Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires enregistrés les 6 novembre 2023, 22 novembre 2023, 14 mars 2024 et 24 juillet 2024, la SCI de la pierre blanche, représentée par M^e Lunezza, demande au tribunal :

1°) de condamner la commune de Saint-Maurice-de-Beynost à lui verser une indemnité totale de 267 431,83 euros toutes taxes comprises en réparation des préjudices qu’elle estime avoir subis ;

2°) de mettre à la charge de la commune de Saint-Maurice-de-Beynost le versement de la somme de 5 000 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- l’orientation d’aménagement et de programmation n° 4 « A… » est illégale dans la mesure où, au cours de l’enquête publique, il était affirmé qu’il n’existerait aucune rétention foncière sur les terrains concernés, alors que ceux-ci n’étaient pas libres de toute occupation ;

- le maire de la commune s’est opposé illégalement aux déclarations préalables de travaux qu’avait déposées la société Immaldi et compagnie, locataire pressentie des locaux commerciaux qui lui appartiennent, dès lors que :

• la société Immaldi et compagnie a déposé la déclaration préalable ayant fait l’objet d’une opposition le 9 août 2021 ;

• l’arrêté d’opposition du 9 août 2021 est fondé sur l’inexistence d’un local vélo alors que cette rubrique n’apparaît pas dans le formulaire normalisé, que ce local subsistait à l’identique et qu’aucune demande de complément d’information n’a été adressée à la société déclarante ;

• la modification des places de stationnement préexistantes et la poursuite d’un commerce ne sont pas incompatibles avec l’orientation d’aménagement et de programmation n° 4 du secteur « A… »

• ce projet n’est pas proscrit par le plan de prévention des risques naturels ;

- le maire de la commune a menacé de recourir à l’expropriation pour dissuader les repreneurs potentiels et il a exprimé son intention de s’opposer à toute demande d’autorisation d’urbanisme ;

- le lien de causalité entre ces fautes et les préjudices dont elle demande réparation est établi dans la mesure où l’obstruction de la commune a fait obstacle à la reprise du bail commercial par la société Immaldi et compagnie ;

- elle a subi des préjudices tenant, d’une part, à la perte de loyers évaluée à 47 704,50 euros hors taxes pour la période du 1er avril au 30 juin 2021 et à 161 352,13 euros hors taxes pour la période de juillet 2021 à avril 2022, et, d’autre part, aux charges locatives qui auraient dû incomber au locataire, comprenant l’assurance du bâtiment pour un montant de 2 325,73 euros hors taxes d’avril à décembre 2021, puis de 1 066,17 euros hors taxe de janvier à avril 2022, ainsi que la taxe foncière, s’élevant à 7 182 euros hors taxes pour la période d’avril à décembre 2021 et à 3 229,33 euros hors taxes de janvier à avril 2022, l’ensemble de ces montants devant être majoré de la taxe sur la valeur ajoutée au taux de 20 %, soit un préjudice total de 267 431,83 euros toutes taxes comprises.

Par des mémoires en défense enregistrés les 25 janvier 2024, 29 mars 2024, 23 mai 2024 et 29 juillet 2024, la commune de Saint-Maurice-de-Beynost, représentée par M^e Paturat, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la SCI de la pierre blanche la somme de 6 000 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- l’orientation d’aménagement et de programmation n° 4 « A… » n’est entachée d’aucune irrégularité et, à supposer qu’elle ait eu une incidence sur l’exploitation commerciale du bâtiment appartenant à la société requérante, les servitudes d’urbanisme n’ouvrent droit à aucune indemnité en application de l’article L. 105-1 du code de l’urbanisme ;

- la société requérante n’établit pas la réalité des allégations selon lesquelles la commune aurait entravé la cession du bail commercial entre la société Super Azur et la société Immaldi et compagnie ;

- les arrêtés du 9 août 2021 et du 22 octobre 2021 portant opposition à déclaration préalable ne sont pas entachés des illégalités alléguées et la circonstance qu’elle ait procédé au retrait de l’arrêté du 22 octobre 2021 ne saurait s’apparenter à une reconnaissance de cette illégalité ;

- les préjudices dont il est réclamé l’indemnisation sont dépourvus de lien de causalité avec les fautes alléguées ;

- le chiffrage des préjudices réclamés n’est pas justifié.

