Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistrés les 22 septembre 2023, 17 juin 2024 et 3 mars 2025, M^me B… A…, représentée par M^e Mazza, demande au tribunal :

1°) d’annuler la décision du 14 mars 2023 par laquelle la présidente de la Haute autorité de santé a prononcé son licenciement pour insuffisance professionnelle ;

2°) d’annuler la décision du 17 juillet 2023 par laquelle la directrice générale de la Haute autorité de santé a rejeté son recours gracieux, sa réclamation indemnitaire et sa demande de protection fonctionnelle ;

3°) d’enjoindre à la Haute autorité de santé de la réintégrer sur un emploi en lien avec ses compétences et de lui accorder la protection fonctionnelle ;

4°) de condamner la Haute autorité de santé à lui verser une somme de 88 412 euros en réparation de ses préjudices ;

2°) de mettre à la charge de la Haute autorité de santé une somme de 2 000 en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la décision de licenciement pour insuffisance professionnelle est entachée de vices de procédure du fait de la présence irrégulière du conseil de la Haute autorité de santé à la séance de la commission consultative paritaire et de l’absence de communication de l’intégralité de son dossier aux représentants du personnel préalablement à la séance ;

- elle est entachée d’une erreur d’appréciation dès lors que son insuffisance professionnelle n’est pas établie et que sa hiérarchie l’a placardisée à la suite des signalements en interne qu’elle a effectués, ce qui ne l’a pas placée en mesure de pouvoir exercer normalement ses fonctions ;

- elle est entachée de détournement de procédure, dès lors que les motifs qui la fondent relèvent de la procédure disciplinaire ;

- la décision refusant de lui accorder la protection fonctionnelle est entachée d’un défaut de motivation ;

- elle méconnaît les dispositions des articles L. 134-1 et L. 134-5 du code général de la fonction publique et est entachée d’une erreur d’appréciation dès lors qu’elle a subi des agissements répétés de harcèlement moral de la part de sa hiérarchie et de ses collègues de travail ;

- la Haute autorité de santé a commis plusieurs fautes de nature à engager sa responsabilité à son égard ;

- la faute résultant de son licenciement illégal lui a causé un préjudice financier s’élevant à la somme de 28 412 euros ;

- les fautes résultant de sa placardisation et de la mauvaise gestion de sa situation par l’administration lui ont causé un préjudice d’un montant de 30 000 euros ;

- ses préjudice de carrière, préjudice moral et préjudice de santé, causés par le harcèlement moral qu’elle a subi de la part de sa hiérarchie, doivent être réparés à hauteur de 30 000 euros.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 29 mars et 27 novembre 2024, la Haute autorité de santé, représentée par le cabinet « Centaure avocats », conclut au rejet de la requête et à ce qu’une somme de 1 500 euros soit mise à la charge de M^me A… au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- les conclusions à fin d’annulation de la décision portant refus de protection fonctionnelle sont irrecevables, eu égard à l’inexistence d’une telle décision ;

- les moyens soulevés par M^me A… ne sont pas fondés.

La clôture d’instruction a été fixée en dernier lieu au 7 avril 2025.

Vu :

- les autres pièces du dossier ;

Vu :

- le code général de la fonction publique ;

- le code des relations entre le public et l’administration ;

— le décret n° 83-86 du 17 janvier 1986 ;

- le décret n° 2020-256 du 13 mars 2020 ;

- la décision n° 2020.0121/DC/SG du 4 juin 2020 du collège de la Haute autorité de santé relative à la commission consultative paritaire compétente à l’égard des agents de la HAUTE AUTORITÉ DE SANTÉ ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me Van Maele,

- les conclusions de M^me Caro, rapporteure publique,

- les observations de M^me A… ;

- et les observations de M^e Nowicki, représentant la Haute autorité de santé.

Des notes en délibéré, enregistrées les 20 et 22 octobre 2025, ont été présentées respectivement par le cabinet Centaure avocats et par M^me A…. Elles n’ont pas été communiquées.

Considérant ce qui suit :

