Vu la procédure suivante :

Par une requête enregistrée le 24 juin 2020, M. C G, représenté par M^e David, demande au Tribunal :

1°) d’annuler la décision du 7 mai 2020 par laquelle la garde des Sceaux, ministre de la justice, a décidé le maintien de son inscription au répertoire des détenus particulièrement signalés ;

2°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 1 500 euros au bénéfice de son conseil sur le fondement de l’article 37 et de l’article 75-I de la loi du 10 juillet 1991 ou, en cas de rejet de sa demande d’aide juridictionnelle, sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

— la décision attaquée a été prise par une autorité incompétente ;

— la composition de la commission des détenus particulièrement signalés est irrégulière ;

— la décision contestée est insuffisamment motivée ;

— elle a été prise en méconnaissance du caractère contradictoire de la procédure préalable ;

— elle est privée de base légale, dès lors qu’elle se fonde sur l’article D. 276-1 du code de procédure pénale qui lui-même a pour base légale une disposition législative déclarée inconstitutionnelle ;

— elle est entachée d’une erreur de droit et d’une erreur manifeste d’appréciation.

Par un mémoire en défense, enregistré le 15 avril 2022, le garde des Sceaux, ministre de la justice, conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que les moyens soulevés par le requérant ne sont pas fondés.

Par une ordonnance du 22 avril 2022 la clôture de l’instruction a été fixée au 9 mai 2022.

M. G a été admis au bénéfice de l’aide juridictionnelle totale par une décision du 30 septembre 2020.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— la convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ;

— le code de procédure pénale ;

— la loi n° 2009-1436 du 24 novembre 2009 ;

— la loi du 10 juillet 1991 ;

— le décret n° 2008-689 du 9 juillet 2008 ;

— le décret n° 2005-850 du 27 juillet 2005 ;

— l’arrêté du 30 décembre 2019 fixant l’organisation de la direction de l’administration pénitentiaire ;

— la circulaire du 15 octobre 2012 relative à l’instruction ministérielle relative au répertoire des détenus particulièrement signalés ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus, au cours de l’audience publique :

— le rapport de M. A,

— et les conclusions de M^me Felmy, rapporteure publique.

Considérant ce qui suit :

1. M. C G, alors écroué à la maison centrale d’Arles, demande l’annulation de la décision du 7 mai 2020 par laquelle la garde des Sceaux, ministre de la justice, a, après avis de la commission locale des détenus particulièrement signalés (DPS), décidé de maintenir son inscription au répertoire des détenus particulièrement signalés.

Sur la légalité externe :

2. En premier lieu, aux termes de l’article 1er du décret du 27 juillet 2005 relatif aux délégations de signature des membres du Gouvernement : « A compter du jour suivant la publication au Journal officiel de la République française de l’acte les nommant dans leurs fonctions ou à compter du jour où cet acte prend effet, si ce jour est postérieur, peuvent signer, au nom du ministre () et par délégation, l’ensemble des actes, à l’exception des décrets, relatifs aux affaires des services placés sous leur autorité : 1° () les directeurs d’administration centrale () ». Selon l’article 3 de ce décret : « Les personnes mentionnées aux 1° () de l’article 1er peuvent donner délégation pour signer tous actes relatifs aux affaires pour lesquelles elles ont elles-mêmes reçu délégation () ». L’article 1er du décret du 9 juillet 2008 prévoit que : " L’administration centrale du ministère de la justice comprend, outre le bureau du cabinet et le porte-parole du ministère : / () – la direction de l’administration pénitentiaire ; ".

