Vu la procédure suivante :

Par une requête, enregistrée le 8 décembre 2023, la société SMA Vautubière, représentée par M^e Caviglioli, demande au tribunal :

1°) d’annuler les titres exécutoires n° 23/300034 correspondant à la redevance fixe pour l’année 2019 d’un montant de 1 326 000 euros TTC, n° 23/300035 correspondant à la redevance fixe pour l’année 2020 d’un montant de 1 359 000 euros TTC et n° 23/300036 correspondant à la redevance fixe pour l’année 2021 d’un montant de 1 371 000 euros TTC, émis le 9 octobre 2023 par la métropole Aix-Marseille-Provence ;

2°) d’enjoindre à la métropole Aix-Marseille-Provence de la décharger des sommes mises à sa charge par ces titres ;

3°) de mettre à la charge de la métropole-Aix-Marseille Provence la somme de 3 600 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

les titres contestés sont irréguliers :

. ils sont entachés d’incompétence de leur signataire dès lors que celui-ci n’avait pas la qualité d’ordonnateur, ne disposait pas d’une délégation de signature régulières ni d’une accréditation régulière auprès du comptable public ;

. ils sont entachés d’un vice de procédure en ce que le bordereau des titres de recette dont ils font partie n’ont pas été signés par son auteur ;

les créances en litige ne sont pas fondées :

. la redevance fixe prévue à l’article 11 de la convention d’exploitation n’est pas justifiée par la mise à disposition des installations ;

. elle est illégale en ce qu’elle a vocation à indemniser la métropole des coûts liés à l’indemnisation du manque à gagner du précédent délégataire et à lui répercuter le coût des investissements antérieurement réalisés, en méconnaissance des dispositions de l’article L. 1411-2 du CGCT ;

. elle est illégale en ce que le défaut de justification de son mode de calcul affecte les conditions dans lesquelles les parties ont donné leur consentement ;

. son montant est disproportionné par rapport aux avantages tirés de l’occupation du terrain et eu égard aux modifications apportées à la convention d’exploitation.

Par un mémoire en défense, enregistré le 18 juillet 2024, la métropole Aix-Marseille-Provence, représentée par la SELARL Sindres, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la société SMA Vautubière au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

les titres en litige ont été compétemment émis et signés ;

les titres et le bordereau des titres ont été signés par le même ordonnateur, en vertu d’une délégation régulièrement publiée à la date des décisions en litige ;

les moyens soulevés par la société requérante relatifs aux vices susceptibles d’entacher le contrat en litige ou une clause de celui-ci sont inopérants dès lors qu’ils n’en constituent pas un motif d’illicéité ;

il n’existe aucune déloyauté de la métropole concernant les modes de calcul des redevances fixes ;

la suppression de la clause relative à la redevance fixe reviendrait à remettre en cause la nature du contrat et son économie générale ;

le moyen tiré du caractère injustifié de la redevance fixe est inopérant à l’appui d’une opposition à titre de recettes ;

la redevance fixe est justifiée en fait et en droit ;

elle ne fait pas double-emploi avec la redevance domaniale ni avec la redevance variable ;

elle n’est pas constitutive d’un droit d’entrée déguisé ;

la société requérante ne peut utilement se prévaloir du caractère injustifié de la redevance fixe ;

son montant n’est pas disproportionné :

. il ne peut être calculé selon la valeur nette comptable des biens mais en fonction de l’économie générale du contrat ;

. la société requérante a conclu le contrat de délégation de service public en connaissance de cause ;

. le pouvoir de modification unilatérale de l’administration est justifié par les nécessités du service public et n’a pas modifié l’équilibre économique du contrat.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- la loi n° 2022-217 du 21 février 2022 ;

- le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 ;

- l’arrêté du 25 juillet 2013 fixant les modalités d’accréditation des ordonnateurs auprès des comptables publics assignataires en application de l’article 10 du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me Delzangles ;

- les conclusions de M^me Giocanti, rapporteure publique ;

- les observations de M^e Caviglioli représentant la société requérante et de M^e Chavalarias représentant la métropole Aix-Marseille-Provence.

