Vu la procédure suivante :

I – Par une requête enregistrée sous le numéro 2307223 et trois mémoires complémentaires enregistrés les 12 décembre 2023, 30 mai, 2 juin et 5 juin 2025, les sociétés Kawai, Serguier Malortigue, 2MCA et Tahoe, ainsi que messieurs Malortigue et Cauquil, représentés par M^e Olivier Garreau, demandent au tribunal :

1°) d’annuler la délibération du conseil municipal de la commune d’Agde en date du 26 septembre 2023 ;

2°) de mettre à la charge de la commune d’Agde le versement d’une somme de 3 000 euros, au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ;

Ils soutiennent que la décision :

est entachée d’un vice de procédure en raison de l’insuffisance de l’information délivrée préalablement aux élus ;

méconnaît les dispositions de l’article L. 243-1 du code des relations entre le public et l’administration ;

est entachée d’une erreur manifeste d’appréciation et d’un détournement de pouvoir.

Par deux mémoires en défense enregistré les 28 avril et 24 juin 2025, la commune d’Agde, représentée par M^e Crétin, conclut au rejet de la requête, à titre principal, à raison de son irrecevabilité et, à titre subsidiaire, au motif qu’elle n’est pas fondée.

II – Par une requête enregistrée sous le numéro 2306560 le 14 novembre 2023, la société Ila, représentée par M^e Valette-Berthelsen, demande au tribunal :

1°) d’annuler la délibération n°18 du 26 septembre 2023 abrogeant la délibération du 28 juin 2016 qui prévoyait notamment un échange de terrains entre la commune d’Agde et les sociétés Kawai, Serguier-Malortigue et Ila ;

2°) de mettre à la charge de la commune d’Agde le versement d’une somme de 2 000 euros, au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ;

Elle soutient que la décision :

-

est entachée d’un vice de procédure en raison de l’insuffisance de l’information délivrée préalablement aux élus ;

-

méconnaît les dispositions de l’article L. 243-1 du code des relations entre le public et l’administration.

Par un mémoire en défense enregistré le 14 février 2025, la commune d’Agde, représentée par M^e Crétin, conclut au rejet de la requête au motif qu’elle n’est pas fondée.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des collectivité territoriales ;

- le code des relations entre le public et l’administration ;

- le code l’urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M. Jacob, rapporteur,

- les conclusions de M. Chevillard, rapporteur public,

- et les observations de M^e Garreau, représentant les sociétés Kawai, Serguier Malortigue, 2MCA et Tahoe, ainsi que MM. Malortigue et Cauquil, de M^e Vidal, représentant la société Ila et celles M^e Wattrisse représentant la commune d’Agde.

Une note en délibéré présentée pour les requérants a été enregistrée le 17 octobre 2025 dans l’instance n° 2307223.

Considérant ce qui suit :

Au cours de l’année 2012 et sur initiative du maire, la commune du Cap d’Agde a entamé un projet de requalification, de modernisation et de valorisation de l’ouest de l’Île des Loisirs. A la même période, les sociétés SCI Kawai et Sergier-Malortigue et la société ILA, dont la société 2MCA est actionnaire, ont souhaité réaliser un projet immobilier sur cette île, comprenant la construction de plusieurs immeubles d’habitation sur une superficie de 20 000 m² de surface de plancher. Au cours de l’année 2014 et afin de permettre la réalisation dudit projet immobilier, le gérant des société Kawai et Serguier Malortigue a proposé à la commune du Cap d’Agde d’échanger les terrains que ces sociétés possédaient à l’est de l’île, contre ceux que la commune détenait à l’ouest de l’île. Par une délibération du 28 juin 2016, le conseil municipal de la commune d’Agde a acté le principe d’un échange de parcelles entre ces sociétés et la commune, sous réserve du paiement d’une soulte de 3 375 000 euros à la collectivité. Par la suite, la société Ila a obtenu à sa demande, du maire de la commune d’Agde, un permis de construire délivré le 21 mars 2019. Nonobstant, au cours de la période comprise entre 2016 et 2019, les parcelles susvisées et propriété de la commune n’ont fait l’objet d’aucun transfert de propriété, ni d’une procédure de déclassement. Peu après, par une délibération du 24 septembre 2019, le conseil municipal de la commune d’Agde a voté le retrait de la délibération du 28 juin 2016 précité.

