. 5211-42 du code général des collectivités territoriales : « Il est institué dans chaque département une commission départementale de la coopération intercommunale. Elle est présidée par le représentant de l’Etat dans le département. Celui-ci est assisté d’un rapporteur général et de deux assesseurs élus parmi les maires. ». D’autre part, aux termes de l’article L. 2131-11 de ce code dont les dispositions ont été rendues applicables aux établissements publics de coopération intercommunale par l’article L. 5211-3 du même code : « Sont illégales les délibérations auxquelles ont pris part un ou plusieurs membres du conseil intéressés à l’affaire qui en fait l’objet, soit en leur nom personnel, soit comme mandataires ».

12. Eu égard à la nature et à l’objet de la procédure de consultation de la CDCI sur le retrait de la commune d’Emerchicourt de la CCCO afin d’adhérer à la CAPH, la circonstance que certaines des collectivités ou groupement de communes, dont ses membres sont élus, sont directement concernées par le projet soumis à consultation ne fait pas obstacle à ce que ces membres participent à la délibération. Dans ces conditions, la circonstance que le rapporteur général de la CDCI, qui avait par ailleurs la qualité de maire de la commune de Wallers laquelle entre dans le périmètre de la CAPH directement concernée par le projet d’extension du périmètre de cette communauté d’agglomération à la commune d’Emerchicourt, a participé aux débats lors de sa séance du 2 juin 2023 n’est pas constitutive d’une atteinte au principe d’impartialité. En outre, la participation lors du vote de quatre des membres de la formation restreinte alors qu’ils étaient également élus de la CAPH n’a pas pu davantage affecter la régularité, faute d’indépendance des votants. Par suite, cette quatrième branche du moyen tiré de l’irrégularité de la procédure devant la CDCI doit être également écartée.

13. En cinquième lieu, aux termes du second article R. 5211-38 du code général des collectivités territoriales : « Les membres de la commission départementale de la coopération intercommunale qui sont empêchés d’assister à une séance peuvent donner à un autre membre de la formation appartenant au même collège pouvoir écrit de voter en leur nom ; aucun membre ne peut détenir plus d’un pouvoir. ».

14. Il ressort des pièces du dossier, notamment des échanges de courriels entre les services de la préfecture et le secrétariat de la mairie de Phalempin des 19 et 20 juin 2023, qu’il a été communiqué, en application des dispositions citées au point précédent et contrairement aux dires de la CCCO, la liste des membres tant présents qu’absents lors de la séance du 23 juin 2023 afin que les membres de la CDCI empêchés d’assister à cette séance puissent donner à un autre membre un pouvoir écrit de voter. Par la transmission de cette liste, les services de la préfecture n’ont pas davantage méconnu les principes d’impartialité, d’indépendance et d’égalité de traitement.

15. Il résulte de ce qui précède que le moyen tiré de l’irrégularité de la procédure devant la CDCI doit être écarté en toutes ses branches.

16. En sixième et dernier lieu, si la CCCO soutient que les élus communautaires de la CAPH et municipaux des communes membres ont reçu une information erronée quant au montant versé à la commune d’Emerchicourt au titre du fonds communautaire de soutien à l’investissement, il ressort cependant des pièces du dossier, notamment du tableau intitulé « Ressources d’Emerchicourt en tant que membre de la CAPH », qu’elle percevra une enveloppe de 300 000 euros sur la période allant de 2020 à 2026 du fonds communautaire de soutien à l’investissement. Dès lors, contrairement aux dires de la CCCO, ce tableau ne comporte aucune erreur de calcul et précise la période de six années. Par suite, le moyen tiré de ce que les élus communaux et communautaires auraient reçu une information incomplète et imprécise doit être écarté.

En ce qui concerne l’erreur manifeste d’appréciation :

17. Les dispositions précitées de l’article L. 5214-26 du code général des collectivités territoriales subordonnent la possibilité de retrait qu’elles ouvrent au respect d’un certain nombre de conditions qui s’imposent aux communautés de communes. Lorsque ces conditions sont satisfaites, elles laissent au préfet un large pouvoir d’appréciation pour autoriser ou non un projet de retrait. Le juge de l’excès de pouvoir exerce un contrôle restreint sur l’appréciation à laquelle se livre le représentant de l’État dans le département pour décider de délimiter le périmètre territorial des établissements publics de coopération intercommunale.