Après avoir exercé en qualité de pharmacienne au sein de services hospitaliers à New-York, et travaillé un an pour l’agence nationale de sécurité du médicament et des produits de santé, M^me A…, de nationalité franco-américaine, titulaire d’une maîtrise en chimie et d’un doctorat en pharmacie obtenu aux Etats Unis, a été recrutée par la Haute autorité de santé (HAUTE AUTORITÉ DE SANTÉ) dans le cadre d’un CDI à compter du 6 janvier 2010, pour exercer les fonctions de chef de projet d’évaluation « test de détection du virus HPV en suivi post-thérapeutique des lésions pré-cancéreuses » au sein du service évaluation économique et santé publique (SEAP) de la direction de l’évaluation médicale et économique de la santé publique (DEMESP). Elle a été par la suite affectée à la mission relation internationale (MRI) de cette même direction à compter du mois d’octobre 2013, puis au service communication et information (SCI) de la direction de la communication, de l’information et de l’engagement des usagers (DCIEU) à compter du mois d’avril 2017. En octobre 2020, à la suite d’un signalement du comité social et économique (CSE) pour atteinte présumée aux droits et à la santé de M^me A…, elle a été temporairement rattachée à la direction générale de l’institution, avant d’être affectée, en dernier lieu, à compter du mois de juin 2021, à la mission internationale placée sous l’autorité de la direction générale. Par une décision du 14 mars 2023, la présidente de la Haute autorité de santé a prononcé son licenciement pour insuffisance professionnelle. Par un courrier du 22 mai 2023, M^me A… a formé un recours gracieux à l’encontre de cette décision et sollicité le versement d’une indemnité destinée à réparer les préjudices qu’elle estime avoir subis du fait de l’illégalité de son licenciement ainsi que des conditions d’exécution de son contrat de travail entre 2010 et 2023. Ses demandes ont été rejetées par un courrier du 17 juillet 2023 de la directrice générale de la Haute autorité de santé. Par la présente requête, M^me A… demande au tribunal d’annuler la décision de licenciement pour insuffisance professionnelle du 14 mars 2023, ensemble la décision du 17 juillet 2023 portant rejet de son recours gracieux, d’annuler la décision rejetant sa demande de protection fonctionnelle, et de condamner la Haute autorité de santé à lui verser une indemnité d’un montant de 88 412 euros en réparation de l’ensemble de ses préjudices.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

En ce qui concerne la décision du 14 mars 2023 de licenciement pour insuffisance professionnelle, ensemble la décision du 17 juillet 2023 de rejet du recours gracieux :

Aux termes de l’article 45-2 du décret du 17 janvier 1986 relatif aux dispositions générales applicables aux agents contractuels de l’Etat : « L’agent contractuel peut être licencié pour un motif d’insuffisance professionnelle. L’agent doit préalablement être mis à même de demander la communication de l’intégralité de toute pièce figurant dans son dossier individuel, dans un délai suffisant permettant à l’intéressé d’en prendre connaissance. Le droit à communication concerne également toute pièce sur laquelle l’administration entend fonder sa décision, même si elle ne figure pas au dossier individuel. ». Aux termes de l’article 1-2 du même décret : « I.-Dans toutes les administrations de l’Etat et dans tous les établissements publics de l’Etat, il est institué, par arrêté du ministre intéressé ou par décision de l’autorité compétente de l’établissement public, une ou plusieurs commissions consultatives paritaires comprenant en nombre égal des représentants de l’administration et des représentants des agents mentionnés à l’article 1er. / (…) / IV.-Les commissions consultatives paritaires sont consultées sur : 1° Les décisions individuelles relatives aux licenciements intervenant postérieurement à la période d’essai (…) / (…) / Les dispositions du présent article sont applicables aux autorités administratives indépendantes dans les conditions et selon les modalités fixées par l’organe compétent de l’autorité ». Aux termes de l’article 6 de la décision n°2020.0121/DC/SG du 4 juin 2020 du collège de la Haute autorité de santé relative à la commission consultative paritaire compétente à l’égard des agents de la Haute autorité de santé : « La CCP est consultée sur les décisions individuelles relatives aux : licenciements intervenant postérieurement à la période d’essai (…) ». Aux termes de l’article 9 de la même décision : « Le président convoque les membres de la CCP. Il en informe leur supérieur hiérarchique. / Les convocations accompagnées des documents, incluant la ou les demandes écrites, qui se rapportent à l’ordre du jour sont adressées aux membres de la CCP au minimum huit jours avant la date de la réunion ». Aux termes de l’article 10 de cette décision : « Le président de la CCP peut convoquer des experts, dans la limite de deux par dossier, à la demande de la direction ou à la demande des représentants du personnel de la CCP, afin qu’ils soient entendus sur un point inscrit à l’ordre du jour. / Les experts assistent aux débats relatifs aux questions pour lesquelles leur présence a été demandée. Ils ne peuvent être présents pour le vote. Ils sont soumis à l’obligation de discrétion professionnelle en ce qui concerne tous les faits et documents dont ils ont eu connaissance en cette qualité. ».

En premier lieu, d’une part, il ressort des pièces du dossier que les membres de la commission administrative paritaire réunie le 23 février 2023 pour donner un avis sur la proposition de licenciement pour insuffisance professionnelle de M^me A… ont été destinataires de l’ordre du jour de la séance et d’une note concernant la situation de M^me A… ainsi que, par un courriel complémentaire du 9 février 2023, des observations écrites du représentant du personnel représentant les intérêts de M^me A…. Par suite, les membres de la commission administrative paritaire avaient reçu les pièces et documents nécessaires à l’accomplissement de leur mission. Si M^me A… soutient que la commission administrative paritaire n’a pas été destinataire de la réponse de l’administration aux observations écrites du représentant du personnel, il ne ressort pas des pièces du dossier que la HAUTE AUTORITÉ DE SANTÉ, qui n’était pas tenue de répondre par écrit à cette production, aurait établi un tel document. Par suite, le moyen tiré de l’information insuffisante de la commission administrative paritaire manque en fait et doit être écarté.

