Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires complémentaires, enregistrés le 10 et le 30 mai, ainsi que les 3, 17, 18 et 20 juin 2024, le centre de santé médico-dentaire de Melun, représenté par M^e Saumon, demande au juge des référés, sur le fondement des dispositions de l’article

L. 521-1 du code de justice administrative :

1°) de suspendre l’exécution de la décision du 17 avril 2024 par laquelle la caisse primaire d’assurance maladie de Seine-et-Marne a prononcé à son encontre la suspension de la possibilité d’exercer dans le cadre conventionnel sans sursis, pour une durée de cinq ans ;

2°) de mettre à la charge de la caisse primaire d’assurance maladie de

Seine-et-Marne une somme de 3 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

— la condition tenant à l’urgence est justifiée par l’objet même de la décision, qui a pour conséquence de lui faire perdre plus de 95% de sa clientèle, alors que son activité est essentiellement constituée de tiers payant ;

— sa patientèle, modeste, ne pourra pas assumer le coût des frais dentaires ;

— bien que son chiffre d’affaires soit en progression sur les exercices 2021 et 2022, la sanction prononcée à son encontre aurait pour conséquence de le placer à très brève échéance en état de cessation de paiements ;

— la trésorerie disponible dont il justifie représente seulement 19 jours d’activité ;

— il a saisi le tribunal de commerce de Paris d’une demande de mesure de conciliation, pour laquelle le représentant du Parquet a émis un avis favorable par une ordonnance du 30 avril 2024 ;

— la décision en litige a également pour effet de priver sa patientèle dès le

13 mai 2024 de l’accès aux soins dans le cadre du tiers payant, alors que 20% d’entre elle bénéficie du régime CMU, 11% du régime AME et près de 45% se trouve dans une situation précaire, ce qui ne lui permettra pas d’accéder facilement à une offre de soins dentaires auprès de chirurgiens-dentistes exerçant à titre individuel ;

— son activité participe à une mission de service public et répond à la demande de soins buccodentaires de la ville puisqu’il a réalisé un total de 71 142 actes depuis le début de son exploitation le 5 février 2021 ;

— cette décision litigieuse aura pour conséquence immédiate d’entraîner le licenciement de ses 26 salariés, dont onze chirurgiens-dentistes, pour motif économique ;

— le préjudice invoqué par la caisse primaire d’assurance maladie de Seine-et-Marne est intégralement garanti par une saisie pénale ;

— la médiatisation de la décision contestée par la caisse nationale d’assurance maladie porte gravement préjudice à sa réputation ainsi qu’à celle de l’ensemble des centres dentaires du réseau Nobel Santé Plus ;

— la décision en litige n’est pas suffisamment motivée ;

— elle est entachée d’une erreur de droit, dès lors qu’elle se fonde sur une extrapolation fondée sur un échantillonnage non représentatif alors qu’aucun texte ne permettait le recours à une telle méthode avant la loi du 26 décembre 2023, y compris pour la répétition d’indus ;

— la procédure de contrôle médical étant régie par la procédure spécifique de l’article L. 315-1 du code de la sécurité sociale, la caisse primaire n’était pas autorisée à procéder à une extrapolation, sur la base d’un échantillonnage, à l’ensemble des actes de cotation similaire ;

— l’échantillonnage retenu par la caisse primaire d’assurance maladie porte sur

78 dossiers s’étalant sur l’ensemble de la période contrôlée, de septembre 2020 au

3 février 2023, alors que le nombre d’actes irréguliers annoncé s’élève à 4 211, pour un préjudice total de 399 140,07 euros dont une extrapolation représentant 329 619,39 euros ;

— en réalité, seuls 625 actes ont été reconnus irréguliers, pour un préjudice d’un montant total de 69 521,59 euros, ce qui représente 1,19% de sa facturation totale ;

