Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 25 avril 2024 et le 8 juillet 2025, la commune de Saint-Just-Saint-Rambert, représentée par M^e Petit, demande au tribunal :

1°) d’annuler l’arrêté du 28 novembre 2023 du préfet de la Loire prononçant la carence de la commune définie par l’article L. 302-9-1 du code de la construction et de l’habitation au titre de la période triennale 2020-2022 et fixant à 200% le taux de majoration prévu par l’article L. 302-7 de ce code ;

2°) d’annuler l’arrêté du 26 février 2024 du préfet de la Loire fixant le montant du prélèvement visé par l’article L. 302-7 du code de la construction et de l’habitation au titre de l’année 2024 ;

3°) à titre subsidiaire, de réformer l’article 2 de l’arrêté du 28 novembre 2023 à une plus juste proportion et de réformer en conséquence les articles 1, 2 et 3 de l’arrêté du 26 février 2024 à une plus juste proportion ;

4°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 3 000 euros au titre de l’article L.761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- les arrêtés attaqués sont entachés d’un vice de procédure dès lors que le comité régional de l’habitat n’a pas été consulté sur la situation de la commune et que la commission nationale, qui n’a pas été saisie de son cas, ne s’est pas davantage prononcée sur sa situation ;

- la décision prononçant la carence est entachée d’une erreur d’appréciation ;

- le taux de majoration du prélèvement fixé à 200% est disproportionné.

Par un mémoire en défense enregistré le 13 mai 2025 le préfet de la Loire conclut au rejet de la requête.

Il soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Vu :

- les autres pièces du dossier ;

Vu :

- le code de la construction et de l’habitation ;

- le code des relations entre le public et l’administration ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me Viallet, rapporteure,

- les conclusions de M^me Guitard, rapporteure publique,

- et les observations de M^e Pyanet représentant la commune de Saint-Just-Saint-Rambert et celles de M. A… représentant le préfet de la Loire.

Considérant ce qui suit :

Par un arrêté du 28 novembre 2023, pris sur le fondement des dispositions de l’article L. 302-9-1 du code de la construction et de l’habitation, le préfet de la Loire a prononcé la carence de la commune de Saint-Just-Saint-Rambert, et a fixé à 200 % à compter du 1er janvier 2024 et pour une durée de trois ans le taux de majoration appliqué sur le montant du prélèvement annuel prévu par les dispositions de l’article L. 302-7 du même code, au motif qu’elle n’a que partiellement rempli ses objectifs de réalisation de logements locatifs sociaux pour la période triennale 2020-2022. La commune a formé un recours gracieux le 25 janvier 2024 contre cet arrêté, implicitement rejeté. Par un arrêté du 26 février 2024, le préfet de la Loire a fixé à la somme de 90 512 euros le montant du prélèvement visé à l’article L.302-7 du code de la construction et de l’habitation au titre de l’année 2024 et à la somme de 181 024 euros le montant de la majoration visée à l’article L. 302-9-1 de ce code. Par sa requête, la commune de Saint-Just-Saint-Rambert demande au tribunal d’annuler l’arrêté du 28 novembre 2023 ainsi que l’arrêté du 26 février 2024.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