D’autre part, M^me A… soutient que la participation de l’avocat de la HAUTE AUTORITÉ DE SANTÉ à la séance de la commission consultative paritaire entache la procédure d’irrégularité. Toutefois, ni les dispositions des textes cités au point 2, ni aucun autre texte, non plus que le principe d’impartialité, ne font obstacle à ce que l’administration se fasse assister de son conseil lors d’une séance de la commission consultative paritaire. En l’espèce, il ressort du procès-verbal du 23 février 2023 que l’avocat de la HAUTE AUTORITÉ DE SANTÉ a été entendu lors de la séance de la commission administrative paritaire en qualité d’expert pour apporter des précisions juridiques sur la notion de licenciement pour insuffisance professionnelle et qu’il s’est retiré avant le délibéré et n’a donc pas participé au vote. Dans ces conditions, et alors en outre que M^me A… était présente avec son avocate et un représentant du personnel chargé de défendre ses intérêts et a pu présenter ses observations, la participation du conseil de la Haute autorité de santé à la séance de la commission consultative paritaire n’a pas été de nature à vicier la procédure administrative.

En deuxième lieu, le licenciement pour insuffisance professionnelle d’un agent public ne peut être fondé que sur des éléments révélant l’inaptitude de l’agent à exercer normalement les fonctions pour lesquelles il a été engagé, s’agissant d’un agent contractuel, ou correspondant à son grade, s’agissant d’un fonctionnaire, et non sur une carence ponctuelle dans l’exercice de ces fonctions. Lorsque la manière de servir d’un agent contractuel exerçant des fonctions qui ne correspondent pas aux fonctions pour lesquelles il a été engagé le justifie, il appartient à l’administration de mettre fin à ses fonctions. Une évaluation portant sur la manière dont l’agent a exercé ses fonctions durant une période suffisante et révélant son inaptitude à un exercice normal desdites fonctions peut, alors, être de nature à justifier légalement son licenciement. En revanche, le licenciement pour insuffisance professionnelle ne saurait légalement être fondé sur des motifs disciplinaires.

En l’espèce, le licenciement pour insuffisance professionnelle de M^me A… est motivé par l’incapacité de l’intéressée à nouer des relations professionnelles sereines avec ses collègues, à comprendre le fonctionnement de l’organisation dans laquelle elle exerce et à se positionner au sein de cette organisation, par ses difficultés à trouver des clés d’adaptation appropriées à son milieu de travail, à travailler de façon autonome, et à remplir les missions qui lui sont confiées, ainsi que par l’existence de divergences d’appréciation importantes avec ses supérieurs hiérarchiques, et les incompréhensions entre les attentes de ses supérieurs hiérarchiques et ce qu’elle estime juste de réaliser.

