Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistrée les 21 mars 2024, 25 mars 2025 et 7 mai 2025, la société par actions simplifiée (SAS) Les Petits Chaperons Rouges, représentée par M^e Schmitt, demande au tribunal :

1°) d’annuler l’arrêté du 24 janvier 2024 par lequel le président de la métropole de Lyon a refusé de l’autoriser à augmenter à cinquante-quatre places la capacité de l’établissement d’accueil d’enfants de moins de six ans de type crèche collective et de catégorie grande crèche, dénommée Les Petits Chaperons Rouges Lyon Sky 56, situé 18-20 rue du Général Mouton Duvernet à Lyon 3ème ;

2°) d’enjoindre à la métropole de Lyon de prendre un arrêté portant à cinquante-quatre places la capacité d’accueil de la crèche Lyon Sky 56 ;

3°) de mettre à la charge de la Métropole de Lyon une somme de 3 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la décision attaquée est entachée d’une insuffisance de motivation ;

- elle est entachée d’erreurs de droit, dès lors que le motif tiré de l’insuffisance de suivi de qualité de l’air n’a aucun fondement légal, tandis que le motif tiré de l’insuffisance des conditions de couchage ne pouvait être conditionné à l’accueil en surnombre ;

- elle est entachée d’une erreur d’appréciation de la capacité de couchages ;

- le motif tiré des irrégularités dans le suivi de la qualité de l’air est erroné.

Par des mémoires en défense, enregistré le 16 juillet 2024 et le 23 avril 2025, la métropole de Lyon conclut au rejet de la requête.

Elle soutient que les moyens soulevés par la société Les Petits Chaperons Rouges ne sont pas fondés.

Par une lettre en date du 5 février 2026, des pièces complémentaires ont été demandées à la requérante pour compléter l’instruction, puis communiquées à la partie adverse en application de l’article R. 613-1-1 du code de justice administrative.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l’action sociale et des familles ;

- le code des relations entre le public et l’administration ;

- le code de la santé publique ;

- le décret n° 2012-14 du 5 janvier 2012 ;

- l’arrêté du 31 août 2021 créant un référentiel national relatif aux exigences applicables aux établissements d’accueil du jeune enfant en matière de locaux, d’aménagement et d’affichage ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me Boulay, première conseillère,

- les conclusions de M^me Collomb, rapporteure publique,

- et les observations de M^e Blanchard, représentant la société Les Petits Chaperons Rouges, et de M^e Allala, représentant la métropole de Lyon.

Considérant ce qui suit :

La SAS Les Petits Chaperons Rouges (LPCR) exploite une crèche collective située 18-20 rue du Général Mouton Duvernet à Lyon 3ème et dénommée « Lyon SKY56 ». Par un arrêté du 28 janvier 2020, elle a été autorisée à exercer son activité pour une capacité d’accueil de quarante-deux places. Le 7 décembre 2021, la société a sollicité l’augmentation de cette capacité d’accueil, pour la porter à cinquante-quatre places. Sa demande a été refusée le 12 avril 2022 par la métropole de Lyon, décision annulée par un jugement du tribunal n° 2204610 du 3 octobre 2023 lequel a enjoint à la métropole de réexaminer cette demande. Par un arrêté du 24 janvier 2024, le président de la métropole a refusé d’autoriser la société à augmenter à cinquante-quatre places la capacité de l’établissement d’accueil d’enfants de moins de six ans de type crèche collective et de catégorie grande crèche, dénommée Les Petits Chaperons Rouges Lyon Sky 56. Il s’agit de la décision attaquée.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

En premier lieu, aux termes de l’article R. 2324-24 du code de la santé publique, dans sa version alors applicable : « Tout projet de modification portant sur un des éléments du dossier de demande d’autorisation ou d’avis défini au II de l’article R. 2324-18 ainsi que celles du I de l’article R. 2324-19, ou sur une des mentions de l’autorisation ou de l’avis prévus aux articles R. 2324-20 et R. 2324-22, est porté sans délai à la connaissance du président du conseil départemental par le directeur ou le gestionnaire de l’établissement ou du service. / Dans un délai d’un mois à compter de la réception de la demande de modification, le président du conseil départemental peut refuser la modification ou émettre un avis défavorable à l’exécution de celle-ci. L’absence de réponse dans ce délai vaut autorisation ou avis favorable. / Tout refus d’autorisation ou avis défavorable est motivé ; il ne peut se fonder sur des exigences autres que celles fixées à la présente section. (…) ». Aux termes de l’article L. 211-2 du code des relations entre le public et l’administration : « Les personnes physiques ou morales ont le droit d’être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / (…) / 7° Refusent une autorisation (…) ». Et selon l’article L. 211-5 du même code : « La motivation exigée par le présent chapitre doit être écrite et comporter l’énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision. ».