D’une part, aux termes de l’article L. 302-5 du code de la construction et de l’habitation : « I. – Les dispositions de la présente section s’appliquent aux communes dont la population est au moins égale à 1 500 habitants dans l’unité urbaine de Paris et 3 500 habitants sur le reste du territoire qui sont comprises, au sens du recensement de la population, dans une agglomération ou un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre de plus de 50 000 habitants comprenant au moins une commune de plus de 15 000 habitants, et dans lesquelles le nombre total de logements locatifs sociaux représente, au 1er janvier de l’année précédente, moins de 25 % des résidences principales. II. – Le taux mentionné au I est fixé à 20 % pour toutes les communes mentionnées au même I appartenant à une agglomération ou à un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, pour lesquels le parc de logements existant ne justifie pas un effort de production supplémentaire pour répondre à la demande et aux capacités à se loger des personnes à revenus modestes et des personnes défavorisées. (…) Ce taux est également fixé à 20 % pour les communes de plus de 15 000 habitants dont le nombre d’habitants a crû dans des conditions et sur une durée fixées par décret et qui n’appartiennent pas à une agglomération ou à un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre de plus de 50 000 habitants comportant une commune de plus de 15 000 habitants, lorsque leur parc de logements existant justifie un effort de production pour répondre à la demande des personnes mentionnées à l’article L. 411. (…) » Et aux termes de l’article L. 302-9-1 de ce code: « Lorsque, dans les communes soumises aux obligations définies aux I et II de l’article L. 302-5, au terme de la période triennale échue, le nombre de logements locatifs sociaux à réaliser à l’échelle communale en application du I de l’article L. 302-8 n’a pas été atteint ou lorsque la typologie de financement définie au III du même article L. 302-8 n’a pas été respectée, le représentant de l’Etat dans le département informe le maire de la commune de son intention d’engager la procédure de constat de carence. Il lui précise les faits qui motivent l’engagement de la procédure et l’invite à présenter ses observations dans un délai au plus de deux mois. En tenant compte de l’importance de l’écart entre les objectifs et les réalisations constatées au cours de la période triennale échue, des difficultés rencontrées le cas échéant par la commune et des projets de logements sociaux en cours de réalisation, le représentant de l’Etat dans le département peut, par un arrêté motivé pris après avis du comité régional de l’habitat et de l’hébergement et, le cas échéant, après avis de la commission mentionnée à l’article L. 302-9-1-1, prononcer la carence de la commune. Cet arrêté peut aussi prévoir les secteurs dans lesquels le représentant de l’Etat dans le département est compétent pour délivrer les autorisations d’utilisation et d’occupation du sol pour des catégories de constructions ou d’aménagements à usage de logements listées dans l’arrêté. Par le même arrêté et en fonction des mêmes critères, il fixe, pour une durée maximale de trois ans à compter du 1er janvier de l’année suivant sa signature, la majoration du prélèvement défini à l’article L. 302-7. Le taux de majoration du prélèvement ne peut être inférieur au rapport entre le nombre de logements sociaux non réalisés et l’objectif total de logements mentionné au I de l’article L. 302-8. Le prélèvement majoré ne peut être supérieur à cinq fois le prélèvement mentionné à l’article L. 302-7. Le prélèvement majoré ne peut excéder 5 % du montant des dépenses réelles de fonctionnement de la commune figurant dans le compte administratif établi au titre du pénultième exercice. Ce plafond est porté à 7,5 % pour les communes dont le potentiel fiscal par habitant est supérieur ou égal à 150 % du potentiel fiscal médian par habitant sur l’ensemble des communes soumises au prélèvement défini à l’article L. 302-7 au 1er janvier de l’année précédente. »

D’autre part, aux termes de l’article L. 302-9-1-1 du code de la construction et de l’habitation : « I.- Une commission nationale est placée auprès du ministre chargé du logement. Présidée par une personnalité qualifiée désignée par le ministre chargé du logement, elle est composée de deux députés et de deux sénateurs, d’un membre de la juridiction administrative, d’un magistrat de la Cour des comptes ou d’un magistrat des chambres régionales des comptes, en activité ou honoraire, d’un agent exerçant des fonctions d’inspection générale au sein de l’inspection générale de l’environnement et du développement durable, de représentants des associations nationales représentatives des élus locaux, de l’Union nationale des fédérations d’organismes d’habitations à loyer modéré et du Haut Comité pour le logement des personnes défavorisées et le suivi du droit au logement opposable ainsi que de représentants des associations et organisations œuvrant dans le domaine du logement des personnes défavorisées désignés par le Conseil national de l’habitat. Les avis de la commission sont motivés et rendus publics. II.- Préalablement à la signature par les représentants de l’Etat dans les départements des arrêtés de carence dans les conditions définies à l’article L. 302-9-1, dans le cadre de la procédure de bilan triennal, la commission nationale peut se faire communiquer tous les documents utiles et solliciter les avis qu’elle juge nécessaires à son appréciation de la pertinence d’un projet d’arrêté de carence, de l’absence de projet d’arrêté de carence et de la bonne prise en compte des orientations nationales définies par le ministre chargé du logement. Elle peut, dans ce cadre, de sa propre initiative ou sur saisine du comité régional de l’habitat et de l’hébergement, émettre des avis et des recommandations aux représentants de l’Etat dans les départements. Elle transmet ses avis au ministre chargé du logement. »