Les sociétés porteuses du projet de promotion immobilière ont contesté la légalité de cette dernière délibération devant le Tribunal, lequel a rejeté leur requête, puis devant la Cour administrative d’appel de Toulouse. Par un arrêt du 21 février 2023, ladite Cour a annulé le jugement rendu le 26 mars 2021, par le présent tribunal, ainsi que la délibération du 24 septembre 2019. A cet égard, l’arrêt rappelle « qu’une délibération autorisant la cession d’une dépendance du domaine public à une personne privée, doit être regardée, compte tenu du principe d’inaliénabilité et d’imprescriptibilité du domaine public, comme accordant cette autorisation sous la réserve qu’il soit procédé préalablement à la désaffectation et au déclassement formel du bien en cause. Une telle délibération ne confère par elle-même à la personne qu’elle désigne comme l’acquéreur, un droit à la réalisation de la vente. Tant que la désaffectation et le déclassement du bien ne sont pas intervenus, le conseil municipal peut légalement abroger à tout moment cette délibération dépourvue d’effet direct ». Aussi, s’agissant de la délibération du 24 septembre 2019 portant retrait de la délibération antérieure, la Cour a jugé que « le conseil municipal ne peut retirer cette délibération non créatrice de droits que si elle est illégale et si le retrait intervient dans le délai de quatre mois suivant son édiction ».

A réception de la décision de justice et par une nouvelle délibération en date du 26 septembre 2023, le conseil municipal de la commune d’Agde a abrogé, à l’unanimité des votants, la délibération antérieure du 28 juin 2016, portant sur l’échange des parcelles. Par deux requêtes, enregistrées sous les numéros n°2306560 et n°2307223, la société Ila, d’une part, et les sociétés Kawai, Serguier Malortigue, 2MCA, Tahoe et messieurs Malortigue et Cauquil, d’autre part, demandent l’annulation de cette dernière délibération.

Sur la jonction :

Les requêtes n° 2306560 et 2307223 présentent à juger les mêmes questions et ont fait l’objet d’une instruction commune. Il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule et même décision.

Sur la fin de non-recevoir opposée à la requête enregistrée sur le n° 2307223

Aux termes de l’article R. 421-1 du code de justice administrative : « La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée (…) ». D’autre part, aux termes de l’article L. 2131-1 du code général des collectivités territoriales : « I. Les actes pris par les autorités communales sont exécutoires de plein droit dès qu’ils ont été portés à la connaissance des intéressés dans les conditions prévues au présent article et, pour les actes mentionnés à l’article L. 2131-2, qu’il a été procédé à la transmission au représentant de l’Etat dans le département ou à son délégué dans l’arrondissement prévue par cet article. Le maire peut, sous sa responsabilité, certifier le caractère exécutoire d’un acte. (…) III. Les actes réglementaires et les décisions ne présentant ni un caractère réglementaire, ni un caractère individuel font l’objet d’une publication sous forme électronique, dans des conditions fixées par décret en Conseil d’Etat, de nature à garantir leur authenticité et à assurer leur mise à disposition du public de manière permanente et gratuite ». Selon l’article R. 2131-1 du même code : « I. ‒ Les actes publiés sous forme électronique sont mis à la disposition du public sur le site internet de la commune dans leur intégralité, sous un format non modifiable et dans des conditions propres à en assurer la conservation, à en garantir l’intégrité et à en effectuer le téléchargement. La version électronique de ces actes comporte la mention, en caractères lisibles, du prénom, du nom et de la qualité de leur auteur ainsi que la date de mise en ligne de l’acte sur le site internet de la commune. La durée de publicité de l’acte ne peut pas être inférieure à deux mois ».

Il ressort des pièces du dossier que l’ordre du jour du conseil municipal du 26 septembre 2023 a été régulièrement publié sur le site internet de la commune d’Agde dès le 27 septembre 2023. Toutefois, ce document, publié sous l’intitulé « délibérations du conseil municipal du 26 septembre 2023 » ne comporte que l’intitulé des 27 délibérations examinées lors de la réunion du conseil municipal, ainsi que le sens du vote de l’assemblée délibérante. Aussi, la commune d’Agde a-t-elle publié le 20 novembre 2023, toujours sur son site internet et sous l’onglet intitulé « procès-verbal du conseil municipal du 26 septembre 2023 », le texte intégral de la délibération en litige, ainsi que les motifs qui sous-tendent cette décision.