Considérant ce qui suit :

Par une délibération du 27 septembre 2004, la communauté d’agglomération Salon-Étang de Berre-Durance, dite Agglopole Provence, a procédé à l’attribution d’une délégation de service public relative à l’exploitation du centre de déchets par enfouissement de la Vautubière. Le 15 décembre 2005, la communauté d’agglomération Salon-Étang de Berre-Durance, dite Agglopole Provence, a conclu avec la société SMA Environnement un bail emphytéotique administratif portant sur la mise à disposition du site de la Vautubière pour l’exploitation du centre de déchets par enfouissement et une convention d’exploitation de l’activité liée à ce premier contrat, l’exécution de cet ensemble contractuel étant confiée à la société SMA Vautubière. Par un jugement n° 2103307, 2200429 du 8 novembre 2022, le tribunal a annulé les titres exécutoires émis par la métropole Aix-Marseille-Provence pour la redevance fixe des années 2019, 2020 et 2021. La collectivité a de nouveau émis, le 9 octobre 2023, trois titres exécutoires n° 23/300034 d’un montant de 1 326 000 euros TTC, n° 23/300035 d’un montant de 1 359 000 euros TTC et n° 23/300036 d’un montant de 1 371 000 euros TTC, au titre, respectivement, de la redevance fixe de l’année 2019, 2020 et 2021. La SMA Vautubière demande au tribunal l’annulation de ces titres exécutoires et à ce qu’il soit enjoint à la métropole d’Aix-Marseille-Provence de la décharger des sommes mises à sa charge.

Sur les conclusions à fin d’annulation des titres n° 23/300034, n° 23/300035 et n° 23/300036 :

S’agissant de la régularité du titre en litige :

En premier lieu, aux termes de l’article L. 5217-2 du code général des collectivités territoriales dans sa version applicable au litige : « I. La métropole exerce de plein droit, en lieu et place des communes membres, les compétences suivantes : / (…) / 6° En matière de protection et de mise en valeur de l’environnement et de politique du cadre de vie : / a) Gestion des déchets ménagers et assimilés (…) ». Aux termes de l’article L. 5211-9 du même code : « Le président est l’organe exécutif de l’établissement public de coopération intercommunale. / Il prépare et exécute les délibérations de l’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale. Il est l’ordonnateur des dépenses et il prescrit l’exécution des recettes de l’établissement public de coopération intercommunale. / (…) Il peut également donner, sous sa surveillance et sa responsabilité, par arrêté, délégation de signature au directeur général des services, au directeur général adjoint des services, au directeur général des services techniques, au directeur des services techniques et aux responsables de service. La délégation de signature donnée au directeur général des services, au directeur général adjoint des services, au directeur général des services techniques, au directeur des services techniques et aux responsables de service peut être étendue aux attributions confiées par l’organe délibérant au président en application de l’article L. 5211-10, sauf si cet organe en a décidé autrement dans la délibération délégant ces attributions au président. Ces délégations subsistent tant qu’elles ne sont pas rapportées ».

Selon l’article L. 2131-1 du code général des collectivités territoriales rendu applicable aux établissements publics de coopération intercommunale par l’article L. 5211-3 de ce code : « I. – Les actes pris par les autorités communales sont exécutoires de plein droit dès qu’ils ont été portés à la connaissance des intéressés dans les conditions prévues au présent article et, pour les actes mentionnés à l’article L. 2131-2, qu’il a été procédé à la transmission au représentant de l’Etat dans le département ou à son délégué dans l’arrondissement prévue par cet article. / Le maire peut, sous sa responsabilité, certifier le caractère exécutoire d’un acte. / (…) / III. – Les actes réglementaires et les décisions ne présentant ni un caractère réglementaire, ni un caractère individuel font l’objet d’une publication sous forme électronique, dans des conditions fixées par décret en Conseil d’Etat, de nature à garantir leur authenticité et à assurer leur mise à disposition du public de manière permanente et gratuite ».