Il ressort des pièces du dossier que M^me A… a été recrutée à compter du 6 janvier 2010 en qualité de chef de projet d’évaluation « test de détection du virus HPV en suivi post-thérapeutique des lésions pré-cancéreuses », au sein du service évaluation économique et santé publique (SEAP). Ses évaluations professionnelles établies en 2010, 2011, 2012 et 2013 révèlent qu’elle n’est pas parvenue à atteindre le niveau d’autonomie attendu d’un chef de projet de catégorie 1, qu’elle nécessitait un accompagnement renforcé pour la conduite de ses projets, y compris pour les thèmes d’évaluation sans difficulté particulière, qu’elle manquait d’initiative ou, à l’inverse, prenait des initiatives excédant le périmètre de ses fonctions en mettant sa hiérarchie devant le fait accompli, qu’elle rencontrait des difficultés à remplir les missions qui lui étaient confiées, notamment s’agissant de l’appréhension globale des dossiers et de la compréhension de leur complexité, laquelle est qualifiée de « problème constant », et qu’elle ne parvenait pas à identifier les questions pertinentes devant être abordées pour le traitement des dossiers. Il est également relevé qu’elle exprimait un désaccord profond avec les méthodes du service qu’elle jugeait « peu fiables et non reproductibles », qu’elle rencontrait des difficultés relationnelles majeures avec l’encadrement, traduites par un comportement « très agressif et menaçant », ainsi que des tensions avec les partenaires extérieurs, et qu’elle ne parvenait pas à comprendre son rôle et son positionnement au sein du service et de l’institution. Constatant l’inadéquation entre le poste occupé par la requérante et ses capacités professionnelles, la Haute autorité de santé a décidé de l’affecter, à compter du mois d’octobre 2013, à la mission relations internationales (MRI), sur des fonctions de coordination opérationnelle de processus scientifiques, ses missions consistant notamment en la planification et la programmation des projets, ainsi qu’en la coordination et l’assurance qualité du processus de travail. S’il ressort de ses comptes-rendus d’évaluation professionnelle de 2014 et 2015 que ce changement s’est, dans un premier temps, avéré positif, de nouvelles difficultés sont apparues au milieu de l’année 2015, comme le révèle son évaluation professionnelle pour la période du 5 aout 2015 au 31 mai 2016, faisant état d’une « année difficile pour la MRI compte tenu d’échéances majeures dans un contexte d’effectifs réduits », et soulignant que M^me A… avait ressenti d’importantes difficultés dans l’exercice de ses missions jusqu’au début de son arrêt de travail intervenu le 2 février 2016. La requérante ayant repris ses fonctions en avril 2016, à mi-temps thérapeutique, elle a signalé à plusieurs reprises à sa hiérarchie son insatisfaction à la MRI, faisant part de son désœuvrement et d’une souffrance au travail croissante. Dans ce contexte, un nouveau poste lui a été proposé et elle a été affectée, à compter du mois d’avril 2017, au service communication et information (SCI) de la direction de la communication, de l’information et de l’engagement des usagers (DCIEU), avec pour mission de valoriser les productions de la Haute autorité de santé au travers d’activités de traduction des productions de l’institution, d’accompagnement des chefs de projet dans leurs démarches internationales en anglais, de développement du site internet en langue anglaise et de promotion des médias de la Haute autorité de santé à l’international. Il ressort toutefois des comptes-rendus d’évaluation professionnelle des années 2018 et 2019 que M^me A… a rencontré de nouvelles difficultés, notamment quant à son positionnement face à sa hiérarchie et au respect les rôles de chacun au sein de l’institution. Il est mentionné qu’elle exprimait fréquemment des désaccords face à sa supérieure hiérarchique, qu’elle n’acceptait pas que des refus lui soient opposés quand elle estimait avoir raison, y compris sur des sujets pour lesquelles elle n’était pas missionnée, qu’elle avait des difficultés à accepter le cadre applicable à tous et qu’elle critiquait régulièrement les méthodes de l’institution qu’elle jugeait « trop centralisée », en particulier dans son circuit de décision. Sa supérieure hiérarchique indique dans l’évaluation de 2019 que « la relation de travail avec B… A… est complexe et des difficultés importantes surviennent de façon récurrente ». De son côté, M^me A… exprimait une insatisfaction persistante pour son poste et dénonçait un harcèlement moral de la part de sa supérieure hiérarchique. En juin 2020, un signalement a été effectué par un représentant du personnel pour atteinte aux droits et à la santé de M^me A…, à la suite duquel elle a été temporairement affectée, à compter du mois d’octobre 2020, à la direction générale, dans l’attente des résultats de l’enquête externe confiée à une société. Le rapport de cette enquête, rendu en décembre 2020, conclut à des décalages importants entre, d’une part, « les attentes institutionnelles vis-à-vis de la tenue du poste par l’agent et la perception de ces attentes par M^me A… » et, d’autre part, « les modalités de prise en charge par l’institution de ces écarts et les attentes de l’agent à cet égard ». Il attribue ces divergences à des « déterminants individuels et culturels fondateurs de la posture et de la communication de l’agent », se heurtant à des « déterminants organisationnels, culturels et managériaux de l’institution (…) issus de la culture francophone et de la culture d’entreprise dans le respect des strates hiérarchiques ». Le rapport recommande notamment la mise en place d’un accompagnement personnalisé, l’élaboration d’une fiche de poste détaillée et l’organisation de bilans réguliers. A la suite de ce rapport, M^me A… a été affectée, à compter du mois de juin 2021, à la nouvelle mission internationale placée sous l’autorité du directeur général, avec pour objectifs de contribuer au renforcement de la visibilité internationale de la Haute autorité de santé, de participer à l’élaboration d’une stratégie de coopération internationale et d’accompagner la DIQASM dans le développement de ses activités à l’étranger. Il ressort des pièces du dossier que M^me A… a été reçue le 2 juin 2021 par sa nouvelle cheffe de service afin de définir précisément ses missions et que celle-ci lui a adressé des retours initiaux encourageants. Toutefois, malgré ce nouveau changement de poste, sa supérieure hiérarchique indiquait dans son compte-rendu d’entretien professionnel établi en 2022 que « M^me A… rencontre des difficultés à établir des relations de travail de confiance dans la durée et la régularité », que « l’intégration à une dynamique de groupe n’a pas été réussie », que « l’année a été ponctuée de moments conflictuels », et qu’elle doit faire des efforts accrus pour améliorer sa compréhension de son environnement de travail, adopter une attitude plus constructive et respectueuse lors des réunions et participer plus régulièrement aux travaux de la mission.