Il suit de là que les diligences accomplies par la commune d’Agde lors de la publication en ligne de la décision attaquée, sur le site de la collectivité, respectent les prescriptions imposées par les articles L. 2131-1 et R.2131-1 précités, et assurent le respect des obligations de publication à l’égard des personnes ayant un intérêt leur donnant qualité pour la contester, à compter de sa date de publication, soit le 20 novembre 2023.

Compte tenu de ce qui précède, la présente requête, enregistrée le 12 décembre 2023, est intervenue dans le délai de recours contentieux de deux mois, conformément aux termes de l’article R. 421-1 précité. De sorte qu’il y a lieu d’écarter la fin de non-recevoir tirée de sa tardiveté.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

Aux termes de l’article L. 3111-1 du code général de la propriété des personnes publiques, « les biens [qui relèvent du domaine public] des personnes publiques sont inaliénables et imprescriptibles ». Aussi, leur cession ne peut intervenir, s’agissant de biens affectés à l’usage direct du public, qu’après qu’ils ont fait l’objet d’une désaffectation et d’une décision expresse de déclassement. A cet égard, il résulte qu’une délibération autorisant la cession d’une dépendance du domaine public à une personne privée, doit être regardée, compte tenu du principe d’inaliénabilité et d’imprescriptibilité du domaine public, comme accordant cette autorisation sous la réserve qu’il soit procédé préalablement à la désaffectation et au déclassement formel du bien en cause. Une telle délibération ne confère par elle-même à la personne qu’elle désigne comme l’acquéreur, un droit à la réalisation de la vente. Tant que la désaffectation et le déclassement du bien ne sont pas intervenus, le conseil municipal peut légalement abroger à tout moment cette délibération dépourvue d’effet direct.

Il ressort des pièces du dossier que les parcelles en litige, propriétés de la commune et objet du projet d’échange acté par la délibération du 28 juin 2016, n’ont pas fait l’objet d’une procédure de désaffectation et de déclassement de la part de la collectivité. A cet égard, elles sont demeurées dans le domaine public communal et affectées à l’usage de tous, et ce, malgré la délivrance d’un permis de construire au profit de la société Ila en 2019, toujours valide. En outre, il est constant que lesdites parcelles n’ont pas fait l’objet d’un transfert de propriété au profit des requérants, ni que ceux-ci aient libérés au profit de la commune la somme de 3 775 000 euros, prévue initialement dans la délibération du 28 juin 2016, à titre de compensation. Dans ces conditions et ainsi que l’a rappelé la cour administrative d’appel de Toulouse dans son arrêt du 24 septembre 2023, « tant que la désaffectation et le déclassement du bien ne sont pas intervenus, le conseil municipal peut légalement abroger à tout moment cette délibération dépourvue d’effet direct ».

En premier lieu, aux termes de l’article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales : « Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. Si la délibération concerne un contrat de service public, le projet de contrat ou de marché accompagné de l’ensemble des pièces peut, à sa demande, être consulté à la mairie par tout conseiller municipal dans les conditions fixées par le règlement intérieur. Le délai de convocation est fixé à cinq jours francs. En cas d’urgence, le délai peut être abrégé par le maire sans pouvoir être toutefois inférieur à un jour franc. Le maire en rend compte dès l’ouverture de la séance au conseil municipal qui se prononce sur l’urgence et peut décider le renvoi de la discussion, pour tout ou partie, à l’ordre du jour d’une séance ultérieure ». De plus, aux termes de l’article L. 2121-13 du même code : « Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d’être informé des affaires de la commune qui font l’objet d’une délibération ».

Il résulte de ces dispositions que la convocation aux réunions d’un conseil communautaire doit être accompagnée d’une note explicative de synthèse portant sur chacun des points de l’ordre du jour. Le défaut de note explicative lors de l’envoi de la convocation aux conseillers communautaires entache donc d’irrégularité les délibérations prises, à moins que le président du conseil communautaire n’ait fait parvenir aux intéressés, en même temps que la convocation, les documents leur permettant de disposer d’une information adéquate pour exercer utilement leur mandat. Cette obligation, qui doit être adaptée à la nature et à l’importance des affaires, doit permettre aux intéressés d’appréhender le contexte ainsi que de comprendre les motifs de fait et de droit des mesures envisagées et d’apprécier les implications de leurs décisions. Elle n’impose pas de joindre à la convocation adressée aux intéressés, à qui il est au demeurant loisible de solliciter des précisions ou explications conformément à l’article L. 2121-13 du même code, une justification détaillée du bien-fondé des propositions qui leur sont soumises.