Il résulte de ces dispositions que, lorsqu’une commune n’a pas respecté son objectif triennal de réalisation de logements sociaux, il appartient au préfet, après avoir recueilli ses observations et les avis prévus au I de l’article L. 302-9-1 du code de la construction et de l’habitation, d’apprécier si, compte tenu de l’écart existant entre les objectifs et les réalisations constatées au cours de la période triennale, des difficultés rencontrées le cas échéant par la commune et des projets de logements sociaux en cours de réalisation, il y a lieu de prononcer la carence de la commune, et, dans l’affirmative, s’il y a lieu de lui infliger une majoration du prélèvement annuel prévu à l’article L. 302-7 du même code, en en fixant alors le montant dans la limite des plafonds fixés par l’article L. 302-9-1. Eu égard à l’objet du texte, qui vise à la réalisation d’un objectif global à atteindre au moyen de mesures permettant la réalisation d’objectifs partiels par périodes triennales, les projets de construction de logements dont l’état d’avancement est suffisant pour garantir leur réalisation peuvent légalement être regardés comme des projets en cours de réalisation au sens de ces dispositions malgré l’absence de commencement des travaux. Les projets de logements ainsi pris en compte au titre d’une période triennale ne peuvent alors être retenus pour apprécier le respect de l’objectif de la période triennale suivante au cours de laquelle leur réalisation matérielle intervient.

Lorsqu’une commune demande l’annulation d’un arrêté préfectoral prononçant sa carence et lui infligeant un prélèvement majoré en application de l’article L. 302-9-1 du code de la construction et de l’habitation, il appartient au juge de plein contentieux, saisi de moyens en ce sens, de déterminer si le prononcé de la carence procède d’une erreur d’appréciation des circonstances de l’espèce et, dans la négative, d’apprécier si, compte tenu des circonstances de l’espèce, la sanction retenue est proportionnée à la gravité de la carence et d’en réformer, le cas échéant, le montant.

En premier lieu, il ne résulte pas des dispositions de l’article L. 302-9-1 du code de la construction et de l’habitation précitées, ni d’aucune autre disposition applicable, que le comité régional de l’habitat et de l’hébergement et la commission nationale soient tenus, avant d’émettre leur avis, de débattre de chacune des situations communales. En l’espèce, il résulte de l’instruction et notamment du compte-rendu produit en défense que le comité régional de l’habitat et de l’hébergement a été consulté par voie dématérialisée entre le 16 et le 25-octobre 2023 et a rendu un avis sur les propositions de mise en carence de 55 communes de la région Auvergne-Rhône-Alpes, sur la base d’un dossier de consultation comprenant notamment un diaporama et un courrier de synthèse régionale, un tableau détaillé, ainsi que des lettres et des fiches d’analyse communales des préfets de départements, et il ne résulte pas de l’instruction que la situation particulière de la commune de Saint-Just-Saint-Rambert n’aurait pas été examinée. De même, il ne résulte pas de l’instruction que la commission nationale n’aurait pas été consultée, le préfet produisant en défense un avis du 19 septembre 2023 rendu sur la base d’un courrier du préfet de région présentant une synthèse des résultats et les intentions des préfets de départements sur les suites à donner aux procédures de carence engagées. En outre, la commission a indiqué que les projets de décisions ne paraissent pas devoir être remis en cause, à l’exception de quelques collectivités, au nombre desquelles ne figure pas la commune de Saint-Just-Saint-Rambert. Par suite, le moyen tiré d’un vice de procédure doit être écarté.

