Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

Par un jugement n° 2204263 du 14 décembre 2022, le tribunal administratif de Lyon a annulé la décision implicite de rejet née du silence gardé par le directeur général du centre hospitalier du Forez sur la demande de l’association Commission des citoyens pour les droits de l’homme (CCDH) tendant à la communication du registre des pratiques d’isolement et de contention tenu en 2020 et du rapport annuel 2020 sur les pratiques d’admission en chambre d’isolement et de contention.

Par un arrêt du 22 mars 2024 2023 n°471339, le Conseil d’Etat, statuant au contentieux, saisi d’un pourvoi en cassation présenté par le centre hospitalier du Forez, a annulé le jugement du tribunal administratif de Lyon et a renvoyé l’affaire au tribunal administratif de Lyon, qui l’a enregistrée le 4 avril 2024, sous le n° 2403271.

Procédure devant le Tribunal :

Par une requête, enregistrée le 4 juin 2022, et un mémoire, enregistré le 3 mai 2024, l’association Commission des citoyens pour les droits de l’homme, représentée par la SELARL Cabinet François Jacquot, avocat, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :

1°) d’annuler pour excès de pouvoir la décision du 23 mai 2022 par laquelle le directeur du centre hospitalier du Forez a rejeté sa demande présentée le 17 juillet 2021 de communication du registre des pratiques d’isolement et de contention tenu en 2020 et du rapport annuel 2020 sur les pratiques d’admission en chambre d’isolement et de contention ;

2°) d’enjoindre au directeur du centre hospitalier du Forez, de lui communiquer, sous astreinte de 200 euros par jour de retard :

- le rapport annuel établi pour l’année 2020 par l’établissement rendant compte des pratiques d’admission en chambre d’isolement et de contention

- et la copie du registre de contention et d’isolement de l’établissement établi du 1er janvier au 31 décembre 2020 en application de l’article L.3222-5-1, après occultation des mentions permettant d’identifier les personnels de santé, et de l’identifiant anonymisé des patients, mais sans occultation des mentions quant au début, à la fin et à la durée des mesures d’isolement et de contention, ni de toute autre mention.

3°) de mettre à la charge du centre hospitalier du Forez une somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- les documents sollicités, prévus par l’article L. 3222-5-1 du code de la santé publique, sont communicables ;

- il suffit d’ordonner la communication des registres d’isolement et de contention, après occultation de l’identifiant anonymisé patient, de tout autre identifiant patient tel que l’IPP, et de toute donnée identifiante ;

- le refus de communiquer les documents demandés méconnaît sa liberté d’expression et sa liberté d’association.

Par trois mémoires en défense, enregistré le 11 août 2021, puis les 3 mai et 6 juin 2024, le centre hospitalier du Forez, représenté par la SELARL BLT Droit public, avocat, conclut dans le dernier état de ses écritures :

1°) au rejet de la requête ;

2°) à ce que soient mis à la charge de l’association Commission des citoyens pour les droits de l’homme les entiers dépens ainsi qu’une somme de 3 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il fait valoir que :

- les conclusions présentées par l’association Commission des citoyens pour les droits de l’homme sont nouvelles en ce qu’elles tendent à la communication avec occultation de l’identifiant anonymisé et sont par suite irrecevables ;

- elles sont abusives et révèlent une volonté de nuire ;

- la CCDH abuse des documents communiqués par les établissements de santé afin de publier des articles contenant de fausses informations qui sont, au surplus, diffamatoires ;

- elle vise à éloigner les patients des soins en service de psychiatrie ;

- elles ne sont pas fondées ;

- si l’annulation de la décision de refus était prononcée et qu’une injonction de communiquer les documents objets du litige était prononcée, le tribunal devrait considérer que doivent également être occultées : la communication du début, de la fin, de la durée d’une mesure d’isolement et de contention, toutes autres informations susceptibles de porter atteinte à la protection de la vie privée et au secret médical comme les modalités de prises en charge (hospitalisation libre, soins à la demande d’un tiers en urgence par exemple), le nom des services, ainsi que les noms des médecins et autres personnels de santé.

Par ordonnance du 11 juin 2024, la clôture de l’instruction a été fixée au 28 juin 2024.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code des relations entre le public et l’administration ;

- le code de la santé publique ;

- le code de justice administrative.