En l’espèce, s’il n’est pas contesté que la société Ila a bénéficié de la délivrance d’un permis de construire le 21 mars 2019, pour la construction d’un ensemble immobilier sur l’Île des Loisirs, lequel n’est pas caduc, les requérants n’apportent aucun élément de nature à considérer que les conseillers municipaux n’auraient pas été suffisamment informés, des conditions leur permettant de remplir normalement leur mandat, sur le projet d’abrogation de la délibération du 28 juin 2016 laquelle portait, comme cela est rappelé au point 10, sur la cession illégale d’une partie du domaine public communal n’ayant fait l’objet d’aucune désaffectation ni déclassement préalable, sur laquelle, en l’état, aucun permis de construire ne peut être mis en œuvre. En revanche, il ressort des pièces du dossier, et notamment du projet de délibération versé au dossier, lequel pouvait faire office de note de synthèse, que l’ensemble des éléments nécessaires aux conseillers municipaux pour délibérer sur ce sujet ont été communiqués. Plus précisément, le projet de délibération reprend les termes de la délibération initiale du 28 juin 2016, avec la superficie des parcelles, objets du projet d’échange, leurs localisations géographiques, ainsi que le montant de la compensation financière qui aurait pu, en cas d’échange, être accordée à la collectivité, pour un montant de 3 775 000 euros. En outre, le projet de délibération rappelle que la commune a décidé d’adopter de nouvelles orientations sur ce projet, par une délibération du 24 septembre 2019, tendant à la conservation d’un espace de « promenade publique » conduisant à l’abandon de tout programme immobilier sur ce secteur. De plus, le projet de délibération évoque précisément chaque étape du contentieux initié par les requérants contre la délibération du 24 septembre 2019, et reproduit à cette fin les termes de l’arrêt rendu par la cour administrative d’appel de Toulouse le 24 septembre 2023. A cet égard, le projet de délibération présente les conséquences de cet arrêt, lequel a « pour effet de faire revivre la délibération du 28 juin 2016 », de sorte qu’il est envisagé une « abrogation » de ladite délibération, décrite comme une « possibilité laissée ouverte par la juge administratif » et qui serait conforme à l’objectif de sanctuarisation de ces « parcelles communales ». Enfin, il ne ressort pas des pièces du dossier que certains conseillers municipaux auraient sollicité des informations ou documents complémentaires qui ne leur auraient pas été communiqués. Le moyen tiré de l’insuffisante information du conseil municipal doit donc être écarté en tant qu’il manque en fait.

En dernier lieu, il ressort des constats au point 10 que c’est sans commettre une erreur manifeste d’appréciation ou un détournement de pouvoir que le conseil municipal de la commune d’Agde a approuvé l’abrogation de la délibération du 28 juin 2016.

Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions en annulation des requérants doivent être rejetées.

Sur les frais de l’instance :

Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune d’Agde, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que les requérants demandent au titre des frais exposés et non compris dans les dépens Et, dans les circonstance de l’espèce, il n’y a pas lieu, de mettre à la charge des sociétés Kawai, Serguier Malortigue, 2MCA et Tahoe, ainsi qu’à MM. Malortigue et Cauquil, une somme à verser à la commune d’Agde, au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : La requête des sociétés Kawai, Serguier Malortigue, 2MCA et Tahoe, ainsi que de MM. Malortigue et Cauquil, est rejetée.

Artcile 2 : La requête de la société Ila est rejetée.

Article 3 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.

Article 4 : La présente décision sera notifiée à la commune d’Agde, aux sociétés Ila, Kawai, Serguier Malortigue, 2MCA et Tahoe, ainsi qu’à MM. Malortigue et Cauquil.

Délibéré après l’audience du 16 octobre 2025, à laquelle siégeaient :

M. Eric Souteyrand, président,

M^me Audrey Lesimple, première conseillère,

M. Julien Jacob, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 30 octobre 2025.

Le rapporteur,

J. JacobLe président,

E. Souteyrand

La greffière,

M-A. Barthélémy

La République mande et ordonne au préfet de l’Hérault en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Montpellier, le 30 octobre 2025.

La greffière,

M-A. Barthélémy