En deuxième lieu, il résulte de l’instruction que pour prononcer la carence de la commune de Saint-Just-Saint-Rambert, le préfet de la Loire s’est notamment fondé sur la circonstance que cette dernière, qui était tenue, d’une part, de réaliser 207 logements sociaux et d’autre part, d’atteindre un seuil minimum de 30% de logements en matière de prêt locatif aidé d’intégration (PLAI) ainsi qu’un seuil maximum de 30 % de logements en matière de prêt locatif social (PLS), n’a réalisé que 96 logements sociaux, dont 27,7 % en matière de PLAI et 8 % en matière de PLS. Le préfet a ainsi considéré que la commune n’avait pas respecté une partie de ses obligations triennales pour la période 2020-2022.

D’abord, pour contester l’appréciation portée par le préfet sur le non-respect de ses obligations, la commune de Saint-Just-Saint-Rambert soutient que l’objectif triennal de rattrapage a été irrégulièrement fixé sur la base de 50% de son déficit en logements locatifs sociaux au 1er janvier 2019 et invoque à cet effet l’instruction ministérielle du 28 mars 2023 relative aux conditions de réalisation du bilan triennal et de la procédure de constat de carence au titre de 2020-2022, qui demande aux préfets de « projeter les résultats de production pendant la période triennale 2020-2022 sur les objectifs qui auraient été assignés à la commune sous l’empire des nouvelles exigences de rattrapage prévues par la loi « 3DS », à savoir : 33% du nombre de logements manquants en principe ; (…) ».

Toutefois, en application des dispositions combinées des articles L. 312-2, L.312-3, R.312-8 et D. 312-11 du code des relations entre le public et l’administration, pour être opposable, une circulaire émanant du ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires, adressée aux préfets de région et de département, doit préalablement avoir fait l’objet d’une publication sur le site « www.bulletin-officiel.developpement-durable.gouv.fr » par le biais d’une insertion dans la liste définissant les documents opposables et comportant les mentions prescrites à l’article R. 312-10 de ce code, et doit également comporter un lien vers le document intégral publié sur le site « legifrance.gouv.fr », qui relève du Premier ministre. Or, en l’espèce, le préfet relève sans être sérieusement contesté que si l’instruction du 28 mars 2023 adressée aux préfets par le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires a été publiée sur le site « legifrance.gouv.fr », elle n’a toutefois pas été publiée sur le site « www.bulletin-officiel.developpement-durable.gouv.fr ». Par conséquent, la commune de Saint-Just-Saint-Rambert ne peut utilement invoquer les dispositions de cette instruction du 28 mars 2023.

Ensuite, si la commune fait état de 130 logements en cours de réalisation qui n’auraient pas été pris en compte, elle n’apporte toutefois aucune précision susceptible de remettre en cause la comptabilisation détaillée en défense par le préfet pour l’établissement du bilan quantitatif triennal. Par ailleurs, il ne résulte pas de l’instruction que, par leur nombre et leur nature, les recours contentieux formés contre des autorisations d’urbanisme délivrées par la commune pour des projets portant sur une quarantaine de logements sociaux situés Chemin des Vignes et rue Sambadier seraient tels que la commune aurait été empêchée d’atteindre son objectif de réalisation pour la période 2020-2022.

Enfin, la commune fait valoir qu’elle s’inscrit dans le périmètre du PLUi de la communauté d’agglomération Loire Forez Agglomération, conduisant dans l’attente de son adoption le 13 décembre 2022 à la délivrance de « nombreuses » décisions de sursis à statuer et à une perte de 126,3 hectares de surface permettant d’accueillir des logements sociaux sur les 737 hectares initiaux, la commune se disant par ailleurs « très concernée » par le périmètre aux abords des bâtiments historiques et frappée par une inconstructibilité « importante » compte tenu des risques d’inondation aux abord des rives de la Loire. Toutefois, ces éléments ne sont pas suffisamment étayés et quantifiés, et il n’est pas démontré qu’ils auraient entrainé des difficultés significatives empêchant la commune d’atteindre son objectif triennal. De même, si la commune impute l’absence d’atteinte des objectifs triennaux au fait que le préfet, compétent en matière de préemption du fait d’une précédente mesure de carence, n’a fait usage de ce droit qu’à deux reprises alors qu’elle lui a adressé 299 déclarations d’intention d’aliéner en 2021 et 261 en 2022, elle n’indique toutefois pas quelles mutations auraient dû donner lieu à l’exercice de ce droit en vue de favoriser la réalisation de logements sociaux.