D’une part, l’arrêté contesté vise les dispositions pertinentes du code de la santé publique et du code de l’action sociale et des familles, notamment l’article R. 2324-28 du code de la santé publique, lequel fait expressément référence aux exigences applicables aux locaux et à l’aménagement intérieur de l’établissement figurant dans le référentiel fixé par arrêté du ministre chargé de la famille. Ainsi, quand bien même cet arrêté ne vise pas l’arrêté du 31 août 2021, il est suffisamment motivé en droit. D’autre part, cet arrêté mentionne, pour justifier le refus d’augmenter la capacité d’accueil de la crèche SKY 56, que les locaux comportent une superficie insuffisante, notamment en termes de couchage, pour accueillir plus de 54 enfants, dans le cadre de l’accueil en surnombre prévu à l’article R. 2324-27 du code de la santé publique, eu égard aux constatations faites lors de l’ouverture de la crèche dont les locaux n’ont pas été modifiés, que les modalités d’organisation de l’accueil en surnombre, notamment les conditions de couchage, ne répondent pas aux conditions fixées par le 4° de l’article R. 2324-27 du code de la santé publique, et, enfin, que la note technique de synthèse relative à la qualité de l’air du 8 décembre 2023 comporte des lacunes en matière de suivi et d’étalonnage des capteurs de dioxyde de carbone et de dioxyde d’azote ainsi que de suivi des mesures correctrices ce qui ne permet pas de garantir la santé, la sécurité et le bien-être des enfants accueillis. L’arrêté attaqué indique ainsi avec une précision suffisante tant la nature des insuffisances du dossier relevées par la métropole de Lyon que les raisons pour lesquelles l’augmentation de la capacité d’accueil ne saurait être accueillie. L’arrêté en litige est, par suite, suffisamment motivé.

En deuxième lieu, d’une part, aux termes de l’article L. 2324-1 du code de la santé publique : « Si elles ne sont pas soumises à un régime d’autorisation en vertu d’une autre disposition législative, la création, l’extension et la transformation des établissements et services gérés par une personne physique ou morale de droit privé accueillant des enfants de moins de six ans sont subordonnées à une autorisation délivrée par le président du conseil départemental, après avis du maire de la commune d’implantation. (…) / Les seules conditions exigibles de qualification ou d’expérience professionnelle, de moralité et d’aptitude physique requises des personnes exerçant leur activité dans les établissements ou services mentionnés aux alinéas précédents ainsi que les seules conditions exigibles d’installation et de fonctionnement de ces établissements ou services sont fixées par décret. ». Aux termes de l’article R. 2324-28 du même code : « I.-Les locaux et leur aménagement permettent la mise en œuvre du projet d’établissement ou de service mentionné à l’article R. 2324-29. / Les personnels des établissements y accomplissent leurs tâches dans des conditions satisfaisantes de sécurité, d’hygiène et de confort, en portant aux enfants une attention constante et en organisant de manière adaptée à leurs besoins les repas, le sommeil, le repos, les soins corporels et les activités de jeu et d’éveil. (…) / IV.-Les seules exigences applicables aux locaux et à l’aménagement intérieur de l’établissement sont celles figurant dans un référentiel fixé par arrêté du ministre chargé de la famille. Celles-ci prennent notamment en compte la densité de population de la zone dans laquelle se situe l’établissement ou le service et portent sur les éléments suivants : / 1° L’accès et la sécurité de l’établissement ; / 2° L’espace intérieur ; / 3° Les espaces spécifiques ; / 4° Le matériel et l’équipement. / Les dispositions du présent IV ne préjudicient pas à la prise en compte par le président du conseil départemental des conditions exigibles d’installation mentionnées au quatrième alinéa de l’article L. 2324-1, qui visent à s’assurer que le lieu d’implantation de l’établissement ou du service n’entraîne pas de risque pour la santé et la sécurité des enfants accueillis ».

