Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 18 juin 2024 et le 23 juin 2025, la société NGE Fondations, représentée par M^e Pietra, demande au tribunal :

1°) d’annuler la décision du 21 décembre 2023 par laquelle la directrice régionale de l’économie, de l’emploi, du travail des solidarités d’Auvergne-Rhône-Alpes lui a infligé une amende administrative d’un montant total de 340 000 euros, ainsi que la décision par laquelle son recours hiérarchique a été implicitement rejeté ;

2°) à titre subsidiaire, de moduler le montant de l’amende administrative qui lui a été infligé ;

3°) de mettre à la charge de l’Etat une somme de 10 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la décision attaquée est intervenue en méconnaissance du principe du contradictoire garanti par l’article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ;

- elle est entachée d’un vice de procédure tiré du défaut de motivation du procès-verbal de constat des manquements ;

- le procès-verbal et la décision attaquée sont intervenus en méconnaissance du principe du contradictoire ;

- l’insuffisance de motivation de la décision attaquée traduit une violation des droits de la défense ;

- l’administration a méconnu son devoir de loyauté, a porté atteinte au principe de sécurité juridique et à la confiance légitime, ainsi qu’au principe d’égalité devant les charges publiques ;

- l’administration a tenu compte, à tort, de factures reçues tardivement, de factures irrégulières, de factures faisant l’objet de litiges, de factures de compte pro rata et a commis une erreur sur le nombre total de factures retenues par rapport à ses propres constatations ;

- la sanction attaquée est disproportionnée au regard de l’ampleur limitée du trouble à l’ordre économique, du caractère modéré des retards et des montants en jeu, de l’absence d’avantage en trésorerie que ses retards de paiement lui ont procuré, de ce qu’il n’est pas possible de tenir compte de l’indemnité à verser au créancier en cas de retard, de sa situation financière dégradée et de l’absence d’incidence sur celle des fournisseurs concernés par des retards.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 23 mai 2025 et le 30 septembre 2025, la préfète de la région Auvergne Rhône-Alpes conclut au rejet de la requête.

Elle soutient que les moyens soulevés par la société NGE Fondations ne sont pas fondés.

Par des mémoires distincts, enregistrés les 13 septembre et 16 octobre 2024, la société NGE Fondations, représentée par M^e Pietra, demande au tribunal administratif, en application de l’article 23-1 de l’ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 et à l’appui de sa requête enregistrée le 18 juin 2024 tendant à l’annulation de la décision du 21 décembre 2023 par laquelle la direction régionale de l’économie, de l’emploi, du travail et des solidarités de la région Auvergne-Rhône-Alpes lui a infligé une amende de 340 000 euros pour manquement à la législation sur les délais de paiement ainsi que de la décision implicite du ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique rejetant son recours hiérarchique formé contre cette amende, de transmettre au Conseil d’Etat une question prioritaire de constitutionnalité relative à la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution du dernier alinéa de l’article L. 441-16 du code de commerce issu de l’ordonnance n° 2019-359 du 24 avril 2019 modifié par l’ordonnance n° 2021-859 du 30 juin 2021.

Par un mémoire en réponse à la question prioritaire de constitutionnalité, enregistré le 1er octobre 2024, le ministre de l’économie, des finances et de l’industrie conclut au rejet de la demande de transmission au Conseil d’Etat de la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par la société NGE Fondations.

Par une ordonnance du 19 décembre 2024, le président de la 6ème chambre du tribunal administratif de Lyon a décidé qu’il n’y avait pas lieu de transmettre au Conseil d’Etat la question posée par la société NGE Fondations.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ;

- le code de commerce ;

- le code des relations entre le public et l’administration ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me Boulay, première conseillère,

- les conclusions de M^me Collomb, rapporteure publique,

- et les observations de M^e Ouhida, représentant la société NGE Fondations.