Dans l’ensemble de ces conditions, et alors que le taux d’atteinte de l’objectif quantitatif est de 41,54 %, la commune de Saint-Just-Saint-Rambert n’est pas fondée à soutenir qu’en prononçant sa carence au titre de la période 2020-2022, le préfet aurait entaché sa décision d’une erreur d’appréciation.

En dernier lieu, le préfet de la Loire a fixé à 200 % le taux de majoration opéré sur les ressources fiscales de la commune de Saint-Just-Saint-Rambert, en application de l’article L. 302-7 du code de la construction et de l’habitation, ce taux de majoration ne pouvant être inférieur au rapport entre le nombre de logements sociaux non réalisés et l’objectif total de logements, soit 53% en l’espèce.

La commune de Saint-Just-Saint-Rambert fait valoir que le taux de 200% retenu présente un caractère disproportionné eu égard à son taux de production de logement social, au futur projet de 82 logements pour personnes âgées « établissement Mellet Mandard », aux recours contentieux freinant cette dynamique, aux contraintes d’urbanisme rencontrées et aux efforts consentis, notamment au travers d’un contrat de mixité sociale approuvé par le conseil municipal le 21 octobre 2021 mais rejeté par l’Etat, et à l’étude de gisement foncier commandée à l’Etablissement public foncier de l’Ouest Rhône-Alpes (Epora). Il résulte toutefois de l’instruction que la commune, soumise au dispositif de la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains en 2007 fait l’objet d’un constat de carence pour la deuxième fois consécutive et présente depuis 2014 un taux de logements locatifs sociaux oscillant entre 13,1 et 13,8%, le préfet soulignant le manque de perspectives concrètes sur la commune en matière de logement social. Si la commune affirme enfin que le prélèvement annuel majoré, porté à 271 536 euros au titre de 2024 par l’arrêté préfectoral du 26 février 2024 en litige, est de nature à mettre en difficulté son équilibre budgétaire déjà fragilisé, elle n’assortit ses allégations d’aucun justificatif permettant d’en apprécier le bien-fondé. Dans ces conditions, et compte tenu de l’importance de l’écart entre les objectifs et les réalisations constatées au cours de la période triennale 2020-2022 et de ce qui a été précédemment exposé, il résulte de l’instruction que le taux de majoration de 200% n’est en l’espèce pas disproportionné à la gravité de la carence de la commune de Saint-Just-Saint-Rambert dans la réalisation des objectifs qui lui étaient assignés.

Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions de la requête à fin d’annulation de l’arrêté du 28 novembre 2023 et de l’arrêté du 26 février 2024 doivent être rejetées ainsi que par voie de conséquence les conclusions subsidiaires à fin de réformation de l’article 2 de l’arrêté du 28 novembre 2023 et de réformation des articles 1, 2 et 3 de l’arrêté du 26 février 2024.

Sur les frais liés au litige :

Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l’Etat, qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que réclame la commune de Saint-Just-Saint-Rambert au titre des frais liés au litige.

DECIDE :

Article 1er : La requête de la commune de Saint-Just-Saint-Rambert est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la commune de Saint-Just-Saint-Rambert et au préfet de la Loire.

Délibéré après l’audience du 15 septembre 2025, à laquelle siégeaient :

M. Clément, président,

M^me Duca, première conseillère,

M^me Viallet, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 30 septembre 2025.

La rapporteure,

M-L. VialletLe président,

M. Clément

La greffière,

E. Seytre

La République mande et ordonne au préfet de la Loire en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition,

Un greffier,