18. En premier lieu, si la CCCO soutient que le retrait de la commune d’Emerchicourt a pour effet de lui retirer 16,37 % de ses recettes fiscales, les ressources fiscales de la CCCO doivent être appréciées au regard des compétences et des projets d’investissements communautaires et tenir compte également de la diminution des frais de fonctionnement de la communauté de communes entraînée par le départ d’Emerchicourt. Il ressort des pièces du dossier, notamment du rapport Stratorial produit par la communauté de communes, que la situation financière de la communauté de communes résulte d’une situation dégradée depuis plusieurs années et que le départ de la commune a pour effet de réduire, d’une part, de 2,9 % les ressources de la CCCO, soit un montant modeste, 300 000 euros sur un montant total de 10 489 000 euros, et, d’autre part, les charges de fonctionnement concernant la commune, à hauteur de 200 000 euros, après déduction des attributions de compensation de la commune. Si la CCCO se prévaut également d’avoir réalisé d’importants investissements à hauteur 913 000 euros, après déduction du montant de la cession des terrains en septembre 2022, dans le cadre d’un projet, initié en 2009, de lotissement dit du « chemin d’Azincourt » sur le territoire de la commune d’Emerchicourt, le montant de cette perte, qui n’est pas étayé par des pièces du dossier, est prospectif. En outre, la CCCO fait valoir que le retrait de la commune de son périmètre aurait un effet sur les projets structurants du territoire, notamment la construction d’un équipement nautique public, et accroîtrait son taux d’endettement. Il ressort toutefois des pièces du dossier que la CCCO, par une délibération du 10 décembre 2020, date à laquelle la commune s’était retirée de la communauté de communes, a voté le projet de création d’un tel équipement nautique dont le coût a été évalué pour la période 2023-2026 à 20,09 millions d’euros, soit 80 % de son budget. Un tel coût, qui a nécessité le recours à l’emprunt sur la même période, explique notamment l’augmentation du taux d’endettement de la CCCO entre 2022 et 2026. Il s’ensuit que la viabilité économique de la communauté de communes n’est pas définitivement remise en cause par le retrait de la commune d’Emerchicourt de son périmètre.

19. En second lieu, il ressort des pièces du dossier que la commune d’Emerchicourt est située dans l’arrondissement de Valenciennes, alors que la CCCO se situe dans celui du Douaisis et que la commune bénéficie de fait des équipements et services implantés sur le territoire du Valenciennois. La circonstance que la commune d’Emerchicourt est un membre fondateur de l’établissement public de coopération intercommunale ne saurait à elle-seule justifier son maintien au sein de celui-ci. Dans ces conditions, eu égard notamment aux impératifs de cohérence territoriale et d’équilibrage des périmètres et ressources des différents établissements publics de coopération intercommunale, le préfet du Nord, en décidant de retirer la commune d’Emerchicourt de la CCCO, n’a pas entaché sa décision d’une erreur manifeste d’appréciation.

20. Il résulte de tout ce qui précède que la CCCO n’est pas fondée à solliciter l’annulation de la décision du 26 septembre 2023 par laquelle le préfet du Nord a autorisé le retrait de la commune d’Emerchicourt de la CCCO et de celle du 26 septembre 2023 par laquelle le préfet du Nord a autorisé la commune d’Emerchicourt à adhérer à la CAPH au 1er janvier 2024.

Sur les frais liés au litige :

21. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de l’Etat, qui n’est pas la partie perdante dans cette instance, la somme réclamée par la CCCO au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens.

22. Il y a en revanche lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de la CCCO une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par la commune d’Emerchicourt et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la communauté d’agglomération Cœur d’Ostrevent est rejetée.

Article 2 : La communauté d’agglomération Cœur d’Ostrevent versera à la commune d’Emerchicourt une somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la communauté de communes Cœur d’Ostrevent, à la commune d’Emerchicourt et au ministre de l’intérieur.

Copie en sera adressée pour information au préfet du Nord.

Délibéré après l’audience du 28 avril 2026, à laquelle siégeaient :

M. Fabre, président,

M^me Bruneau, première conseillère,

M. Garot, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 19 mai 2026.

La rapporteure,

Signé

M. Bruneau

Le président,

Signé

X. Fabre

Le greffier,

Signé

Dewière

La République mande et ordonne au ministre de l’intérieur en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Le greffier