La présidente du tribunal a désigné M^me Wolf, présidente honoraire, pour statuer sur les litiges mentionnés par l’article R. 222-13 du code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me Wolf, présidente honoraire,

- les conclusions de M. Borges-Pinto, rapporteur public,

- les observations de M^e Denizot pour le centre hospitalier du Forez.

Considérant ce qui suit :

L’association Commission des citoyens pour les droits de l’homme avait demandé l’annulation pour excès de pouvoir de la décision du 23 mai 2022 par laquelle le directeur du centre hospitalier du Forez avait rejeté sa demande présentée le 17 juillet 2021 de communication du registre des pratiques d’isolement et de contention tenu en 2020 et du rapport annuel 2020 sur les pratiques d’admission en chambre d’isolement et de contention.

Par un jugement n° 2204263 du 14 décembre 2022, le tribunal administratif de Lyon avait annulé la décision du 23 mai 2022 par laquelle le directeur du centre hospitalier du Forez avait rejeté la demande de l’association Commission des citoyens pour les droits de l’homme de communication du registre des pratiques d’isolement et de contention tenu en 2020 et du rapport annuel 2020 sur les pratiques d’admission en chambre d’isolement et de contention, enjoint au directeur du centre hospitalier du Forez de communiquer à l’association Commission des citoyens pour les droits de l’homme le rapport annuel 2020 sur les pratiques d’admission en chambre d’isolement et de contention au centre hospitalier du Forez et le registre des mesures de contention et d’isolement établi au titre de l’année 2020, avec occultation préalable des informations permettant d’identifier les soignants et les patients mais sans occultation préalable de l’identifiant anonymisé des patients, enfin rejeté le surplus des conclusions de la requête.

Par arrêt du 22 mars 2024 n°471339, le Conseil d’Etat a annulé le jugement du tribunal administratif de Lyon et a renvoyé l’affaire au tribunal administratif de Lyon.

Sur la fin de non-recevoir opposée en défense :

Lorsque le Conseil d’Etat, statuant sur un pourvoi en cassation formé contre une décision juridictionnelle, annule cette décision et renvoie l’affaire aux juges du fond, il appartient à la juridiction de renvoi de mettre les parties à même de produire de nouveaux mémoires pour adapter leurs prétentions et argumentations en fonction des motifs et du dispositif de la décision du Conseil d’Etat, puis de viser et d’analyser dans sa nouvelle décision l’ensemble des productions éventuellement présentées devant elle. Il suit de là que les nouvelles conclusions accessoires, à fin d’injonction, présentées par l’association Commission des citoyens pour les droits de l’homme, avant clôture de l’instruction, le 28 juin 2024, ne sont pas irrecevables.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

Dans le dernier état de ses écritures, l’association Commission des citoyens pour les droits de l’homme demande d’annuler pour excès de pouvoir la décision du 23 mai 2022 par laquelle le directeur du centre hospitalier du Forez a refusé de lui communiquer le rapport annuel établi pour l’année 2020 par l’établissement rendant compte des pratiques d’admission en chambre d’isolement et de contention et la copie du registre de contention et d’isolement de l’établissement établi du 1er janvier au 31 décembre 2020 en application de l’article L.3222-5-1, après occultation des mentions permettant d’identifier les personnels de santé, et de l’identifiant anonymisé des patients, mais sans occultation des mentions quant au début, à la fin et à la durée des mesures d’isolement et de contention, ni de toute autre mention.

D’une part, aux termes de l’article L. 311-1 du code des relations entre le public et l’administration : « Sous réserve des dispositions des articles L. 311-5 et L. 311-6, les administrations mentionnées à l’article L. 300-2 sont tenues de publier en ligne ou de communiquer les documents administratifs qu’elles détiennent aux personnes qui en font la demande, dans les conditions prévues par le présent livre ». Selon le dernier alinéa de l’article L. 311-2 de ce code : « L’administration n’est pas tenue de donner suite aux demandes abusives, en particulier par leur nombre ou leur caractère répétitif ou systématique. » Aux termes de l’article L. 311-6 du même code : « Ne sont communicables qu’à l’intéressé les documents administratifs : 1° Dont la communication porterait atteinte à la protection de la vie privée, au secret médical (…) ; 3° Faisant apparaître le comportement d’une personne, dès lors que la divulgation de ce comportement pourrait lui porter préjudice ». Enfin, aux termes de l’article L. 311-7 de ce code : « Lorsque la demande porte sur un document comportant des mentions qui ne sont pas communicables en application des articles L. 311-5 et L. 311-6 mais qu’il est possible d’occulter ou de disjoindre, le document est communiqué au demandeur après occultation ou disjonction de ces mentions ».