— la décision contestée a été prise en méconnaissance des droits de la défense, dont le respect est prévu par l’article L. 315-1 du code de la sécurité sociale dès lors que la caisse primaire d’assurance maladie n’était pas autorisée à procéder à une extrapolation et à défaut de toute information sur la méthodologie retenue ;

— la jurisprudence relative à l’infraction de manipulation de marché n’est pas transposable aux sanctions administratives d’ordre répressif dès lors que la première repose sur une présomption de faute ;

— le recours à l’extrapolation ne permet pas au juge administratif d’exercer son contrôle de proportionnalité de la sanction, alors que les données chiffrées qui la fondent ne présentent pas de caractère fiable ;

— la méthodologie finalement décrite par la caisse primaire d’assurance maladie ne repose pas sur un panel aléatoire ;

— elle méconnaît le principe de la présomption d’innocence, protégé par l’article 6-3 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, à défaut de pouvoir utiliser la méthode d’extrapolation pour fonder la répétition de l’indu, prévue à l’article L. 133-4 du code de la sécurité sociale dans sa version antérieure à la loi du 26 décembre 2023 ;

— le principe constitutionnel de responsabilité personnelle exclut toute responsabilité du fait d’autrui en matière répressive, alors qu’au cas d’espèce les actes retenus irréguliers sont imputables à deux de ses praticiens ;

— la décision litigieuse a été prise en méconnaissance du principe d’impartialité, reconnu par l’article 6-1 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, au regard de la concomitance des courriers de notification des griefs adressés à l’ensemble des centres dentaires du réseau Nobel Santé Plus, de la concordance et du caractère stéréotypé des réponses adressées à ces derniers et des dates de leurs convocations respectives devant les commissions paritaires ;

— les avis des commissions paritaires, ainsi que les dates de notification et le caractère stéréotypé des sanctions, sans référence avec la gravité des infractions retenues, démontre qu’elles s’inscrivent dans une prise de position de principe de la caisse nationale de l’assurance maladie ;

— la décision contestée est entachée d’erreurs de fait, à défaut de pouvoir justifier de la pertinence de l’échantillonnage et de la méthodologie d’extrapolation retenue ;

— les différentes erreurs de fait relevées ont pour conséquence de fausser leur présentation ainsi que l’appréciation de la gravité des griefs et la graduation de la sanction ;

— la décision en litige méconnaît les principes de responsabilité personnelle et d’individualisation des peines, consacrés par l’article 9 de la déclaration des droits de l’homme et du citoyen et applicables aux sanctions administratives, alors que la quasi-totalité des griefs retenus par la caisse primaire d’assurance maladie ne sont pas imputables au centre dentaire mais aux professionnels de santé, seuls à l’origine de la codification de leurs actes en vertu de l’article R. 4127-10 du code de la santé publique ;

— le critère de répétitivité des actes irréguliers doit s’apprécier au regard du nombre de professionnels concernés ;

— la sanction prononcée est disproportionnée, alors que l’extrapolation représente ici 82,4% du préjudice, tandis que le nombre d’actes reconnus irréguliers s’élève à 625 sur un total de 4 211 actes retenus par la caisse primaire et qu’il a effectué un total de 71 142 actes sur l’ensemble de la période contrôlée ;

— il justifie des nombreuses erreurs commises par la caisse primaire d’assurance maladie dans la définition des actes irréguliers, sur lesquels l’extrapolation est fondée.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 28, 30 et 31 mai, ainsi que le

19 juin 2024, la caisse primaire d’assurance maladie de Seine-et-Marne, représentée par

M^e Falala, conclut au rejet de la requête et à ce qu’il soit mis à la charge du centre de santé médico-dentaire de Melun une somme de 2 500 euros en application de l’article L. 521-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

— les éléments fournis par le centre de santé ne suffisent pas à démontrer le caractère grave et immédiat des conséquences financières de la décision en litige, alors qu’il ressort des bilans et comptes de résultat 2021 et 2022 produits qu’il a été largement bénéficiaire en 2022 et disposait d’un niveau de trésorerie élevé ;