M^me A… soutient que son inaptitude professionnelle ne saurait être regardée comme établie dès lors que la Haute autorité de santé ne l’a pas placée en mesure d’exercer normalement ses fonctions. Elle fait valoir à cet égard qu’elle a fait l’objet de changements d’affectation répétés, qu’elle a été stigmatisée comme un « agent à problèmes », que ses missions lui ont été progressivement retirées à compter de 2015 et qu’elle a été maintenue sans objectifs ni consignes claires, en dépit des nombreuses alertes adressées à sa hiérarchique sur son désœuvrement et son mal-être au travail. Il ressort toutefois des pièces du dossier que les changements d’affectation de M^me A… intervenus en 2013 et 2017 ont été motivés par les difficultés rencontrées par l’intéressée dans l’exercice des missions qui lui avaient été confiées, ainsi qu’il ressort des comptes-rendus d’évaluation professionnelle mentionnés au point précédent, et que son rattachement provisoire à la direction générale en octobre 2020, puis son affectation à la nouvelle mission internationale placée sous l’autorité du directeur général en juin 2021, étaient justifiés par la nécessité de la changer de service à la suite du signalement pour harcèlement moral qu’elle avait formulé en juin 2020 à l’encontre de sa hiérarchie. En outre, si M^me A… soutient qu’elle a été maintenue sans objectifs et sans consignes claires depuis 2015, il ressort des comptes rendus d’évaluation que des objectifs lui ont été fixés chaque année, à l’exception de l’année 2016. A cet égard, l’absence de fixation d’objectifs au titre de cette année résulte, d’une part, de l’absence prolongée de son supérieur hiérarchique au sein de la MRI et, d’autre part, de l’absence prolongée de l’intéressée elle-même, placée en congé maladie de février à avril 2016, puis en mi-temps thérapeutique à son retour à compte de juin 2016. Il ressort également des pièces du dossier que M^me A… a refusé l’entretien proposé par son chef de service le 30 novembre 2016, destiné à discuter de ses missions. Il ressort par ailleurs des pièces du dossier, notamment du courriel du 5 avril 2017, qu’à l’occasion de son affectation au sein du SCI de la DCIEU, M^me A… a été reçue en entretien et que ses missions, consistant en la valorisation des productions de la Haute autorité de santé à travers les activités de traduction, l’accompagnement des chefs de projet dans leurs démarches internationales en anglais, la participation au développement du site internet en anglais et la promotion des médias de la Haute autorité de santé, lui ont été précisément exposées. De même, elle a été reçue en entretien en juin 2021 par sa nouvelle chef de service afin de faire le point sur ses dossiers relevant de la nouvelle mission internationale. Il ressort en outre des pièces du dossier, et notamment des échanges de courriels versés à la procédure, que sa cheffe de service lui adressait régulièrement des retours positifs sur ses travaux et lui proposait des points d’étape sur l’avancement de ses missions. Par ailleurs, si M^me A… soutient qu’elle a été écartée des dossiers stratégiques à compter de 2015 et cantonnée à des tâches de traduction, il ressort des pièces du dossier, notamment d’un courriel du 19 janvier 2016 adressé à son chef de service, qu’elle a elle-même demandé à ne plus travailler sur le projet EUnetHTA, au motif qu’elle ne souscrivait pas aux modalités d’organisation de la MRI et que les délais n’étaient pas respectés, et a expressément demandé « de restreindre son champ d’action sur un autre besoin interne : la qualité des traduction en anglais et la relation cliente avec notre prestataire ». Dans ces conditions, il ne ressort pas des pièces du dossier que M^me A… aurait été placée dans l’impossibilité d’exercer normalement ses fonctions.

M^me A… soutient que le motif tiré de son inaptitude relationnelle serait matériellement inexact, dès lors qu’elle entretiendrait de bonnes relations avec ses collègues, ainsi qu’il ressortirait des attestations produites. Toutefois, la seule production de quatre attestations rédigées par des anciens collègues se bornant à souligner sa sympathie, son attitude positive et faisant état d’une bonne collaboration, n’est pas de nature à remettre en cause les difficultés relationnelles persistantes, telles que relatées de manière récurrente au fil des années par ses chefs de service successifs, tant avec ses collègues qu’avec la hiérarchie. En outre, l’administration était en droit de se fonder sur un tel motif, lequel doit être regardé comme matériellement exact, dès lors que la capacité d’un agent à s’intégrer au sein du service et, plus largement, de l’institution dans laquelle il exerce ses fonctions, constitue un élément essentiel de son aptitude à occuper l’emploi pour lequel il a été recruté.

Si M^me A… soutient que la sanction disciplinaire de l’avertissement qui lui a été infligée le 13 juin 2022 au motif qu’elle aurait eu un comportement agressif envers l’ergonome venue faire des propositions d’aménagement pour son bureau est infondée, il ressort des termes de la décision attaquée que la Haute autorité de santé ne s’est pas fondée sur ce motif pour justifier l’insuffisance professionnelle de l’intéressée.