Considérant ce qui suit :

La société par actions simplifiée (SAS) NGE Fondations, dont le siège social est à Saint-Priest (69), exerce une activité de travaux de fondations, soutènements et confortements. A la suite d’un contrôle mené le 4 avril 2023 portant sur le respect par la société de la législation relative aux délais de paiement, les services de la direction régionale de l’économie, de l’emploi, du travail et des solidarités (DREETS) d’Auvergne Rhône-Alpes ont dressé le 23 août 2023 un procès-verbal constatant des manquements aux articles L. 441-10, I et L. 441-11, II, 5° du code de commerce, commis sur la période du 1er janvier 2021 au 31 décembre 2021. La société NGE Fondations a été informée par un courrier du 5 septembre 2023 que l’administration envisageait de prononcer à son encontre une amende administrative d’un montant de total de 340 000 euros, assortie de la publication de la sanction sur le site internet de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) pendant une durée de douze mois, et sur un support habilité à recevoir des annonces légales. Par une décision du 21 décembre 2023, la directrice régionale de l’économie, de l’emploi, du travail et des solidarités d’Auvergne Rhône-Alpes lui a infligé cette sanction. La société NGE Fondations a formé un recours hiérarchique contre cette décision, qui a été implicitement rejeté. Elle demande l’annulation de la décision du 21 décembre 2023 et de celle rejetant son recours hiérarchique et, à titre subsidiaire, la modulation du montant de l’amende qui lui a été infligée.

En premier lieu, aux termes de l’article L. 470-2 du code de commerce : « I. – L’autorité administrative chargée de la concurrence et de la consommation est l’autorité compétente pour prononcer les amendes administratives sanctionnant les manquements mentionnés au titre IV du présent livre (…). IV. – (…) l’autorité administrative peut, par décision motivée, prononcer l’amende. / V.-La décision prononcée par l’autorité administrative peut être publiée sur le site internet de cette autorité administrative et, aux frais de la personne sanctionnée, sur d’autres supports. (…) ».

La décision attaquée, qui vise les textes applicables, rappelle la procédure contradictoire préalable à son édiction, mentionne précisément les manquements reprochés à la société NGE Fondations, en citant la période concernée, le nombre de factures payées en retard et de fournisseurs concernés, le montant correspondant, la durée du retard moyen constaté, et l’avantage de trésorerie engendré par cette pratique, tout en distinguant ceux des manquements qui relèvent d’une méconnaissance des dispositions de l’article L. 441-10 du code du commerce de celles de l’article L. 441-11 du même code. Ainsi, alors que l’administration n’était pas tenue de procéder à une explicitation des modalités suivants lesquelles elle a retenu ou exclu certaines factures de son appréciation, ni celles de modulation du montant de l’amende, sa décision comporte les considérations de fait et de droit qui la justifient, permettant à la société requérante de les contester utilement. Elle est, par suite, suffisamment motivée.

En deuxième lieu, aux termes de l’article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales : « 1. Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera, soit des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil, soit du bien-fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle (…) ». Ces stipulations ne sont applicables, en principe, qu’aux procédures contentieuses suivies devant les juridictions lorsqu’elles statuent sur des accusations en matière pénale et ne peuvent être invoquées pour critiquer la régularité d’une procédure administrative, alors même qu’elle conduirait au prononcé d’une sanction. Il ne peut en aller autrement que dans l’hypothèse où la procédure d’établissement de cette sanction pourrait, eu égard à ses particularités, emporter des conséquences de nature à porter atteinte de manière irréversible au caractère équitable d’une procédure ultérieurement engagée devant le juge.

Si les poursuites engagées par la direction de l’économie, de l’emploi, du travail et des solidarités d’Auvergne Rhône-Alpes en vue d’infliger des sanctions financières sur le fondement de l’article L. 441-6 du code de commerce sont des accusations en matière pénale, au sens de l’article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, il n’en résulte pas que la procédure de sanction doive respecter les stipulations de cet article, dès lors, d’une part, qu’eu égard à sa nature et à ses attributions, le directeur compétent pour l’adoption de telles sanctions, qui ne prend pas une décision collégiale à l’issue d’une procédure de type juridictionnel et qui demeure soumise au contrôle hiérarchique, ne peut être regardé comme un tribunal au sens de ces stipulations, et, d’autre part, que la décision de sanction peut faire l’objet d’un recours de plein contentieux devant la juridiction administrative, devant laquelle la procédure est en tous points conforme aux exigences de l’article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de ces stipulations ne peut être qu’écarté.