Par une ordonnance du 29 mai 2024, la clôture de l’instruction a été fixée au 29 juillet 2024.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l’urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me Viotti, première conseillère,

- les conclusions de M^me Eymaron, rapporteure publique,

- les observations de M^e Yakouben, représentant la SCI de la pierre blanche et celles de M^e Manamanni, représentant la commune de Saint-Maurice-de-Beynost.

Considérant ce qui suit :

La SCI de la pierre blanche est propriétaire d’un bâtiment commercial à usage de supermarché situé route de Genève, sur le territoire de la commune de Saint-Maurice-de-Beynost. Par courrier du 6 juillet 2023, elle a demandé à cette commune l’indemnisation des préjudices qu’elle estime avoir subi du fait de l’irrégularité de l’orientation d’aménagement et de programmation n° 4 du secteur « A… », contenue dans la modification n° 2 du plan local d’urbanisme communal, approuvée le 7 février 2019, de l’attitude dissuasive adoptée par la commune, qui a fait, selon elle, obstacle à la reprise du bail commercial alors octroyé à la société Super Azur, et de l’illégalité des arrêtés d’opposition à déclaration préalable des 9 août et 22 octobre 2021. Par une décision reçue le 11 septembre 2023, la commune a rejeté cette demande. La SCI de la pierre blanche demande la condamnation de la commune de Saint-Maurice-de-Beynost à lui verser la somme totale de 267 431,83 euros toutes taxes comprises en réparation de ses préjudices.

Sur la responsabilité :

En ce qui concerne l’orientation d’aménagement et de programmation n° 4 :

Aux termes de l’article L. 151-6 du code de l’urbanisme dans sa rédaction alors en vigueur : « Les orientations d’aménagement et de programmation comprennent, en cohérence avec le projet d’aménagement et de développement durables, des dispositions portant sur l’aménagement, l’habitat, les transports, les déplacements et, en zone de montagne, sur les unités touristiques nouvelles. / En l’absence de schéma de cohérence territoriale, les orientations d’aménagement et de programmation d’un plan local d’urbanisme élaboré par un établissement public de coopération intercommunale comprennent les dispositions relatives à l’équipement commercial et artisanal mentionnées aux articles L. 141-16 et L. 141-17 ». Aux termes de l’article L. 151-7 de ce code : « I. – Les orientations d’aménagement et de programmation peuvent notamment : / 1° Définir les actions et opérations nécessaires pour mettre en valeur l’environnement, notamment les continuités écologiques, les paysages, les entrées de villes et le patrimoine, lutter contre l’insalubrité, permettre le renouvellement urbain et assurer le développement de la commune ; / 2° Favoriser la mixité fonctionnelle en prévoyant qu’en cas de réalisation d’opérations d’aménagement, de construction ou de réhabilitation un pourcentage de ces opérations est destiné à la réalisation de commerces ; / 3° Comporter un échéancier prévisionnel de l’ouverture à l’urbanisation des zones à urbaniser et de la réalisation des équipements correspondants ; / 4° Porter sur des quartiers ou des secteurs à mettre en valeur, réhabiliter, restructurer ou aménager ; / 5° Prendre la forme de schémas d’aménagement et préciser les principales caractéristiques des voies et espaces publics ; / 6° Adapter la délimitation des périmètres, en fonction de la qualité de la desserte, où s’applique le plafonnement à proximité des transports prévu aux articles L. 151-35 et L. 151-36 ».