— le requérant ne démontre pas que sa patientèle ne pourrait pas recourir aux services d’un centre de santé déconventionné ;

— le centre de santé ne démontre pas davantage l’atteinte qui serait portée aux intérêts de ses salariés ou de sa patientèle par la décision litigieuse ;

— cette décision comporte l’exposé des considérations de droit et de fait qui la fondent ;

— la procédure en litige est fondée sur les dispositions de l’article 59 de la convention, qui autorise les caisses primaires d’assurance maladie à engager une procédure de sanction conventionnelle en cas de constatation du non-respect des dispositions conventionnelles par un centre de santé, et non sur celles de l’article L. 133-4 du code de la sécurité sociale, relatives à la procédure de répétition de l’indu ;

— l’article 62 de la convention prévoit l’application des dispositions de la convention aux procédures conventionnelles en cours au moment de leur entrée en vigueur, par conséquent le recours à la méthode de l’extrapolation était bien applicable au cas d’espèce ;

— la procédure de sanction en litige, qui vise à punir une faute, ne repose pas sur le montant exact du manquement dont la répétition est recherchée, l’ampleur de la fraude permettant d’en définir la gravité ;

— si les principes généraux applicables aux sanctions administratives trouvent également à s’appliquer aux sanctions conventionnelles, en revanche la procédure en litige n’entre pas dans le champ d’application des stipulations de l’article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ;

— la méthode utilisée repose sur l’identification « en chambre » de modes opératoires de facturation douteux, dont le caractère frauduleux a été vérifié par le contrôle de dossiers de patients « sur site », ce qui a permis de vérifier, pour chaque typologie de manquement, la proportion d’actes effectivement non réalisés ;

— la jurisprudence administrative relative aux droit des marchés est parfaitement transposable dès lors qu’elle définit les critères d’une méthode générale dans l’hypothèse d’un très grand nombre d’actes à contrôler ;

— la méthode utilisée ici repose sur un échantillon contrôlé sur place et de façon contradictoire, donnant lieu à une possibilité de contestation matérielle pour la personne sanctionnée ;

— aucun texte ne lui interdit de contrôler un échantillon de la facturation d’un centre de santé et d’en déduire, au vu du taux de manquements constatés, qu’un certain pourcentage de la facturation du centre de santé présente une anomalie, alors qu’il a été relevé que le centre de santé de Melun a facturé de manière récurrente des actes qui n’ont pas été réalisés ;

— les chirurgiens-dentistes conseils ont examiné de nombreux dossiers de patients et ont relevé qu’ils ne comportaient pas les éléments justifiant de la réalisation des soins et des actes facturés à l’assurance-maladie ;

— le contrôle des plannings a également permis de relever que des actes avaient été facturés en l’absence de rendez-vous de consultation des patients à la date déclarée ;

— le nombre de manquements relevés par rapport au nombre de dossiers contrôlés ne laisse aucun doute sur le caractère délibéré des pratiques du centre ;

— l’extrapolation a permis d’évaluer le montant total de la fraude commise, au regard de la récurrence des manquements relevés et compte tenu de l’extrême difficulté matérielle à contrôler l’intégralité des dizaines de milliers d’actes facturés ;

— la jurisprudence administrative a validé le recours à une méthode d’extrapolation en matière de sanction administrative, lorsqu’il est très difficile d’apporter une preuve matérielle complète des faits qui la justifient ;

— les facturations indues représentent près de 15% des montants versés par l’assurance maladie, au regard des actes ayant donné lieu à une vérification dans les plannings et les dossiers clients comme au regard de l’ensemble des actes facturés par le centre ;

— les tableaux d’anomalies établis recensent chacun des actes contrôlés sur pièces ainsi que ceux considérés en anomalie par extension, par conséquent il appartient au centre de santé de justifier de la régularité de tels actes ;