En troisième lieu, aux termes de l’article L. 450-2 du code de commerce : « Les enquêtes donnent lieu à l’établissement de procès-verbaux et, le cas échéant, de rapports. / Les procès-verbaux sont transmis à l’autorité compétente. Copie en est transmise aux personnes intéressées. Ils font foi jusqu’à preuve contraire ». Aux termes de l’article L. 470-2 même code : « (…) III. – Les manquements passibles d’une amende administrative sont constatés par procès-verbal, selon les modalités prévues à l’article L. 450-2. / IV. – Avant toute décision, l’administration informe par écrit la personne mise en cause de la sanction envisagée à son encontre, en lui indiquant qu’elle peut prendre connaissance des pièces du dossier et se faire assister par le conseil de son choix et en l’invitant à présenter, dans le délai de soixante jours, ses observations écrites et, le cas échéant, ses observations orales. (…) ». Aux termes de l’article R. 450-1 même code : « I.-Les procès-verbaux prévus à l’article L. 450-2 énoncent la nature, la date et le lieu des constatations ou des contrôles effectués. Ils sont signés d’un agent mentionné à l’article L. 450-1. Lorsque la personne concernée par l’enquête a été entendue, elle signe le procès-verbal de l’audition. En cas de refus de signer, mention en est faite au procès-verbal. (…) ».

D’une part, les dispositions précitées des articles L. 450-2 et R. 450-1 du code de commerce, relatives aux pouvoirs d’enquête des agents habilités à constater des infractions ou manquements aux règles du commerce ou de la consommation, qui fixent les conditions de constatation de ces manquements afin d’en établir la matérialité, et qui au demeurant ne prévoient pas la possibilité, lors de cette procédure, pour les auteurs de ces manquements de présenter des observations, n’ont pas pour objet, contrairement à ce que soutient la requérante, d’instaurer une procédure contradictoire. Par ailleurs, le procès-verbal du 23 août 2023 a, ainsi que le prévoient les dispositions de l’article L. 450-2 du code de commerce, été transmis à la société requérante.

D’autre part, ce procès-verbal est signé par l’inspecteur de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes ayant procédé au contrôle, énonce la nature, la date et le lieu des constatations effectués, et comporte notamment la description de la méthodologie employée par l’administration pour déterminer le nombre de factures concernées par des retards de paiement ainsi que des réponses aux observations formulées par la société au cours de la procédure de contrôle et indique avec suffisamment de précision les manquements reprochés. Il satisfait donc aux exigences de l’article R. 450-1 du code de commerce.

Enfin, préalablement à l’adoption de la sanction en litige, la société NGE Fondations a été informée par un courrier du 5 septembre 2023 des griefs susceptibles de fonder une amende et l’administration l’a invitée à présenter des observations sur la sanction envisagée, auquel la requérante a d’ailleurs répondu le 10 novembre 2023. Il n’appartenait alors pas à l’administration de solliciter de la société la production de nouveaux justificatifs.

Dans ces conditions, les moyens tirés de la méconnaissance du contradictoire et des vices de procédure dont serait entaché le procès-verbal de constatations doivent être écartés.

En quatrième lieu, les moyens, à les supposer tous opérants, tirés de l’atteinte au principe de sécurité juridique et à la confiance légitime, de la méconnaissance de son devoir de loyauté par l’administration et de la rupture d’égalité devant les charges publiques ne sont pas assortis des précisions suffisantes permettant au tribunal d’en apprécier le bien-fondé.

En cinquième lieu, dans sa décision du 21 décembre 2023, la directrice régionale de l’économie, de l’emploi, du travail et des solidarités d’Auvergne Rhône-Alpes retient qu’au titre de la période contrôlée, soit du 1er janvier 2021 au 31 décembre 2021, la société NGE Fondations a payé avec retard, s’agissant des paiements à délais convenus, 9 374 factures, soit 26,74 % du total représentant 36,5 % des montants, et s’agissant des paiements des factures de transport, 414 factures soit 81,99 % du total représentant 86,8 % des montants.

Aux termes de l’article de l’article L. 441-9 du code de commerce : « I.-Tout achat de produits ou toute prestation de service pour une activité professionnelle fait l’objet d’une facturation. Le vendeur est tenu de délivrer la facture dès la réalisation de la livraison ou de la prestation de services au sens du 3 du I de l’article 289 du code général des impôts. L’acheteur est tenu de la réclamer. (…) ».

La société contrôlée soutient que sur l’ensemble des factures citées au point 12, il convient d’en exclure 2 553 et 666 pour réception tardive, 1 262 en raison de leurs irrégularités liées à leur réception sans bon de commande ou avec un bon de commande erroné, 716 et 16 en raison de l’existence de litiges et 33 parce qu’il s’agit de factures de compte prorata qui constituent des appels de fonds et non des factures de fournisseurs.