Contrairement à ce que soutient M^me A… les motifs tirés de ce qu’elle aurait rencontré des difficultés à comprendre le fonctionnement de l’administration et à remplir les objectifs qui lui étaient assignés sont établis par les pièces du dossier, notamment par les comptes-rendus d’évaluation professionnelles cités au point 7.

Si M^me A… fait valoir que la qualité de son travail a été reconnue à plusieurs reprises, notamment en 2014 et 2015, cette circonstance n’est pas de nature à infirmer l’appréciation portée par la Haute autorité de santé relative à son insuffisance professionnelle, celle-ci ayant été constatée de manière constante sur une période longue et ininterrompue depuis 2010, sur plusieurs postes successifs et par différents supérieurs hiérarchiques.

Enfin, il ne peut être utilement soutenu par M^me A… que les motifs retenus par la Haute autorité de santé pour justifier son licenciement pour insuffisance professionnelle, rappelés au point 6, présenteraient le caractère de fautes disciplinaires et auraient dû, à ce titre, relever d’une procédure disciplinaire. En effet, ces motifs se rapportent exclusivement à l’appréciation de ses aptitudes professionnelles et de son aptitude à exercer ses fonctions, et ne revêtent pas la nature de manquements aux devoirs de l’agent susceptibles de constituer des fautes disciplinaires.

Il résulte de tout ce qui précède, eu égard aux difficultés récurrentes rencontrées par M^me A… dans l’exercice de ses fonctions au sein de la Haute autorité de santé entre 2010 et 2023, relevées de manière constante par l’ensemble de ses supérieurs hiérarchiques, que la Haute autorité de santé ne s’est pas fondée sur des faits matériellement inexacts pour prononcer la décision attaquée. En outre, les éléments retenus par l’administration, rappelés au point 6, sont de nature à caractériser l’insuffisance professionnelle de l’intéressée et justifient, par suite, la mesure de licenciement prise à son encontre.

En dernier lieu, il ne ressort pas des pièces du dossier, eu égard à l’ensemble de ce qui précède, que la décision de licencier M^me A… constituerait une sanction disciplinaire déguisée. Par suite, le moyen tiré du détournement de procédure doit être écarté.

En ce qui concerne la légalité de la décision de refus de protection fonctionnelle :

En premier lieu, aux termes de l’article L. 211-2 du code des relations entre le public et l’administration : « Les personnes physiques ou morales ont le droit d’être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : (…) 6° Refusent un avantage dont l’attribution constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions légales pour l’obtenir ; (…) ». Aux termes de l’article L. 211-5 du même code : « La motivation exigée par le présent chapitre doit être écrite et comporter l’énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision. ». Selon l’article L. 232-4 du même code : « Une décision implicite intervenue dans les cas où la décision explicite aurait dû être motivée n’est pas illégale du seul fait qu’elle n’est pas assortie de cette motivation. / Toutefois, à la demande de l’intéressé, formulée dans les délais du recours contentieux, les motifs de toute décision implicite de rejet devront lui être communiqués dans le mois suivant cette demande. (…) ».

La décision par laquelle l’autorité administrative rejette la demande de protection fonctionnelle présentée par un agent public, qui doit être regardée comme refusant un avantage dont l’attribution constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions légales pour l’obtenir, au sens des dispositions précitées de l’article L. 211-2 du code des relations entre le public et l’administration, doit être motivée.

Il ressort des pièces du dossier que M^me A… a sollicité la protection fonctionnelle par un courrier du 22 mai 2023, reçu le 26 mai suivant par la Haute autorité de santé. Si, par un courrier de réponse du 17 juillet 2023, la Haute autorité de santé a expressément rejeté le recours gracieux formé contre le licenciement pour insuffisance professionnelle et la réclamation indemnitaire contenue dans le courrier du 22 mai 2023, elle ne s’est, en revanche, pas prononcée sur la demande distincte de protection fonctionnelle, de sorte qu’une décision implicite de rejet de cette demande est née le 26 juillet 2023. Il ne ressort pas des pièces du dossier que M^me A… aurait sollicité la communication des motifs de cette décision implicite, en application de l’article L. 232-4 du code des relations entre le public et l’administration précité. Par suite, le moyen tiré du défaut de motivation de ladite décision implicite de rejet ne peut qu’être écarté.

En second lieu, aux termes de l’article L. 133-2 du code général de la fonction publique : « Aucun fonctionnaire ne doit subir les agissements répétés de harcèlement moral qui ont pour objet ou pour effet une dégradation des conditions de travail susceptible de porter atteinte à ses droits et à sa dignité, d’altérer sa santé physique ou mentale ou de compromettre son avenir professionnel ». Aux termes de l’article L. 133-2 du même code : « Aucun fonctionnaire ne doit subir les agissements répétés de harcèlement moral qui ont pour objet ou pour effet une dégradation des conditions de travail susceptible de porter atteinte à ses droits et à sa dignité, d’altérer sa santé physique ou mentale ou de compromettre son avenir professionnel ».