La SCI de la pierre blanche soutient que l’orientation d’aménagement et de programmation n° 4 relative au réaménagement du secteur « A… », instituée à la suite de l’approbation de la modification n° 2 du plan local d’urbanisme communal le 7 février 2019, est irrégulière. Elle se limite toutefois à relever que, dans le formulaire adressé à l’autorité environnementale dans le cadre de la procédure d’examen au cas par cas préalable à cette modification, la commune a indiqué qu’ « aucune rétention foncière ne sera appliquée », alors que les terrains concernés étaient déjà occupés par des constructions. Ce seul élément pris isolément ne suffit pas à établir que le commissaire enquêteur, qui a émis un avis favorable assorti d’une recommandation, aurait été induit en erreur sur l’objet et les effets de l’orientation d’aménagement et de programmation concernée. Par suite, la SCI de la pierre blanche n’établit pas que la procédure d’adoption de la modification n° 2 du plan local d’urbanisme aurait été viciée.

En ce qui concerne les arrêtés des 9 août et 22 octobre 2021 :

Il résulte de l’instruction que la société Immaldi et compagnie, exploitante de l’enseigne « Aldi », a déposé une première déclaration préalable le 27 mai 2021 en vue de l’aménagement et de la modification des façades du local commercial détenu par la SCI de la pierre blanche, laquelle a fait l’objet d’un arrêté d’opposition le 9 août 2021. La société Immaldi et compagnie a ensuite déposé une seconde déclaration préalable le 30 septembre 2021, en vue du changement de destination de 37 mètres carrés, la modification des façades, une augmentation de la largeur des places de stationnement, l’aménagement d’un espace dédié aux transporteurs de fonds et l’installation d’arceaux pour le stationnement des deux roues. Par un arrêté du 22 octobre 2021, le maire s’est opposé à cette déclaration. A la suite du recours gracieux exercé par la préfète de l’Ain le 26 novembre 2021, le maire a, par un arrêté du 16 février 2022, procédé au retrait de l’arrêté du 22 octobre 2021 et ne s’est pas opposé à la déclaration préalable.

En premier lieu, aux termes de l’article L. 152-1 du code de l’urbanisme : « L’exécution par toute personne publique ou privée de tous travaux, constructions, aménagements, plantations, affouillements ou exhaussements des sols, et ouverture d’installations classées appartenant aux catégories déterminées dans le plan sont conformes au règlement et à ses documents graphiques. / Ces travaux ou opérations sont, en outre, compatibles, lorsqu’elles existent, avec les orientations d’aménagement et de programmation ».

Il résulte de ces dispositions qu’une autorisation d’urbanisme ne peut être légalement délivrée si les travaux qu’elle prévoit sont incompatibles avec les orientations d’aménagement et de programmation d’un plan local d’urbanisme et, en particulier, en contrarient les objectifs. Cette compatibilité s’apprécie en procédant à une analyse globale des effets du projet sur l’objectif ou les différents objectifs d’une orientation d’aménagement et de programmation, à l’échelle de la zone à laquelle ils se rapportent.

Le plan local d’urbanisme de Saint-Maurice-de-Beynost comporte une orientation d’aménagement et de programmation n° 4 relative au secteur dit « A… ». Son périmètre englobe le local commercial appartenant à la SCI de la pierre blanche, une maison inoccupée ainsi que les anciens locaux de la Caisse primaire d’assurance maladie de l’Ain. A titre d’orientation générale d’aménagement, le schéma envisagé prévoit la recomposition du site, impliquant la substitution des constructions existantes par trois bâtiments collectifs (A, B et C), disposés en « U » autour d’un espace de centralité, devant accorder une place significative aux circulations piétonnes ainsi qu’aux aménagements végétalisés. Dans cette perspective, il est envisagé que le rez-de-chaussée du bâtiment C puisse accueillir des commerces, voire des activités de services, sans exclure que les rez-de-chaussée des bâtiments A et B puissent également recevoir, le cas échéant, des commerces, bureaux ou services. S’agissant des principes de desserte, l’orientation d’aménagement indique que l’accès principal doit être organisé de manière sécurisée depuis la rue des Hirondelles, avec un bouclage vers la rue Honoré de Balzac. L’accès direct depuis la route de Genève, existant sur la partie ouest de l’actuel parc de stationnement, pourrait par ailleurs être maintenu. L’orientation mentionne également la mise en place de liaisons destinées aux modes de déplacement « doux », ainsi que l’aménagement d’une zone de stationnement en premier rideau. Enfin, le plan local d’urbanisme souligne l’importance d’une insertion paysagère soignée du projet, impliquant notamment la conservation du plus grand nombre possibles d’arbres de haute tige et la végétalisation des espaces de stationnement.