D’autre part, l’article L. 3222-5-1 du code de la santé publique, dans sa rédaction applicable en 2019, dispose que : « L’isolement et la contention sont des pratiques de dernier recours. Il ne peut y être procédé que pour prévenir un dommage immédiat ou imminent pour le patient ou autrui, sur décision d’un psychiatre, prise pour une durée limitée. Leur mise en œuvre doit faire l’objet d’une surveillance stricte confiée par l’établissement à des professionnels de santé désignés à cette fin. (…) / Un registre est tenu dans chaque établissement de santé autorisé en psychiatrie et désigné par le directeur général de l’agence régionale de santé pour assurer des soins psychiatriques sans consentement en application du I de l’article L. 3222 1. Pour chaque mesure d’isolement ou de contention, ce registre mentionne le nom du psychiatre ayant décidé cette mesure, sa date et son heure, sa durée et le nom des professionnels de santé l’ayant surveillée. Le registre, qui peut être établi sous forme numérique, doit être présenté, sur leur demande, à la commission départementale des soins psychiatriques, au Contrôleur général des lieux de privation de liberté ou à ses délégués et aux parlementaires. / L’établissement établit annuellement un rapport rendant compte des pratiques d’admission en chambre d’isolement et de contention, la politique définie pour limiter le recours à ces pratiques et l’évaluation de sa mise en œuvre. Ce rapport est transmis pour avis à la commission des usagers prévue à l’article L. 1112-3 et au conseil de surveillance prévu à l’article L. 6143 1 ».

En premier lieu, le registre des mesures d’isolement et de contention ainsi que le rapport annuel rendant compte de ces pratiques, qui sont produits et détenus par les établissements de santé dans le cadre de leur mission de service public, constituent des documents administratifs et sont donc communicables en application des dispositions précitées du code des relations entre le public et l’administration. Toutefois, les éléments permettant d’identifier les patients doivent, en application des articles L. 311-6 et L. 311-7 du code des relations entre le public et l’administration, être occultés préalablement à la communication du registre de contention et d’isolement, afin de ne pas porter atteinte au secret médical et à la protection de la vie privée, comme doivent également l’être celles permettant d’identifier les soignants, afin d’éviter que la divulgation d’informations les concernant puisse leur porter préjudice.

Dans le cas où l’identité des patients a fait l’objet d’une pseudonymisation, laquelle ne permet l’identification des personnes en cause qu’après recoupement d’informations, il appartient au juge administratif d’apprécier si, eu égard à la sensibilité des données en cause et aux efforts nécessaires pour identifier les personnes concernées, leur communication est susceptible de porter atteinte à la protection de la vie privée et au secret médical. En l’espèce, compte tenu de la nature des informations en cause, qui touchent à la santé mentale des patients, et du nombre restreint de personnes pouvant faire l’objet d’une mesure de contention et d’isolement, facilitant ainsi leur identification, alors au demeurant que les autorités énumérées à l’article L. 3222-5-1 du code de la santé publique peuvent accéder à l’ensemble des informations figurant sur les registres et contrôler l’activité des établissements concernés, l’identifiant dit « anonymisé » figurant dans ces registres, qu’il s’agisse, selon la pratique de l’établissement de santé, de « l’identifiant permanent du patient » (IPP) ou d’un identifiant spécialement défini, doit être regardé comme une information dont la communication est susceptible de porter atteinte à la protection de la vie privée et au secret médical. Cet identifiant n’est donc communicable qu’au seul patient intéressé en vertu des dispositions de l’article L. 311-6 du code des relations entre le public et l’administration.

Si le centre hospitalier soutient que ces occultations ne suffisent pas à préserver l’anonymat du patient, il ne l’établit pas, malgré les questions qui lui ont été soumises lors de l’audience.

En deuxième lieu, il ressort des dispositions du dernier alinéa de l’article L. 311-2 du code des relations entre le public et l’administration que revêt un caractère abusif la demande qui a pour objet de perturber le bon fonctionnement de l’administration sollicitée ou qui aurait pour effet de faire peser sur elle une charge disproportionnée au regard des moyens dont elle dispose. Il ne ressort pas des pièces du dossier que la demande de communication formulée le 17 juillet 2021 par l’association Commission des citoyens pour les droits de l’homme aurait pour objet de perturber le bon fonctionnement du service public hospitalier géré par le centre hospitalier du Forez, ni que cette demande aurait pour effet de faire peser sur cet établissement public de santé une charge disproportionnée au regard des moyens dont il dispose. Dans ces conditions, et alors même qu’elle viserait, non la poursuite de l’objet de l’association requérante, mais le dénigrement de la médecine psychiatrique, cette demande de communication ne présente pas de caractère abusif au sens des dispositions précitées du dernier alinéa de l’article L. 311-2 du code des relations entre le public et l’administration.