Tout d’abord, il résulte des dispositions précitées de l’article L. 5211-9 du code général des collectivités territoriales que le président d’un établissement public de coopération intercommunale est l’ordonnateur principal et qu’il peut donner délégation de sa signature au directeur général des services de l’établissement pour l’exercice d’une partie de ses fonctions, notamment celles d’ordonnateur. Par ailleurs, à compter du 1er juillet 2022, et en vertu de la loi du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l’action publique locale, la compétence d’exécution budgétaire dans le domaine de la gestion des déchets relevait de nouveau des pouvoirs propres de la présidente de la métropole. Ainsi, la possibilité pour la présidente de la métropole de déléguer sa compétence au directeur général des services afin d’émettre le titre de recettes querellé visant à recouvrir une créance due au titre de la convention d’exploitation de l’activité de traitement des déchets était prévue par l’article L. 5211-9 précité du code général des collectivités territoriales. Ensuite, il résulte de l’instruction que M. A…, directeur général des services de la métropole Aix-Marseille-Provence, signataire des titres litigieux, justifie d’une délégation de signature par un arrêté du 8 juin 2023, régulièrement publié sur le site internet de la métropole Aix-Marseille-Provence, ainsi que le prévoit les dispositions de l’article L. 2131-1 du code général des collectivités territoriales, à effet de signer les bordereaux de mandats et les bordereaux de titres de recettes pour le périmètre du domaine du budget principal et des budgets annexes. Par suite, le moyen tiré de l’incompétence du signataire des titres en litige doit être écarté.

En deuxième lieu, aux termes du dernier alinéa de l’article 10 du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique : « Les ordonnateurs, leurs suppléants ainsi que les personnes auxquelles ils ont délégué leur signature sont accrédités auprès des comptables publics assignataires relevant de leur compétence, selon les modalités fixées par arrêté du ministre en charge du budget ». Aux termes de l’article 8 de l’arrêté du 25 juillet 2013 pris pour application de ces dispositions : « L’accréditation d’un suppléant ou d’un délégataire de l’ordonnateur d’une personne morale énumérée à l’article 9 s’opère par notification au comptable public assignataire d’un formulaire conforme au modèle fixé en annexe II. Ce formulaire est signé par l’ordonnateur accrédité auprès du comptable et par son délégataire. Est jointe au formulaire d’accréditation la copie de la décision de l’ordonnateur portant délégation qui précise la liste exhaustive des compétences de l’ordonnateur, énumérées par le décret du 7 novembre 2012 susvisé, que le délégataire est autorisé à exercer ».

Il résulte de l’instruction que M. A… a été accrédité en tant que délégataire de l’ordonnateur auprès du comptable public le 10 février 2021, soit préalablement à l’émission du titre de recettes litigieux, suivant le formulaire prévu par les dispositions précitées.

Aux termes de l’article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales dans sa version applicable au litige : « (…) 4° Quelle que soit sa forme, une ampliation du titre de recettes individuel ou de l’extrait du titre de recettes collectif est adressée au redevable. L’envoi sous pli simple ou par voie électronique au redevable de cette ampliation à l’adresse qu’il a lui-même fait connaître à la collectivité territoriale, à l’établissement public local ou au comptable public compétent vaut notification de ladite ampliation. / En application de l’article L. 111-2 du code des relations entre le public et l’administration, le titre de recettes individuel ou l’extrait du titre de recettes collectif mentionne les nom, prénoms et qualité de la personne qui l’a émis ainsi que les voies et délais de recours. / Seul le bordereau de titres de recettes est signé pour être produit en cas de contestation. / (…) ».

Il résulte des dispositions précitées de l’article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales que le titre de recettes individuel ou l’extrait du titre de recettes collectif doit mentionner les noms, prénoms et qualité de l’auteur de cette décision, de même, par voie de conséquence, que l’ampliation adressée au redevable, et d’autre part, qu’il appartient à l’autorité administrative de justifier en cas de contestation que le bordereau de titre de recettes comporte la signature de cet auteur. Lorsque le bordereau est signé non par l’ordonnateur lui-même mais par une personne ayant reçu de lui une délégation de compétence ou de signature, ce sont, dès lors, les noms, prénoms et qualité de cette personne qui doivent être mentionnés sur le titre de recettes individuel ou l’extrait du titre de recettes collectif, de même que sur l’ampliation adressée au redevable.