Toutefois, les déclarations préalables de la société Immaldi et compagnie portent uniquement sur la réorganisation interne du magasin existant, consistant notamment à créer un espace de bureau par changement de destination, sans création de surface de plancher supplémentaire, et à reménager du parc de stationnement attenant, sans bouleversement de son emprise ou des conditions de desserte du secteur. Il comprend également des modifications ponctuelles sur les façades, notamment par l’apposition d’une nouvelle enseigne commerciale. Eu égard à leur nature et à leur portée limitée, ces travaux, réalisés sur une construction existante déjà susceptible d’exploitation, ne sauraient, par suite, être regardés comme de nature à compromettre, à l’échelle du secteur concerné, les objectifs définis par l’orientation d’aménagement et de programmation n° 4, tels que rappelés au point précédent, d’autant que cette orientation admet l’installation de commerces en rez-de-chaussée des bâtiments projetés.

En deuxième lieu, aux termes de l’article UA 12 du règlement du plan local d’urbanisme communal : « (…) 12.3 Pour le stationnement des deux roues / Pour tous les établissements recevant du public ou des emplois, ainsi que pour les constructions à usage d’habitation de plus de 4 logements, doivent être prévues des aires pour le stationnement des deux roues ».

Pour s’opposer à la déclaration préalable déposée le 27 mai 2021, le maire de Saint-Maurice-de-Beynost a estimé que le projet ne prévoyait pas d’aire de stationnement pour les deux roues, en méconnaissance des prescriptions de l’article UA 12.3 du règlement du plan local d’urbanisme.

Contrairement à ce que soutient la société requérante, le maire n’était pas tenu d’inviter la société Immaldi et compagnie à compléter son dossier en ce qui concerne la façon dont elle entendait se conformer aux prescriptions du plan local d’urbanisme en matière de places de stationnement des deux roues et ce, quand bien même cette information n’était pas requise par le formulaire normalisé. En se bornant à soutenir que le local vélo subsistait à l’identique, alors qu’il n’était pas représenté sur le plan de masse du bâtiment existant, ni sur le plan de masse des aménagements projetées, la SCI de la pierre blanche ne critique pas utilement le motif opposé par le maire, lequel suffisait à justifier l’opposition à déclaration préalable prise par arrêté du 9 août 2021.

En dernier lieu, les arrêtés des 9 août et 22 octobre 2021 se bornent à indiquer que « le terrain est situé en zone Bta du plan de prévention des risques naturels », sans plus de précision. Ainsi, cette mention, purement informative, ne peut être regardée comme un motif permettant de justifier l’opposition au projet.

Il résulte de l’ensemble de ce qui précède que la SCI de la pierre blanche est seulement fondée à soutenir que l’arrêté du 22 octobre 2021 est entaché d’illégalité. Cette illégalité est de nature à engager la responsabilité de la commune de Saint-Maurice-de-Beynost.

En ce qui concerne le comportement obstructif :