Toutefois, si la société requérante invoque des retards de paiement exclusivement imputables à ses fournisseurs, en raison d’irrégularités affectant les factures émises, d’envois tardifs, ou encore de situations de litiges, il résulte des dispositions de l’article L. 441-9 du code de commerce visées ci-dessus qu’il lui appartenait, en tant qu’acheteur, de relancer ses fournisseurs en vue d’obtenir la facture de leurs prestations, ce qu’elle ne démontre pas en se bornant à alléguer disposer d’une procédure de rappel au terme d’un délai de sept jours.

La société NGE ne démontre pas, alors que les services de la DREETS ont tenu compte des justificatifs produits par la société au stade de la procédure de constatations, que les 716 factures et 16 autres factures faisant l’objet d’un avoir ou de demandes d’avoir correspondaient à des situations de litige de nature à justifier la méconnaissance des délais de paiement prévus au I de l’article L. 441-10 et au II de l’article L. 441-11 du code de commerce. Il en va de même des factures comportant des irrégularités, au nombre de 1 262, pour lesquelles il n’est pas établi que ces irrégularités et la procédure de régularisation de celles-ci aurait justifié la méconnaissance de ces délais, en l’absence notamment de toute précision sur les diligences mises en œuvre par la requérante et sur le fait que celles-ci n’auraient pu intervenir dans les délais légaux de paiement.

De même, la société requérante ne peut utilement invoquer des retards de paiement excusables en raison de l’organisation comptable propre aux grandes entreprises, en l’espèce une séquence de paiement hebdomadaire, et du volume des factures traitées annuellement, circonstances qui sont sans incidence sur la matérialité de l’infraction, laquelle peut être caractérisée en dehors de tout élément intentionnel.

Par ailleurs, s’agissant des factures de compte prorata, la société requérante se borne à fournir un exemple de facture, qui fait état d’un règlement par compensation, ne permettant pas d’exclure la prise en compte de 33 factures retenues par l’administration à ce titre.

Enfin, il résulte des termes mêmes de la décision attaquée que celle-ci se fondent sur la circonstance que 9 374 factures à délai convenu ont été payées avec retard et 2 414 s’agissant des délais applicables dans le domaine des transports. Aucune divergence d’analyse entre les constatations finales du procès-verbal du 23 août 2023 et les faits retenus à l’appui de la décision du 27 décembre 2023 ne peut donc être invoqué.

En dernier lieu, aux termes de l’article L. 441-16 du code de commerce : « Est passible d’une amende administrative dont le montant ne peut excéder 75 000 € pour une personne physique et deux millions d’euros pour une personne morale, le fait de : / a) Ne pas respecter les délais de paiement prévus au I de l’article L. 441-10, au II de l’article L. 441-11, à l’article L. 441-12 et à l’article L. 441-13 ; (…) ». Aux termes de l’article L. 441-10 du même code : « I.-Sauf dispositions contraires figurant aux conditions de vente ou convenues entre les parties, le délai de règlement des sommes dues ne peut dépasser trente jours après la date de réception des marchandises ou d’exécution de la prestation demandée. / Le délai convenu entre les parties pour régler les sommes dues ne peut dépasser soixante jours après la date d’émission de la facture. / Par dérogation, un délai maximal de quarante-cinq jours fin de mois après la date d’émission de la facture peut être convenu entre les parties, sous réserve que ce délai soit expressément stipulé par contrat et qu’il ne constitue pas un abus manifeste à l’égard du créancier. / En cas de facture périodique au sens du 3 du I de l’article 289 du code général des impôts, le délai convenu entre les parties ne peut dépasser quarante-cinq jours après la date d’émission de la facture. ». Aux termes de l’article L. 441-11 du même code, dans sa version applicable en 2021: « (…) II.-Le délai de paiement, par tout producteur, revendeur ou prestataire de services, ne peut dépasser : / (…) / 5° Trente jours après la date d’émission de la facture pour le transport routier de marchandises, pour la location de véhicules avec ou sans conducteur, pour la commission de transport ainsi que pour les activités de transitaire, d’agent maritime et de fret aérien, de courtier de fret et de commissionnaire en douane ; (…) ».