En troisième lieu, le centre hospitalier du Forez soutient, sur le fondement de l’article L. 311-6 précité du code des relations entre le public et l’administration, que la communication du document mentionnera son identité, ce qui est de nature à lui porter préjudice. Il reproduit des publications figurant sur le site Internet de l’association dénigrant des établissements de soins pour leur pratique en matière d’isolement et de contention. Toutefois ce moyen doit être écarté dès lors que les exceptions prévues par le 3° de l’article L. 311-6 dudit code ne s’étendent pas à l’autorité détentrice des documents en cause.

Il résulte de ce qui précède que l’association requérante est fondée à soutenir que la décision du 23 mai 2022 du directeur du centre hospitalier du Forez sur sa demande du 17 juillet 2021, tendant, en dernier lieu, à la communication du registre des pratiques d’isolement et de contention tenu en 2020 et du rapport annuel 2020 sur les pratiques d’admission en chambre d’isolement et de contention doit être annulée en tant qu’elle refuse la communication de ces documents après occultation de l’identifiant anonymisé des patients et des données relatives aux personnels de santé, mais sans occultation des mentions relatives au début, la fin et la durée des mesures d’isolement et de contention.

Sur les conclusions à fin d’injonction :

Aux termes de l’article L. 911-1 du code de justice administrative : « Lorsque sa décision implique nécessairement qu’une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d’un service public prenne une mesure d’exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d’un délai d’exécution ».

L’exécution du jugement implique qu’il soit enjoint au centre hospitalier du Forez de communiquer à l’association requérante, dans un délai qu’il y a lieu de fixer à trois mois à compter de la notification du présent jugement, d’une part, une copie du registre des mesures d’isolement et de contention établi pour la période du 1er janvier au 31 décembre 2020 et, d’autre part, une copie du rapport rendant compte des pratiques d’admission en chambre d’isolement et de contention établi pour l’année 2020 par l’établissement. Ces documents occulteront tous éléments, nominatifs comme non nominatifs, permettant d’identifier les patients et notamment l’identifiant anonymisé, ainsi que les noms des médecins et autres personnels de l’établissement de santé. Il n’y a pas lieu d’assortir cette injonction d’une astreinte.

Sur les frais du litige :

Dans les circonstances de l’espèce, il n’y a pas lieu de mettre à la charge du centre hospitalier du Forez une somme à verser à l’association Commission des citoyens pour les droits de l’homme au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Les dispositions du même article font par ailleurs obstacle à ce que la somme demandée à ce titre par le centre hospitalier du Forez soit mise à la charge de l’association Commission des citoyens pour les droits de l’homme, qui n’est pas la partie perdante.

DÉCIDE :

Article 1er : Est annulée la décision en date du 23 mai 2022 par laquelle le directeur du centre hospitalier du Forez sur la demande de l’association Commission des citoyens pour les droits de l’homme présentée le 17 juillet 2021 de communication du registre des pratiques d’isolement et de contention tenu en 2020 et du rapport annuel 2020 sur les pratiques d’admission en chambre d’isolement et de contention.

Article 2 : Il est enjoint au directeur du centre hospitalier du Forez de communiquer à l’association Commission des citoyens pour les droits de l’homme, dans un délai de trois mois à compter de la notification du présent jugement, le rapport annuel 2020 sur les pratiques d’admission en chambre d’isolement et de contention au centre hospitalier du Forez et le registre des mesures de contention et d’isolement établi au titre de l’année 2020, avec occultation préalable de tous éléments, nominatifs comme non nominatifs, permettant d’identifier les patients et notamment l’identifiant anonymisé, ainsi que les noms des médecins et autres personnels de santé.

Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête et les conclusions présentées par le centre hospitalier du Forez sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetés.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à l’association Commission des citoyens pour les droits de l’homme et au centre hospitalier du Forez.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 22 septembre 2025.

La magistrate désignée,

A. WolfLe greffier,

Y. Mesnard.

La République mande et ordonne au préfet de la Loire, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Une greffier,