D’autre part, aux termes du référentiel fixant les exigences nationales en matière de locaux et d’équipement applicables aux établissements et services mentionnés à l’article R. 2324-17 du code de la santé publique et annexé à l’arrêté du 30 août 2021 créant un référentiel national relatif aux exigences applicables aux établissements d’accueil du jeune enfant en matière de locaux, d’aménagement et d’affichage : « (…) II.1.2 Lorsque l’établissement se situe dans une zone très densément peuplée telle que définie à l’article 2 du présent arrêté, cette surface minimale des espaces intérieurs d’accueil est réduite à 5,5 m2 par place autorisée, sans prise en compte des capacités d’accueil supplémentaire prévues par l’article R. 2324-27 du code de la santé publique (…) / III.3. – Les espaces de sommeil / III.3.1 Pour favoriser le sommeil des jeunes enfants, l’organisation de plusieurs dortoirs est recommandé. / La surface de chaque espace de sommeil respecte le ratio de 7 m2 pour le premier couchage puis 1 m2 par couchage au-delà, selon la capacité autorisée (…) ». Aux termes de l’article R. 2324-27 du même code : « Dans les établissements d’accueil collectif mentionnés aux 1° et 2° du II de l’article R. 2324-17, le nombre maximal d’enfants simultanément accueillis peut atteindre 115 % de la capacité d’accueil prévue par l’autorisation du président du conseil départemental ou figurant dans la demande d’avis qui lui a été adressée, sous réserve du respect des conditions suivantes : / 1° Le taux d’occupation hebdomadaire de l’établissement n’excède pas 100 % de la capacité horaire hebdomadaire d’accueil calculée selon le nombre d’heures d’ouverture hebdomadaire. Les modalités de calcul du taux d’occupation hebdomadaire sont précisées par arrêté du ministre chargé de la famille ; / 2° Les règles d’encadrement fixées à l’article R. 2324-43 sont respectées au regard du nombre total d’enfants effectivement accueillis à tout instant ; / 3° Le gestionnaire de l’établissement transmet à la demande du service départemental de la protection maternelle et infantile les informations nécessaires au contrôle du respect des dispositions du présent article selon des modalités fixées par arrêté du ministre chargé de la famille ; / 4° Le règlement de fonctionnement présente les modalités d’organisation de l’accueil en surnombre dans l’établissement et son articulation avec les projets éducatif et social mentionnés aux 1° et 2° de l’article R. 2324-29 ».

Il résulte de la combinaison de ces dispositions que la détermination du nombre de places prévues par autorisation n’a pas à tenir compte, s’agissant des superficies de couchage, de l’espace nécessaire pour le couchage des enfants accueillis en surnombre, celui-ci s’appréciant au regard de la seule capacité théorique de l’établissement, exprimée en nombre de places, ainsi que le soutient la société Les Petits Chaperons Rouges. Ainsi, la métropole de Lyon ne pouvait exiger de la structure d’accueil qu’elle comporte une superficie et un nombre de mètres carrés par couchage qui tiennent compte de l’accueil des enfants en surnombre, eu égard à la rédaction du 3 du point III, relatif aux espaces de sommeil, du référentiel annexé à l’arrêté du 30 août 2021. Le motif tiré de ce que la superficie des dortoirs ne permettait pas l’accueil d’enfants en surnombre ne pouvait donc pas légalement être opposé à la société requérante.

Toutefois, la possibilité d’un accueil en surnombre suppose également le respect des conditions mentionnées à l’article R. 2324-27 du code de la santé publique, qui prévoit notamment à son 4°, que les modalités d’un tel accueil doivent être présentées dans le règlement de fonctionnement de l’établissement. En l’espèce, ainsi que le soutient la métropole en défense, ni le projet d’établissement, non modifié depuis janvier 2019, ni le règlement de fonctionnement fourni à l’appui de la demande, ne précisent les modalités d’un tel accueil, ce règlement ne comprenant aucune prévision s’agissant de ses modalités de couchage et alors qu’il comporte au demeurant une erreur quant au taux de la capacité d’accueil pouvant faire l’objet d’un surnombre, en mentionnant 120% de la capacité d’accueil, en méconnaissance de l’article R. 2324-27 du code de la santé publique. Par suite, ce deuxième motif, qui n’est entaché d’aucune erreur de droit, justifiait que la métropole considère que l’organisation de l’accueil, notamment les conditions de couchage en cas d’accueil de plus de cinquante-quatre enfants ne répondaient pas aux conditions prévues au 4° de l’article R. 2324-27 du code de la santé publique.

En troisième lieu, la société Les Petits Chaperons Rouges soutient que la superficie de la crèche SKY 56 est suffisante pour l’accueil de cinquante-quatre enfants, y compris dans le cadre de l’accueil en surnombre d’un nombre maximum de soixante-deux enfants, s’agissant plus particulièrement de leurs conditions de couchage. Toutefois, d’une part, ainsi qu’il a été mentionné, la détermination du nombre de places autorisée n’a pas à tenir compte de l’accueil en surnombre des enfants. D’autre part, les modalités d’organisation des couchages en cas d’accueil en surnombre ne figurent pas dans son dossier de demande d’augmentation, ni dans son projet d’établissement ou son règlement d’établissement, ce qui ne permet pas de porter une appréciation sur les conditions d’accueil de ces enfants. Enfin, si la société requérante se prévaut d’un courriel de la responsable de secteur Rhône-Alpes du 17 décembre 2024 précisant ces modalités d’accueil, celui-ci est postérieur à la décision attaquée et, au demeurant, procède à de simples hypothèses de sorte qu’il ne saurait, en tout état de cause, être de nature à garantir des conditions de couchage satisfaisantes de l’ensemble des enfants. Dans ces conditions, le moyen tiré de l’erreur d’appréciation des conditions de couchage des enfants susceptibles d’être accueillis en surnombre doit être écarté.