3. En l’espèce, la décision attaquée a été signée par M. E D, adjoint à la cheffe du bureau de la prévention des risques de la sous-direction de la sécurité pénitentiaire. Ce dernier bénéficiait, en vertu des dispositions de l’article 6 de l’arrêté du 13 décembre 2019 régulièrement publié au Journal officiel de la République Française le 18 décembre 2019, d’une subdélégation de signature de M. F B, directeur de l’administration pénitentiaire, lui-même bénéficiaire d’une délégation du ministre de la justice en tant que directeur d’administration centrale en vertu des dispositions du décret n° 2005-850 du 27 juillet 2005 relatif aux délégations de signature des membres du gouvernement, aux fins de signer, au nom du ministre, dans la limite de ses attributions, tous actes, arrêtés et décisions à l’exclusion des décrets. Par ailleurs, l’article 27 de l’arrêté du 30 décembre 2019 fixant l’organisation de la direction de l’administration pénitentiaire, dans sa version en vigueur à la date de la décision attaquée se substituant à l’arrêté du 20 mai 2019 ayant le même objet, précise que la sous-direction de la sécurité pénitentiaire est notamment chargée des questions relatives à l’identification, la caractérisation et la cotation des risques individuels, aux modalités d’exécution et d’individualisation des décisions judiciaires privatives de liberté et aux parcours de détention et d’exécution de peine, ainsi qu’aux régimes de détention et aux dispositifs de prévention des violences en établissements pénitentiaires. Il suit de là que M. G n’est pas fondé à soutenir que la décision litigieuse est entachée d’incompétence faute d’avoir été signée par le garde des Sceaux, ministre de la justice. Enfin, compte tenu de l’objet d’un arrêté de délégation de signature qui, quoique constituant un acte réglementaire, n’a pas la même portée à l’égard des tiers qu’un acte modifiant le droit destiné à leur être appliqué, la publication au Journal officiel de l’arrêté du 13 décembre 2019 portant délégation de signature à M. D a, contrairement à ce que soutient le requérant, constitué une mesure de publicité suffisante pour rendre les dispositions de la délégation de signature opposables aux tiers, notamment à son égard, sans qu’un affichage dans les locaux de la maison centrale d’Arles soit nécessaire. Par suite, le moyen tiré de l’incompétence du signataire de la décision attaquée doit être écarté.

4. En deuxième lieu, aux termes de l’article 1.1.2.2 de la circulaire du 15 octobre 2012 relative au répertoire des détenus particulièrement signalés : « La commission DPS se réunit au sein de tout établissement dans lequel sont écrouées des personnes détenues inscrites au répertoire des DPS ou faisant l’objet de demandes d’inscription. () / Au cours de la réunion, les membres de la commission DPS formulent un avis motivé sur l’opportunité de l’inscription () d’une personne détenue au répertoire des DPS en tenant compte des critères définis au paragraphe 1.1.1. de la présente instruction. Ils renseignent la partie prévue pour eux à cet effet dans le formulaire précité. / A l’issue, le chef d’établissement rédige un avis motivé comportant l’ensemble des avis des membres de la commission ainsi que tous les éléments de nature à apprécier la pertinence de l’inscription (). Cet avis constitue un préalable indispensable à l’efficacité de la procédure contradictoire. Ainsi, la personne détenue concernée sera effectivement mise en mesure de présenter des observations sur la base d’éléments précis et étayés. ». Aux termes de l’article 1.1.2.3 « La mise en œuvre de la procédure contradictoire » de cette circulaire : " () La procédure contradictoire doit permettre à la personne détenue de faire valoir ses observations mais aussi d’être informée sur les conséquences d’une inscription ou d’un maintien au répertoire des DPS (mesures de surveillance applicables aux personnes inscrites au répertoire des DPS et compétence en matière d’affectation et d’orientation). () / () Préalablement au débat contradictoire, le chef d’établissement informe la personne détenue des motifs qui fondent la proposition d’inscription (). / Il s’agit d’exposer les informations personnalisées, actualisées, circonstanciées, reposant sur des éléments objectifs et vérifiables (ex : risque d’évasion, intensité de l’atteinte à l’ordre public que celle-ci pourrait engendrer, comportement particulièrement violent en détention des intéressés). () La personne détenue, et son conseil le cas échéant, reçoivent ainsi communication : / – de la synthèse établie par le chef d’établissement ; / – de la fiche pénale ; / – des antécédents disciplinaires ; / – le cas échéant de toutes les pièces fondant la décision envisagée ; / () La personne détenue peut formuler des observations écrites et/ou orales. / Dans l’hypothèse où la personne détenue souhaite présenter des observations orales, il appartiendra au chef d’établissement ou à son représentant de la convoquer et de la recevoir en audience, au cours de laquelle elle peut être assistée par un avocat, choisi par elle ou désigné par le bâtonnier, ou un mandataire agréé. Les frais d’avocat ne sont pas pris en charge au titre de l’aide juridictionnelle. / Dans tous les cas, le respect de la procédure contradictoire impose que la personne détenue dispose d’un délai suffisant pour préparer ses observations. Il est souhaitable que ce délai soit dans la mesure du possible d’au moins huit jours. / Les imprimés destinés à la mise en œuvre de cette procédure par les chefs d’établissement sont annexés à la présente circulaire. () ".