Il résulte de l’instruction que M. A…, directeur général des services, a signé de façon électronique le bordereau du titre n° 30006, produit en défense, et qui a trait aux titres de recettes en litige émis pour la redevance fixe de l’année 2019, 2020 et 2021. Ainsi, les titres n° 23/300034, n° 23/300035 et n° 23/300036 satisfont aux exigences de l’article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales. Par suite le moyen tiré de leur irrégularité doit être écarté.

Sur le bien-fondé des créances :

Lorsque les parties soumettent au juge un litige relatif à l’exécution du contrat qui les lie, il incombe en principe à celui-ci, eu égard à l’exigence de loyauté des relations contractuelles, de faire application du contrat. Toutefois, dans le cas seulement où il constate une irrégularité invoquée par une partie ou relevée d’office par lui, tenant au caractère illicite du contrat ou à un vice d’une particulière gravité, relatif notamment aux conditions dans lesquelles les parties ont donné leur consentement, il doit écarter le contrat et ne peut régler le litige sur le terrain contractuel.

Le contenu d’un contrat ne présente un caractère illicite que si l’objet même du contrat, tel qu’il a été formulé par la personne publique contractante pour lancer la procédure de passation du contrat ou tel qu’il résulte des stipulations convenues entre les parties qui doivent être regardées comme le définissant, est, en lui-même, contraire à la loi, de sorte qu’en s’engageant pour un tel objet le cocontractant de la personne publique la méconnaît nécessairement. Une convention peut être déclarée nulle lorsqu’elle est dépourvue de cause ou qu’elle est fondée sur une cause qui, en raison de l’objet de cette convention ou du but poursuivi par les parties, présente un caractère illicite.

Aux termes des stipulations de l’article 11 de la convention de délégation de service public en cause, dans sa rédaction initiale : « En contrepartie de l’utilisation des installations qui auront été mises à sa disposition, le délégataire reversera à la collectivité une somme de un million d’euros H.T. par an payable au plus tard le 15 décembre de l’année civile en cours. / La révision est annuelle et indexée sur la formule mentionnée à l’article 13 ». En vertu de l’article 12 de cette convention : « Le délégataire reversera à la C.A. une redevance unitaire H.T. / tonne hors C.A. (…) ». Enfin, en vertu de l’article 13 du bail emphytéotique administratif lié à la délégation de service public : « Ce bail sera consenti moyennant un loyer annuel hors taxes payable trimestriellement et d’avance dont le montant s’établira comme suit : – pour chacune des années de jouissance correspondant à la période d’exploitation : 100 000 euros / an (…) ».

Aux termes des dispositions de l’article L. 1411-2 du code général des collectivités territoriales en vigueur jusqu’au 1er avril 2016 et aujourd’hui reprises par les dispositions des articles L. 3114-4 et L. 3114-5 du code de la commande publique : « Les montants et les modes de calcul des droits d’entrée et des redevances versées par le délégataire à la collectivité délégante doivent être justifiés dans ces conventions. Le versement par le délégataire de droits d’entrée à la collectivité délégante est interdit quand la délégation concerne l’eau potable, l’assainissement ou les ordures ménagères et autres déchets ».

En premier lieu, il résulte de l’instruction, et notamment des termes mêmes de la convention d’exploitation, que la redevance d’utilisation des installations prévue par l’article 11 de la convention de délégation de service public, à l’origine de la créance en litige, a pour contrepartie la mise à disposition de biens et installations nécessaires à l’exploitation dont la valeur nette comptable est évaluée à 5,839 millions d’euros, ces éléments étant corroborés par les annexes 4 et 5 jointes au document descriptif des prestations de la délégation de service public pour le traitement des déchets et intitulées « description des infrastructures du site » et « descriptif du parc des engins ». Dès lors, la société SMA Vautubière n’est pas fondée à soutenir que cette redevance n’aurait pas de contrepartie et ne serait pas, en conséquence, justifiée au regard des articles L. 3114-4 et L. 3114-5 du code de la commande publique.