Il appartient à un agent public qui soutient avoir été victime d’agissements constitutifs de harcèlement moral, de soumettre au juge des éléments de fait susceptibles de faire présumer l’existence d’un tel harcèlement. Il incombe à l’administration de produire, en sens contraire, une argumentation de nature à démontrer que les agissements en cause sont justifiés par des considérations étrangères à tout harcèlement. La conviction du juge, à qui il revient d’apprécier si les agissements de harcèlement sont ou non établis, se détermine au vu de ces échanges contradictoires, qu’il peut compléter, en cas de doute, en ordonnant toute mesure d’instruction utile. Pour être qualifiés de harcèlement moral, les agissements en cause doivent excéder les limites de l’exercice normal du pouvoir hiérarchique. Dès lors qu’elle n’excède pas ces limites, une simple diminution des attributions justifiée par l’intérêt du service, en raison d’une manière de servir inadéquate ou de difficultés relationnelles, n’est pas constitutive de harcèlement moral.

M^me A… soutient qu’elle a été victime de harcèlement moral entre 2010 et 2023 de la part de ses supérieurs hiérarchiques et de ses collègues au sein de la Haute autorité de santé, faisant état de propos malveillants, diffamatoires et discriminatoires, ainsi que d’une mise à l’écart professionnelle. Elle affirme avoir été « mise au placard » et écartée des dossiers à forts enjeux durant son affectation au SAEP entre 2010 et 2013, puis à la MRI entre 2013 et 2016, se plaint d’avoir fait l’objet de plusieurs changements de services, fait valoir qu’elle n’a reçu aucune fiche de poste après 2013 et qu’aucun objectif ne lui a été fixé en 2016 et soutient s’être vue confier, au titre de cette même année, des tâches qu’elle qualifie d’humiliantes et dégradantes, et qu’à compter de 2017, seules des missions de traduction lui auraient été confiées. M^me A… souligne qu’elle a, à plusieurs reprises, a signalé à sa hiérarchie son sentiment de désœuvrement et fait part de sa détresse psychologique à partir de 2016, et qu’un signalement pour atteinte à ses droits et sa santé a été relayé en juin 2020 par un représentant du personnel.

S’agissant des propos malveillants à son encontre, la requérante fait valoir que son N+1 au sein du SEAP aurait indiqué qu’il fallait « se méfier d’elle » dès son arrivée, et que ces propos l’auraient suivie tout au long de son parcours professionnel au sein de la Haute autorité de santé, que sa collègue à la MRI remettait constamment en cause son travail et son avis et lui aurait tenu des propos injurieux en l’accusant d’être « folle », que sa N+1 au sein de la DCIEU aurait tenu des propos humiliants à son égard et lui aurait injustement reproché d’être à l’origine de problèmes relationnels au sein du service, et, enfin, que sa N+1 à la nouvelle mission internationale aurait tenu des propos discriminatoires en lien avec son handicap auditif. Si les pièces du dossier font ressortir l’existence de difficultés relationnelles entre M^me A… et ses collègues ainsi que ses supérieurs hiérarchiques, régulièrement relevés dans ses comptes-rendus d’évaluation professionnelle tout au long de son parcours, M^me A… ne produit à l’appui de ses allégations que des courriels dont elle est l’auteure, dans lesquelles elle rapporte les propos et humiliations prétendument subis. Ces seuls éléments, en l’absence de toute autre pièce du dossier permettant d’établir l’existence de propos ou de comportements malveillants, ne sont pas de nature à faire présumer l’existence d’agissements constitutifs d’un harcèlement moral à son encontre.