— en tout état de cause, les seuls échantillons contrôlés auraient suffi à sanctionner le centre de santé puisqu’ils représentent un total de 625 actes pour un préjudice de

69 521,59 euros, montant qui ne saurait être relativisé au regard de l’ensemble des remboursements opérés par l’assurance maladie ;

— si le respect du principe d’impartialité s’impose bien, sa portée est limitée à une dimension déontologique et non procédurale, dès lors qu’elle ne constitue pas une autorité administrative indépendante ;

— le directeur général de la caisse nationale de l’assurance-maladie, dont les déclarations sont mises en cause par le requérant, n’est ni membre de la caisse primaire de Seine-et-Marne, ni l’auteur de la décision litigieuse, et sont postérieures à son édiction ;

— le centre de santé ne peut pas se prévaloir de l’article R. 4127-10 du code de la santé publique pour soutenir que les griefs en litige seraient imputables aux professionnels de santé, alors qu’il est seul responsable de la facturation à l’assurance maladie, effectuée sous le contrôle d’un service extérieur, probablement la société commerciale gérant le réseau

Nobel Santé Plus, et seul signataire de la convention dont il est fait application ;

— les modalités du contrôle effectué permettent de connaître l’ampleur de la fraude commise par le centre de santé, qui ne remet en cause ni la matérialité ni le caractère systématisé des manquements relevés, par conséquent la sanction prononcée est proportionnée aux faits qui la fondent.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— la Constitution ;

— la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ;

— le code de la santé publique ;

— le code de la sécurité sociale ;

— le code de justice administrative.

La présidente du tribunal a désigné M^me Letort, première conseillère, pour statuer sur les demandes de référés, en application de l’article L. 511-2 du code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Au cours de l’audience publique tenue le 29 mai 2024 à 14h00 en présence de

M^me Aubret, greffière d’audience, ont été entendus :

— le rapport de M^me Letort ;

— les observations de M^e Jasper, représentant le centre de santé médico dentaire de Melun, qui soutient en outre qu’il a l’obligation d’accueillir tous les patients, et en particulier les plus défavorisés, qu’il a partiellement reconnu ses fautes en raison de la défaillance de son logiciel, acheté à un éditeur de logiciels, qui effectuait automatiquement une nouvelle demande de facturation auprès des CPAM à chaque relance du tiers payant, qu’il a également tiré les conséquences de la remise en cause des méthodes employées par deux de ses chirurgiens-dentistes, qu’il est tenu par des prêts garantis par l’Etat et ne dispose pas de trésorerie, et que la gravité et le caractère répétitif de la fraude fondant la sanction en litige s’appuient sur les résultats de l’extrapolation alors que l’échantillonnage de départ pose problème et que la méthode d’extrapolation n’est pas définie ;

— et les observations de M^e Falala, représentant la caisse primaire d’assurance maladie de Seine-et-Marne, qui fait valoir en outre l’importance de la lutte contre la fraude en matière d’assurance maladie, qui s’élève à plusieurs milliards d’euros, dans un contexte de logique de financiarisation par le recours à des structures de type holding permettant la récupération des bénéfices de chaque centre de santé par la société-mère, alors qu’ici les

dix centres de santé ont commis les mêmes fraudes selon les mêmes pourcentages, analogie qui démontre son caractère intentionnel, que l’urgence n’est toujours pas démontrée alors qu’une attestation comptable est dépourvue de portée et que les bilans produits sont insuffisants à défaut de comporter les détails de la situation du centre, qui dispose d’une trésorerie particulièrement élevée, alors que l’engagement d’une procédure de conciliation n’illustre rien et que les chirurgiens-dentistes du centre, rémunérés par un pourcentage sur les actes pratiqués, peuvent intégrer d’autres centres, que toute l’argumentation du requérant porte sur l’extrapolation qui constitue un procédé traditionnellement mis en œuvre et rarement contesté dans les situations de masses de données comme ici, que cette méthode a déjà fait l’objet de validations par la jurisprudence, que la méthode employée repose sur l’identification par des algorithmes de modes opératoires de fraude et que pour chacun de ces manquements, un contrôle de terrain a été effectué par des médecins-conseils sur des actes choisis de manière aléatoire, que le taux d’anomalie relevé, compris ici entre 11 et 16%, est ensuite appliqué à l’ensemble des actes, alors que l’intégralité des actes mis en cause sont clairement identifiés sans que le centre de santé ait effectué le moindre travail critique de ce tableau, ni devant la commission paritaire ni dans la présente instance.