En quatrième lieu, aux termes de l’article R. 2324-17 du code de la santé publique : « I.-Les établissements et les services d’accueil non permanent de jeunes enfants inscrivent leur action dans le cadre fixé au II de l’article L. 214-1-1 du code de l’action sociale et des familles. (…) ». Aux termes de l’article L. 214-1-1 du code de l’action sociale et des familles : « (…) II.-Les personnes physiques ou morales qui assurent l’accueil du jeune enfant : / 1° Veillent à la santé, la sécurité, au bien-être et au développement physique, psychique, affectif, cognitif et social des enfants qui leur sont confiés ; (…) ».

La métropole de Lyon s’est également fondée, pour refuser la demande présentée par la société requérante, sur l’insuffisance des modalités de suivi de la qualité de l’air au sein de l’établissement et, plus précisément, en l’espèce, sur l’absence de traçabilité du relevé des capteurs de dioxyde de carbone et de dioxyde d’azote permettant de repérer les éventuels dépassements de seuils, sur le manque de précisions quant à l’étalonnage et les réglages du seuil des capteurs et sur l’absence d’information quant au nombre de fois où les mesures correctives ont été mises en œuvre à la suite d’un dépassement de seuil.

D’une part, un tel motif, qui se fonde tant sur les dispositions du dernier alinéa de l’article R. 2324-28 du code de la santé publique que sur les dispositions combinées des articles L. 214-1-1 du code de l’action sociale et des familles et de l’article R. 2324-17 du code de la santé publique, n’est pas dépourvu de fondement légal, contrairement à ce que soutient la société Les Petits Chaperons rouges.

D’autre part, il ressort des pièces du dossier que lors de l’instruction de la demande de la société, la métropole de Lyon a sollicité, par un courrier du 6 janvier 2022, les résultats de l’étude de concentration du dioxyde de carbone dans les locaux avec la traçabilité et l’analyse au regard du risque de confinement identifié dans un rapport du 28 août 2019 établi par les services de la protection maternelle et infantile à l’ouverture de la crèche et qui avait conduit la société à s’engager à prendre des mesures de suivi de la qualité de l’air. Si la société a produit une note relative au suivi des mesures du taux de dioxyde d’azote, les relevés qui y figurent concernent des « journées moyennes » et ne permettent pas d’identifier précisément quand des dépassements des seuils ont été enregistrées, lesquels ont été fixés à 40µg/m3 sur les capteurs dédiés, ni les mesures correctives mises en œuvre. S’agissant du suivi de la concentration en dioxyde de carbone et du risque de confinement, la société n’a mis en place un suivi quotidien qu’à partir du mois de septembre 2023, dont les relevés, qui n’avaient pas été produits à l’appui de sa demande, ne sont que partiellement remplis. Ces relevés ne permettent en outre pas d’identifier quelles mesures correctives ont été effectivement mises en place à l’occasion du dépassement des seuils en cas de qualité de l’air mauvaise, dans des dortoirs qui ne comportent pas de modalités d’aération naturelle et présentent un risque de confinement pour les enfants qui y dorment. Ainsi, la métropole de Lyon n’a pas commis d’erreur d’appréciation, en refusant pour ce motif, d’autoriser la société Les Chaperons Rouges à augmenter la capacité d’accueil de la crèche Lyon SKY56.

Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d’annulation présentées par la société Les Petits Chaperons Rouges doivent être rejetées, ainsi que, par voie de conséquence ses conclusions à fin d’injonction.

Sur les frais liés au litige :

Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la métropole de Lyon, qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que Les Petits Chaperons Rouges demande au titre des frais liés au litige.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la société Les Petits Chaperons Rouges est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la société Les Petits Chaperons Rouges et à la métropole de Lyon.

Copie en sera adressée à la préfète de la région Auvergne Rhône-Alpes, préfète du Rhône.

Délibéré après l’audience du 24 mars 2026, à laquelle siégeaient :

M. Pin, président,

M^me Bardad, première conseillère,

M^me Boulay, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 21 avril 2026.

La rapporteure,

P. Boulay

Le président,

F.-X. Pin

Le greffier,

R. Esmail

La République mande et ordonne à la préfète du Rhône, en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition,

Une greffière,