5. Il ressort des pièces du dossier que la commission DPS de la maison centrale d’Arles, où était alors incarcéré M. G, s’est réunie le 10 février 2020 et a émis un avis favorable à l’unanimité au maintien de son inscription au répertoire des détenus particulièrement signalés. La proposition en ce sens et la teneur de l’avis de la commission, signé par l’ensemble des autorités compétentes et visé dans la décision litigieuse, ont été portés à la connaissance de M. G le 11 mars 2020. Le même jour, ce dernier a été informé, en application de l’article L. 122-1 du code des relations entre le public et l’administration, de la possibilité de se faire assister ou représenter par un avocat et de présenter ses observations écrites ou orales. Il lui a également été indiqué qu’il pouvait consulter les pièces relatives à cette procédure et qu’il disposait d’un délai de huit jours pour préparer ses observations à partir du moment où il était mis en mesure de consulter les éléments de la procédure, en présence de son avocat ou d’un mandataire agréé le cas échéant. M. G a refusé d’émettre des observations et de signer les documents de convocation présentés, tout en précisant qu’il ne souhaitait pas se faire assister ou représenter par un avocat. Par suite, le requérant n’est pas fondé à soutenir que le principe du contradictoire aurait été méconnu.

6. En troisième lieu, la circulaire du 15 octobre 2012 précitée prévoit, à son article 1.1.2.2, que la commission appelée à donner un avis sur l’inscription ou le maintien des détenus au fichier des détenus particulièrement signalés comprend le chef d’établissement pénitentiaire ou son représentant, qui préside, le procureur de la République, ou son représentant, le préfet ou son représentant, en cas de nécessité, le directeur interrégional des services pénitentiaires ou son représentant, un représentant de chacun des services de police exerçant leurs activités dans le ressort du tribunal, le commandant du groupement de gendarmerie départemental ou son représentant, le délégué local du renseignement pénitentiaire, le juge d’instruction, s’agissant des personnes prévenues, le juge de l’application des peines, s’agissant des personnes condamnées, le juge de l’application des peines de Paris en charge des condamnés pour affaires de terrorisme ainsi que le parquet de l’exécution des peines de Paris s’agissant des personnes détenues pour des faits de nature terroriste.

7. Il ressort des pièces du dossier que la proposition de maintien de l’inscription de M. G au répertoire des détenus particulièrement signalés a été soumise pour avis à la commission locale des détenus particulièrement signalés dans sa séance du 10 février 2020. Le procès-verbal de cette commission contient les avis des membres de la commission, composée de la directrice de la maison centrale, qui a rédigé la synthèse de ces avis, du juge d’instruction, du juge de l’application des peines, du procureur de la République, d’un représentant du préfet, d’un représentant du directeur interrégional des services pénitentiaires, d’un représentant de chacun des services de police exerçant leurs activités dans le ressort du tribunal, d’un représentant du commandant du groupement de gendarmerie, du délégué local du renseignement pénitentiaire, du juge de l’application des peines compétent en matière de terrorisme et du parquet national anti-terroriste, lesquels ont tous émis un avis favorable au maintien de l’inscription du requérant au répertoire des détenus particulièrement signalés. Par suite, le moyen tiré du vice de procédure résultant de la composition irrégulière de cette commission doit être écarté.

8. En dernier lieu, aux termes de l’article L. 211-2 du code des relations entre le public et l’administration : « Les personnes physiques ou morales ont le droit d’être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : () 3° Subordonnent l’octroi d’une autorisation à des conditions restrictives ou imposent des sujétions () ». L’article L. 211-5 du même code précise que : « La motivation exigée par le présent chapitre doit être écrite et comporter l’énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision ». Les décisions d’inscription ou de maintien sur le répertoire des détenus particulièrement signalés, qui imposent des sujétions particulières aux détenus concernés, entrent dans le champ d’application de l’article L. 211-2 du code des relations entre le public et l’administration précités, et doivent par suite être motivées.