Par des ordonnances du 29 et 31 mai ainsi que du 1er, 18 et 20 juin 2024, la clôture de l’instruction a été différée en dernier lieu au 21 juin 2024 à 17h00, sur le fondement de l’article R. 522-8 du code de justice administrative.

Des notes en délibéré présentées par la caisse primaire d’assurance maladie ont été enregistrées le 21 juin et le 9 juillet 2024.

Considérant ce qui suit :

Sur les conclusions présentées sur le fondement de l’article L. 521-1 du code de justice administrative :

1. D’une part, aux termes de l’article L. 521-1 du code de justice administrative : « Quand une décision administrative, même de rejet, fait l’objet d’une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d’une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l’exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l’urgence le justifie et qu’il est fait état d’un moyen propre à créer, en l’état de l’instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision ».

2. D’autre part, aux termes de l’article L. 6323-1 du code de la santé publique : « Les centres de santé sont des structures sanitaires de proximité, dispensant des soins de premier recours et, le cas échéant, de second recours et pratiquant à la fois des activités de prévention, de diagnostic et de soins, au sein du centre, sans hébergement, ou au domicile du patient. Ils assurent, le cas échéant, une prise en charge pluriprofessionnelle, associant des professionnels médicaux et des auxiliaires médicaux (). / Tout centre de santé, y compris chacune de ses antennes, réalise, à titre principal, des prestations remboursables par l’assurance maladie () ». Selon l’article L. 6323-1-3 de ce code : « I. – Les centres de santé sont créés et gérés soit par des organismes à but non lucratif, soit par les départements, soit par les communes ou leurs groupements, soit par des établissements publics de santé, soit par des personnes morales gestionnaires d’établissements privés de santé, à but non lucratif ou à but lucratif () ». L’article L. 6323-1-5 du même code dispose que : « I. – Les professionnels qui exercent au sein des centres de santé sont salariés () ». L’article L. 6323-1-7 du même code précise que : " Les centres de santé pratiquent le mécanisme du tiers payant mentionné à l’article L. 160-10 du code de la sécurité sociale et ne facturent pas de dépassements des tarifs fixés par l’autorité administrative ou des tarifs mentionnés au 1o du I de l’article

L. 162-14-1 du code de la sécurité sociale () « . Enfin, l’article L. 162-32 du code de la sécurité sociale dispose que : » Les centres de santé font bénéficier les assurés sociaux de la dispense d’avance de frais pour la part garantie par l’assurance maladie ".

3. Enfin, aux termes de l’article L. 315-1 du code de la sécurité sociale : « I. – Le contrôle médical porte sur tous les éléments d’ordre médical qui commandent l’attribution et le service de l’ensemble des prestations de l’assurance maladie (). / II. – Le service du contrôle médical constate les abus en matière de soins, de prescription d’arrêt de travail et d’application de la tarification des actes et autres prestations (). / IV. – Il procède également à l’analyse, sur le plan médical, de l’activité des professionnels de santé dispensant des soins aux bénéficiaires de l’assurance maladie, de l’aide médicale de l’État ou de la prise en charge des soins urgents mentionnée à l’article L. 254-1 du code de l’action sociale et des familles, notamment au regard des règles définies par les conventions qui régissent leurs relations avec les organismes d’assurance maladie ou, en ce qui concerne les médecins, du règlement mentionné à L. 162-14-2. La procédure d’analyse de l’activité se déroule dans le respect des droits de la défense selon des conditions définies par décret ». Selon l’article

L. 162-15-1 de ce code : " La caisse primaire d’assurance maladie peut décider de placer un professionnel de santé hors de la convention pour violation des engagements prévus par celle-ci; cette décision doit être prononcée selon les conditions prévues par la convention, lui permettant notamment de présenter ses observations; elle ne fait pas obstacle à l’application éventuelle des dispositions de l’article L. 133-4 et du chapitre V du titre IV du présent livre ".