La SCI de la pierre blanche soutient que le maire de la commune de Saint-Maurice-de-Beynost a fait obstacle à la reprise du bail commercial dont bénéficiait la société Super Azur sous l’enseigne « Carrefour » par la société Immaldi et compagnie, propriétaire de l’enseigne « Aldi » durant les années 2020-2021, en faisant état, pour dissuader tout repreneur potentiel, de la perspective d’une expropriation à venir du bâtiment et en manifestant son intention de s’opposer à la délivrance de toute autorisation d’urbanisme ultérieure. Toutefois, aucune des pièces produites à l’appui de cette allégation, notamment les courriers de consultation adressés par le conseil de la société Immaldi et compagnie à sa cliente, les courriers adressés par l’avocat de la société requérante à la commune et l’attestation du gérant d’une société de conseil ayant accompagné la société requérante, ne permet, eu égard à leur nature et à leur teneur, d’établir que la commune aurait fait obstruction à la reprise du bail commercial. A cet égard, si le maire a indiqué, lors de la séance du conseil municipal du 13 février 2020, que le projet d’installation en lieu et place du supermarché « Carrefour » existant d’une enseigne commerciale tierce serait « contrariante » pour les communes de Beynost et de Saint-Maurice-de-Beynost, cette dernière n’étant « pas demandeuse de ce type d’enseigne » et dès lors qu’un « projet immobilier est prévu à cet emplacement », de tels propos n’excède pas le cadre des débats que le conseil municipal est conduit à tenir, dans l’exercice de ses compétences, sur les perspectives d’aménagement et d’évolution de son territoire. Ainsi, cette seule circonstance ne saurait, à elle seule, être regardée comme relevant l’existence d’un comportement dissuasif fautif.

Sur les préjudices :

En ce qui concerne le lien de causalité :

La perte de bénéfices ou le manque à gagner découlant de l’impossibilité de réaliser une opération immobilière en raison d’un refus illégal d’une autorisation d’urbanisme revêt un caractère éventuel et ne peut, dès lors, en principe, ouvrir droit à réparation. Il en va toutefois autrement si le requérant justifie de circonstances particulières, telles que des engagements souscrits par de futurs acquéreurs ou preneurs, ou l’état avancé des négociations commerciales avec ces derniers, permettant de faire regarder ce préjudice comme présentant, en l’espèce, un caractère direct et certain. Il est fondé, si tel est le cas, à obtenir réparation au titre du bénéfice qu’il pouvait raisonnablement attendre de cette opération.

Il résulte de l’instruction que la société Immaldi et compagnie, dirigée par le groupe « Aldi » qui exploite les supermarchés du même nom, a manifesté son intérêt pour la reprise du bail commercial dont bénéficiait la société Super Azur sur les locaux appartenant à la SCI de la pierre blanche au plus tard au mois de février 2020, avant de retirer, le mois suivant, son offre d’acquisition du fonds de commerce. Les négociations se sont néanmoins poursuivies, ainsi qu’il en est attesté par le gérant de la société DK Invest / DK Conseil, avant d’aboutir au dépôt, par la société Immaldi et compagnie, d’une première déclaration préalable le 27 mai 2021, puis d’une seconde le 13 septembre 2021, en vue, notamment, d’apposer l’enseigne commerciale « Aldi » sur le bâtiment. La signature du bail commercial est finalement intervenue le 20 mai 2022 entre la société requérante et une société du groupe « Aldi », postérieurement au retrait, le 16 février 2022, de l’arrêté d’opposition du 22 octobre 2021. L’ensemble de ces éléments permettent d’établir qu’à la date de l’arrêté du 22 octobre 2021, les négociations engagées entre la SCI de la pierre blanche et le groupe « Aldi » avaient atteint un degré d’avancement suffisant pour caractériser l’existence de circonstances particulières permettant de regarder le manque à gagner résultant de l’impossibilité, pour la SCI de la pierre blanche, de conclure le bail commercial comme présentant, en l’espèce, un caractère direct et certain.

En revanche, le manque à gagner allégué par la société requérante sur la période comprise entre le 1er avril 2021, date à laquelle la société Super Azur lui a donné congé, et le 21 octobre 2021 est dépourvu de lien de causalité avec l’illégalité fautive de l’arrêté du 22 octobre 2021. Il en va de même du préjudice résultant de la perte des loyers et du paiement des charges locatives pour la période postérieure au 16 février 2022, date à laquelle la société Immaldi et compagnie bénéficiait d’une décision de non-opposition à déclaration préalable permettant, dès lors, de procéder à la signature du bail commercial. Il s’ensuit que la SCI de la pierre blanche est seulement fondée à demander réparation du manque à gagner subi au titre de la période courant du 22 octobre 2021 au 16 février 2022.