9. En l’espèce, la décision contestée vise notamment l’article D. 276-1 du code de procédure pénale, les articles 22 et 89 de la loi pénitentiaire n° 2009-1436 du 24 novembre 2009 et la circulaire du 15 octobre 2012 relative au répertoire des détenus particulièrement signalés. Elle est motivée, en fait, par une série de considérations, dont les condamnations de M. G, d’une part, le 20 avril 2016 pour des faits de participation à une association de malfaiteurs en vue de la préparation d’un acte de terrorisme, faisant suite à son interpellation le 17 octobre 2012 en Afghanistan parmi les membres combattants du réseau Haqqani et, d’autre part, le 21 septembre 2015 du fait de la tentative de prise d’otage qu’il a commise à Sequedin en vue de procéder à une évasion. Son appartenance à la mouvance terroriste et son potentiel de dangerosité sont ainsi relevés, et la décision litigieuse fait également état des manifestations de son instabilité et de son comportement violent, illustrés par les procédures disciplinaires diligentées à son encontre en détention depuis le second semestre 2017 et notamment par des incidents survenus aux mois de juillet et d’août 2019, l’intéressé ayant mis le feu à sa cellule et commis des actes de destruction de mobilier. Cette motivation, qui expose ainsi les considérations de fait et de droit sur lesquelles elle se fonde, permet au requérant de comprendre les motifs de la décision attaquée à sa seule lecture, et de les critiquer utilement. Dès lors, le moyen tiré de l’insuffisance de motivation de la décision en litige doit être écarté.

Sur la légalité interne :

10. En premier lieu, aux termes de l’article 2 de la loi du 24 novembre 2009 pénitentiaire : « Le service public pénitentiaire participe à l’exécution des décisions pénales. Il contribue à l’insertion ou à la réinsertion des personnes qui lui sont confiées par l’autorité judiciaire, à la prévention de la récidive et à la sécurité publique dans le respect des intérêts de la société, des droits des victimes et des droits des personnes détenues. Il est organisé de manière à assurer l’individualisation et l’aménagement des peines des personnes condamnées ». Aux termes de l’article 22 de la même loi : « L’administration pénitentiaire garantit à toute personne détenue le respect de sa dignité et de ses droits. L’exercice de ceux-ci ne peut faire l’objet d’autres restrictions que celles résultant des contraintes inhérentes à la détention, du maintien de la sécurité et du bon ordre des établissements, de la prévention de la récidive et de la protection de l’intérêt des victimes. Ces restrictions tiennent compte de l’âge, de l’état de santé, du handicap et de la personnalité de la personne détenue ». Aux termes de l’article D. 276-1 du code de procédure pénale : « En vue de la mise en œuvre des mesures de sécurité adaptées, le ministre de la justice décide de l’inscription et de la radiation des détenus au répertoire des détenus particulièrement signalés dans des conditions déterminées par instruction ministérielle ».

11. Il résulte de la circulaire ministérielle du 15 octobre 2012 prise pour la mise en œuvre des dispositions de l’article D. 276-1 du code de procédure pénale que l’inscription d’un détenu au répertoire des détenus particulièrement signalés a pour seul effet d’appeler sur ce détenu l’attention des personnels pénitentiaires et des autorités amenées à le prendre en charge, en intensifiant à son égard les mesures particulières de surveillance, de précaution et de contrôle prévues pour l’ensemble des détenus par les dispositions législatives et réglementaires en vigueur. Dans ce cadre, seules peuvent être apportées aux droits des détenus les restrictions résultant des contraintes inhérentes à la détention, du maintien de la sécurité et du bon ordre des établissements, de la prévention de la récidive et de la protection de l’intérêt des victimes, dans les conditions rappelées par les articles 22 et suivants de la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009.