Il résulte des dispositions de l’article L. 441-6 du code de commerce, citées au point précédent, que tout dépassement du délai de paiement convenu entre une société et son fournisseur, et qui court à compter de l’émission de la facture, est constitutif d’un manquement qui justifie l’infliction d’une amende administrative.

L’administration a procédé à un contrôle du respect par la société NGE Fondations des délais légaux de paiement sur l’ensemble de l’année 2021. Elle a tout d’abord constaté, s’agissant des règles de paiement fixées par l’article L. 441-10, I du code de commerce, que 26,24 % des factures étaient payées avec retard, ce qui correspond à 9 374 transactions commerciales concernant 1 412 fournisseurs. Elle a ensuite constaté, s’agissant des règles de paiement fixées par l’article L. 441-11, II, 5° du code de commerce, que 81,99 % des factures étaient payées avec retard, ce qui est un taux particulièrement élevé, correspondant à 2 414 transactions commerciales concernant 109 fournisseurs. Les montants facturés en cause représentaient respectivement sur 36,5 % et 86,8 % des montants dus. Le retard moyen pondéré constaté étaient respectivement de 20 et de 19,1 jours, ce qui est significatif au regard des délais de paiement définis par la loi. L’avantage de trésorerie dégagé, au détriment de l’ensemble des fournisseurs concernés, est évalué à 1 736 402 et 231 538,70 euros, ce que ne conteste pas utilement la société en se prévalant des facilités de financement à court terme dont elle bénéficie auprès de son actionnaire. Enfin, l’administration a constaté que ces montants sont particulièrement significatifs, que les manquements sont nombreux et systématiques et qu’ils concernent un nombre très important de fournisseurs, pour un préjudice total de trésorerie qui leur est infligé qui est conséquent, quand bien même, à le supposer établi, aucun de ses fournisseurs n’aurait rencontré de difficultés économiques au cours de l’année 2021 ainsi que l’allègue la requérante, et sans au demeurant qu’aucune mesure de compensation n’ait été mise en place par la société NGE Fondations, qui ne verse pas les intérêts de retard dus dans ce cas. L’amende de 340 000 d’euros infligée ne porte par ailleurs que sur une partie de l’avantage de trésorerie obtenu indûment. La circonstance que la société n’aurait pas fait l’objet antérieurement de sanctions de même ampleur ne saurait être invoquée, alors que l’administration a respecté le montant légal de l’amende pouvant être infligée en l’absence de réitération, lequel tient compte de l’ampleur et du caractère systématique des manquements constatés, répétés sur toute la période qui a été contrôlée. La société NGE Fondations ne saurait pas davantage se prévaloir de la défaillance, à la supposer même établie, de ses propres créanciers en matière de délais de paiement, ni de ses propres difficultés internes d’organisation comptable, dès lors qu’il lui appartient de s’organiser de manière à respecter les délais légaux de paiement de ses fournisseurs, ni de la responsabilité, d’ailleurs non établie, des fournisseurs dans les retards en cause. Si la société allègue avoir engagé une politique d’amélioration de ses pratiques, il apparaît que le nouveau logiciel qu’elle utilise désormais n’a été mis en place qu’en 2023, soit postérieurement à la période contrôlée, sans qu’il ne soit au demeurant établi qu’il ait permis de mettre fin aux types de manquements relevés au cours de l’année 2021. Enfin, la société n’établit pas la réalité de ses difficultés économiques, qui sont demeurées ponctuelles, alors que le montant de l’amende ne correspond qu’à 8,5 % du montant de son résultat d’exploitation au titre de l’année 2021. Au regard de l’ensemble de ces éléments, le moyen tiré de ce que la sanction serait disproportionnée doit être écarté.

Il résulte de ce qui précède que la requête de la société NGE Fondations doit être rejetée, y compris les conclusions présentées sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la société NGE Fondations est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la société NGE Fondations, au ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle, énergétique et numérique et au préfet de la région Auvergne Rhône-Alpes.

Délibéré après l’audience du 5 mai 2026, à laquelle siégeaient :

M. Pin, président,

M^me Bardad, première conseillère,

M^me Boulay, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 20 mai 2026.

La rapporteure,

P. Boulay

Le président,

F.-X. Pin

La greffière,

F. Abdillah

La République mande et ordonne au ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle, énergétique et numérique et au préfet de la région Auvergne Rhône-Alpes en ce qui les concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition,

Une greffière,