En ce qui concerne la prise en compte de la taxe sur la valeur ajoutée :

Il résulte de l’instruction, notamment des factures produites, que la SCI de la pierre blanche est assujettie à la taxe sur la valeur ajoutée, de sorte que les condamnations mises à la charge de la commune de Saint-Maurice-de-Beynost doivent être prononcées hors taxes.

En ce qui concerne la perte des loyers :

Il résulte de l’instruction que le loyer annuel acquitté par la société Super Azur jusqu’à sa sortie des lieux, soit le 31 mars 2021, s’élevait à 190 818 euros hors taxes, tandis que le loyer annuel mis à la charge de la société Aldi Marché par le bail conclu le 20 mai 2022 est fixé à 190 816 euros hors taxes jusqu’au 30 avril 2025. La commune de Saint-Maurice-en-Beynost n’apporte aucun élément pour remettre en cause l’évaluation de ce loyer. Ainsi, il y a lieu de condamner la commune de Saint-Maurice-de-Beynost à verser à la SCI de la pierre blanche la somme de 61 920 euros hors taxes correspondant à la perte des loyers sur la période du 22 octobre 2021 au 16 février 2022.

En ce qui concerne la taxe foncière :

Il résulte des avis d’imposition versés aux débats que la taxe foncière pour l’année 2021 s’est élevée à 9 576 euros et, pour l’année 2022, à 9 688 euros. Il y a dès lors lieu de condamner la commune de Saint-Maurice-de-Beynost à verser à la SCI de la pierre blanche la somme de 1 853,42 euros correspondant à la taxe foncière que son locataire lui aurait réglé sur la période du 22 octobre 2021 au 31 décembre 2021, et la somme de 1 268,67 euros hors taxes s’agissant de la période du 1er janvier au 16 février 2022.

En ce qui concerne les primes d’assurance multirisques du local commercial :

Il résulte de l’instruction que le montant annuel de la prime d’assurance multirisques afférente au bâtiment s’élevait à 3 100,87 euros pour la période comprise entre le 1er janvier au 31 décembre 2021, puis à 3 198,51 euros du 1er janvier au 31 décembre 2022. Ainsi, la commune de Saint-Maurice-de-Beynost versera la somme de 600,17 euros hors taxes correspondant à la prime d’assurance que le locataire de la SCI de la pierre blanche aurait versé sur la période du 22 octobre 2021 au 31 décembre 2021, et la somme de 418,85 euros hors taxes concernant la période du 1er janvier au 16 février 2022.

Il résulte de l’ensemble de ce qui précède que la SCI de la pierre blanche est seulement fondée à demander la condamnation de la commune de Saint-Maurice-de-Beynost à lui verser une indemnité totale de 66 061,11 euros hors taxes.

Sur les frais liés au litige :

Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la SCI de la pierre blanche, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, verse quelque somme que ce soit à la commune de Saint-Maurice-de-Beynost au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

Il y a lieu, en revanche, de mettre à la charge de la commune de Saint-Maurice-de-Beynost le versement de la somme de 1 500 euros sur le fondement de ces mêmes dispositions.

D É C I D E :

Article 1er : La commune de Saint-Maurice-de-Beynost est condamnée à verser une indemnité de 66 061,11 euros (soixante-six-mille-soixante-et-un euros et onze centimes) hors taxes à la SCI de la pierre blanche.

Article 2 : La commune de Saint-Maurice-de-Beynost versera à la SCI de la pierre blanche la somme de 1 500 (mille cinq cents) euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 4 : Les conclusions présentées par la commune de Saint-Maurice-de-Beynost sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 5 : Le présent jugement sera notifié à la SCI de la pierre blanche et à la commune de Saint-Maurice-de-Beynost.

Délibéré après l’audience du 28 avril 2026, à laquelle siégeaient :

M. Hervé Drouet, président,

M^me Océane Viotti, première conseillère,

M^me Léa Lahmar, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 12 mai 2026.

La rapporteure,

O. ViottiLe président,

H. Drouet

La greffière,

A. Villain

La République mande et ordonne au préfet de l’Ain en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,