12. Le pouvoir réglementaire est compétent pour édicter le régime applicable aux détenus particulièrement signalés qui, ainsi qu’il a été dit au point précédent, a pour seul effet de prescrire aux personnels et autorités pénitentiaires de faire preuve d’une vigilance particulière s’agissant de certains individus. Les limites éventuellement portées aux droits des détenus par le régime ainsi défini ne peuvent cependant légalement intervenir que dans le respect des conditions définies par le législateur. Il s’ensuit que le pouvoir réglementaire était compétent pour édicter les dispositions de l’article D. 276-1 du code de procédure pénale sur le fondement desquelles la décision contestée a été prise. Dès lors, M. G n’est pas fondé à soutenir que l’article D. 276-1 du code de procédure pénale était dépourvu de base légale du fait de la décision n° 2014-393 QPC du 25 avril 2014 du Conseil constitutionnel qui a déclaré contraires à la Constitution les dispositions de l’article 728 du code de procédure pénale dans leur rédaction antérieure à la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009.

13. En second lieu, selon les termes du paragraphe 1.1.1 de la circulaire du 15 février 2012, les critères à retenir pour inscrire ou maintenir un détenu sur le registre sont liés au risque d’évasion et à l’intensité de l’atteinte à l’ordre public que celle-ci pourrait engendrer ainsi qu’au comportement particulièrement violent en détention de certains détenus. Il ressort des pièces du dossier que le maintien de l’inscription de M. G au répertoire des détenus particulièrement signalés a été décidée par la garde des Sceaux, ministre de la justice, compte tenu, d’une part, de son appartenance à la mouvance terroriste et de son potentiel de dangerosités, illustrés par ses condamnations, le 20 avril 2016 pour des faits de participation à une association de malfaiteurs en vue de la préparation d’un acte de terrorisme, faisant suite à son interpellation le 17 octobre 2012 en Afghanistan parmi les membres combattants du réseau Haqqani et le 21 septembre 2015 du fait de la tentative de prise d’otage qu’il a commise à Sequedin en vue de procéder à une évasion et, d’autre part, des manifestations de son instabilité et de son comportement violent, illustrés par les procédures disciplinaires diligentées à son encontre en détention depuis le second semestre 2017, notamment par des incidents survenus aux mois de juillet, novembre et décembre 2018 ainsi qu’au cours des mois de juillet et d’août 2019, l’intéressé ayant à ces dernières occasions mis le feu à sa cellule et commis des actes de destruction du mobilier. La décision en litige mentionne, enfin, l’important trouble à l’ordre public qui résulterait d’une évasion au vu de ce qui précède. Ainsi, et contrairement à ce que soutient le requérant, la décision qu’il conteste ne se fonde pas sur les seuls incidents disciplinaires dont il s’est rendu coupable en détention, mais sur son comportement violent ainsi que sur le risque d’évasion et à l’intensité de l’atteinte à l’ordre public que celle-ci pourrait engendrer. Au regard de ces considérations, dont le bien-fondé n’est pas utilement contesté, le garde des Sceaux, ministre de la justice, a pu, sans commettre d’erreur de droit ni d’erreur manifeste d’appréciation, décider de maintenir l’inscription de M. G au répertoire des détenus particulièrement signalés.

14. Il résulte de ce qui précède que M. G n’est pas fondé à demander l’annulation de la décision du 7 mai 2020 par laquelle la ministre de la justice a décidé le maintien de son inscription au répertoire des détenus particulièrement signalés. Les conclusions en ce sens de sa requête doivent donc être rejetées. Par voie de conséquence, ses conclusions présentées au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative et de l’article 37 de la loi du 10 juillet 1991 doivent être également rejetées.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M. G est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à M. C G et au garde des Sceaux, ministre de la justice.

Délibéré après l’audience du 3 juin 2022, à laquelle siégeaient :

M^me Markarian, présidente,

M. Boidé, premier conseiller,

M. Danveau, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 24 juin 2022.

Le rapporteur,

Signé

M. ALa présidente,

Signé

G. Markarian

La greffière,

Signé

D. Dan

La République mande et ordonne au garde des sceaux, ministre de la justice, en ce qui le concerne et à tous huissiers à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Pour la greffière en chef,

La greffière,

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