En deuxième lieu, il résulte des stipulations de la convention de délégation, auxquelles ont souscrit les parties, et notamment la société SMA Vautubière, que le versement de la redevance prévue par son article 11 n’est pas la contrepartie du droit exclusif d’exploitation confié à celle-ci mais trouve sa cause dans l’affectation à cette société des équipements et installations présents sur les lieux au début de l’exécution du contrat, dont cette redevance est la contrepartie. Cette somme n’est par ailleurs et en tout état de cause pas assimilable, contrairement à ce que soutient la requérante, à un droit d’entrée dès lors qu’elle n’a pas été versée lors de la conclusion du contrat mais qu’elle constitue un paiement récurrent prévu pour toute la durée d’exécution de la convention selon une fréquence annuelle. Par suite, la société SMA Vautubière n’est pas fondée à soutenir que la redevance fixe méconnaîtrait les dispositions de l’article L. 1411-2 du code général des collectivités territoriales alors applicable.

En troisième lieu, l’omission de faire figurer dans une convention de délégation de service public, comme le prévoit l’article L. 1411-2 du code général des collectivités territoriales, la justification des montants et modes de calcul des droits d’entrée et des redevances versées par le délégataire à la collectivité délégante, ne donne pas un caractère illicite au contrat ni n’affecte les conditions dans lesquelles les deux parties ont donné leur consentement et peut, au demeurant, être régularisée. Selon la société SMA Vautubière, le défaut de justification du montant et du mode de calcul de la redevance fixe a eu pour effet d’affecter les conditions dans lesquelles elle a donné son consentement en ce qu’il a permis à la métropole de modifier unilatéralement les termes du contrat par la délibération n° 183/12 du 8 octobre 2012 afin de limiter le tonnage maximal de déchets pouvant être enfoui dans le site sur la durée de la délégation et d’augmenter le taux de la redevance variable versée par la société SMA Vautubière. Toutefois, une telle circonstance relève de la possibilité pour la personne publique d’apporter unilatéralement, dans l’intérêt général, des modifications à ses contrats susceptibles d’ouvrir droit, pour son cocontractant, à la réparation des conséquences défavorables éventuellement induites par ces modifications dont la société requérante ne démontre pas, en tout état de cause, qu’elles auraient affecté les conditions dans lesquelles elle a consenti au paiement de la redevance fixe et qu’elles seraient ainsi constitutives d’une circonstance entachant le défaut de justification du montant et du mode de calcul de la redevance fixe d’une particulière gravité susceptible de rendre l’article 11 de la convention de mise à disposition illicite et d’entrainer ainsi la décharge de la créance en litige. De même, la société requérante ne démontre pas que le caractère disproportionné du montant de la redevance fixe, du fait des modifications apportées au contrat depuis son entrée en vigueur, à le supposer établi, relève des vices rappelés aux points 10 et 11 susceptibles de rendre l’article 11 de la convention de mise à disposition illicite et d’entrainer la décharge des créances en litige.

Sur les frais liés au litige :

Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu’une somme soit mise à la charge de la métropole Aix-Marseille-Provence qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, au titre des frais exposés par la société requérante et non compris dans les dépens.

Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de la société SMA Vautubière une somme de 2 000 euros au titre des frais exposés par la métropole Aix-Marseille-Provence et non compris dans les dépens.

DÉCIDE :

Article 1er : La requête de la société SMA Vautubière est rejetée.

Article 2 : La société SMA Vautubière versera une somme de 2 000 euros à la métropole Aix-Marseille-Provence sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la société SMA Vautubière et à la métropole Aix-Marseille-Provence.

Délibéré après l’audience du 13 novembre 2025, à laquelle siégeaient :

M. Gonneau, président,

M^me Devictor, première conseillère,

M^me Delzangles, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 5 décembre 2025.

La rapporteure,

Signé

B. Delzangles

Le président,

Signé

P-Y. Gonneau

La greffière,

Signé

D. Giordano

La République mande et ordonne au préfet des Bouches-du-Rhône en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Pour la greffière en chef,

La greffière,