4. Le centre de santé médico-dentaire de Melun, immatriculé le 28 octobre 2019 sous le statut de centre de santé régi par l’accord national des centres de santé, a fait l’objet le

9 mars 2023 d’un contrôle inopiné des services de la caisse primaire d’assurance maladie de Seine-et-Marne sur l’activité réalisée du 16 septembre 2020 au 3 février 2023. Par un courrier du 22 janvier 2024, la caisse primaire a relevé un total de 4 211 anomalies pour un préjudice estimé à 399 140,07 euros et a invité le centre de santé à présenter ses observations, ce qu’il a fait par un courriel du 23 février suivant. Le 19 mars 2024, la commission paritaire départementale a rendu un avis favorable à la sanction envisagée, et par une décision du

17 avril suivant, le directeur de la caisse primaire d’assurance-maladie de Seine-et-Marne a prononcé à l’encontre du requérant une sanction de suspension de la possibilité d’exercer dans le cadre conventionnel sans sursis, pour une durée de cinq ans, à compter du 13 mai 2024. Le centre de santé médico-dentaire de Melun demande la suspension de l’exécution de cette décision.

5. Il résulte de l’instruction que, pour prononcer la sanction en litige, la caisse primaire d’assurance maladie a dans un premier temps effectué une analyse de l’intégralité des actes facturés par le centre de santé, à l’issue de laquelle elle a relevé plusieurs atypies de facturations, qu’elle a classées en sous-catégories. Dans un second temps, des médecins contrôleurs se sont rendus dans les locaux du centre de santé afin d’effectuer le contrôle d’un échantillon d’actes relevant des sous-catégories identifiées, à l’issue duquel a été relevée l’existence de 625 actes irréguliers pour un préjudice total de 70 118,13 euros. Enfin, le taux d’anomalie constaté sur chaque échantillon a été appliqué à l’ensemble des actes relevant des sous-catégories, pour aboutir au constat final d’un montant de préjudice global de

399 140,07 euros. Au regard de l’ensemble des pièces produites dans cette instance, aucun des moyens de la requête n’est de nature, en l’état de l’instruction, à faire naître un doute sérieux quant à la légalité de la décision en litige.

6. Il résulte de ce qui précède que, sans qu’il soit besoin de statuer sur l’urgence, les conclusions présentées par le centre de santé médico-dentaire de Melun sur le fondement des dispositions de l’article L. 521-1 du code de justice administrative doivent être rejetées.

Sur les frais de justice :

7. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la caisse primaire d’assurance maladie de

Seine-et-Marne, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que le centre de santé médico-dentaire de Melun demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge du centre de santé médico-dentaire de Melun une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par la caisse primaire d’assurance maladie de Seine-et-Marne et non compris dans les dépens.

O R D O N N E :

Article 1er : La requête présentée par le centre de santé médico-dentaire de Melun est rejetée.

Article 2 : Le centre de santé médico-dentaire de Melun versera à la caisse primaire d’assurance maladie de Seine-et-Marne la somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : La présente ordonnance sera notifiée au centre de santé médico-dentaire de Melun et à la caisse primaire d’assurance maladie de Seine-et-Marne.

La juge des référés,La greffière,

Signé : C. LetortSigné : S. Aubret

La République mande et ordonne la ministre du travail, de la santé et des solidarités en ce qui la concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées de pourvoir à l’exécution de la présente ordonnance.

Pour expédition conforme,

La greffière,