S’agissant de sa mise à l’écart professionnelle, M^me A… soutient qu’elle a été écartée du suivi de l’évolution des outils et processus sur le projet « SEED » mis en place 2015. Il ressort toutefois des pièces du dossier, notamment du compte rendu d’évaluation professionnelle de 2016, qu’elle n’a pas participé à ce suivi, fixé comme l’un de ses objectifs pour l’année 2016, en raison de son absence pour raison de santé entre les mois de février et d’avril 2016. Si la requérante soutient également avoir été écartée de la mission relative au renouvellement du marché de traduction de la DCIEU, il ne ressort pas des pièces du dossier que cette mission, confiée à sa collègue par un courriel du 30 décembre 2017, lui aurait été initialement attribuée. Si M^me A… fait en outre valoir qu’elle a été « promenée de services en services » et que ses attributions et ses responsabilités ont été progressivement réduites à compter de 2016, il ressort des pièces du dossier, ainsi qu’il a été dit précédemment, que les changements de services ont été décidés dans un contexte où sa manière de servir pouvait à juste titre être considérée comme insuffisante et qu’elle ne parvenait pas à réaliser les missions qui lui avaient été confiées. Il apparaît également qu’elle a elle-même demandé à sa hiérarchie, dès janvier 2016, à être déchargée d’une partie de ses missions, notamment la mission EUnetHTA et à restreindre son champ d’action à « la qualité des traductions en anglais et à la relation cliente ». Il ressort cependant des pièces du dossier, ainsi qu’il a été précisé au point 8, que M^me A… s’est vue assigner des objectifs chaque année, à l’exception de l’année 2016, pour laquelle cette absence d’objectif apparaît justifiée par les absences prolongées de la requérante et de son chef de service, et que ses différents supérieurs hiérarchiques lui ont proposé de faire un point sur ses missions, ainsi qu’il résulte notamment des courriels en date des 30 novembre 2016, 5 avril 2017, 4 octobre 2021 et 2 juin 2021 et du compte-rendu de l’entretien tripartite du 27 janvier 2022. Dès lors, il ne ressort pas des pièces du dossier que M^me A… aurait été « mise au placard » mais plutôt que la Haute autorité de santé, en procédant à des changements de services et à des adaptations de ses missions, a tenté de de remédier aux difficultés relationnelles et professionnelles de M^me A… relevées par ses chefs de service successifs, sans pour autant outrepasser son pouvoir d’organisation du service. Les agissements dénoncés par M^me A… ne sauraient, par suite, faire présumer l’existence d’agissements constitutifs d’un harcèlement moral.

Si M^me A… soutient s’être vue confier des tâches qu’elle qualifie d’humiliantes et dégradantes, le courriel du 7 juin 2016 adressé à son supérieur hiérarchique, par lequel elle l’informe avoir éteint les lumières et jeté les gobelets de café après une réunion sur l’EUnetHTA, n’est pas de nature à établir que ce dernier lui aurait spécifiquement confié ces tâches, ni que sa présence à cette réunion ait eu pour seul objet de procéder à la remise en ordre de la salle. Par ailleurs, il ressort des échanges de courriels du 19 septembre 2016 que la suggestion faite par son chef de service de compiler les références juridiques relatives au dossier « HTA », présentée comme une proposition et non une demande, visait à permettre à M^me A… de prendre connaissance des textes nécessaires pour comprendre le contexte de la collaboration HTA, et ne présente pas un caractère humiliant ou dégradant. Si M^me A… se prévaut également d’une demande de sa supérieure hiérarchique, datée du 27 mai 2019, de réaliser une « tâche urgente », alors qu’elle se trouvait au service des urgences de l’hôpital à la suite d’un accident de la circulation, le courriel produit à l’appui de cette allégation, dont elle est l’auteure et dans lequel elle mentionne son accident et la demande reçue, ne permet ni d’établir la réalité des faits allégués, ni que sa supérieure hiérarchique avait connaissance de son accident, ni que cette dernière lui ait confié la tâche alors qu’elle était en arrêt de travail. En conséquence, les allégations de M^me A… ne sont pas de nature à faire présumer l’existence d’un harcèlement moral de la part de ses supérieurs hiérarchiques.

Si M^me A… soutient qu’elle était isolée de ses collègues et que ses demandes de changement de bureau en 2019 et 2021 n’ont été prises en compte que quelques semaines avant son licenciement, elle n’apporte aucune pièce de nature à établir que le bureau qu’elle occupait n’était pas adapté ou qu’un autre bureau aurait été disponible et lui aurait été refusé pour des motifs sans lien avec l’organisation du service.

Enfin la circonstance que l’état de santé de M^me A… se soit dégradé en 2016 en raison du fort mal-être qu’elle ressentait au travail ne suffit pas à faire présumer l’existence de faits de harcèlement moral imputables à ses supérieurs.

Il résulte de l’ensemble de ce qui précède que les faits invoqués par la requérante, pris ensemble ou séparément, ne peuvent être regardés comme soumettant au juge des éléments de nature à faire présumer l’existence d’agissements constitutifs de harcèlement moral à son encontre. Par suite, la Haute autorité de santé était fondée à lui refuser le bénéfice de la protection fonctionnelle.

Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu’il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir opposée par la Haute autorité de santé, que les conclusions de M^me A… tendant à l’annulation de la décision implicite portant refus de lui accorder la protection fonctionnelle doivent être rejetées.

Sur les conclusions à fin d’injonction :

Les conclusions à fin d’annulation présentées par M^me A… étant rejetées, il y a lieu de rejeter, par voie de conséquence, ses conclusions présentées à fin d’injonction.

Sur les conclusions indemnitaires :

En ce qui concerne la réparation des préjudices résultant du licenciement fautif :

Il résulte de ce qui précède que M^me A… ne démontre pas l’illégalité de la décision du 14 mars 2023 par laquelle la Haute autorité de santé a prononcé son licenciement pour insuffisance professionnelle. Elle n’est, par suite, pas fondée à se prévaloir de l’illégalité fautive de cette décision aux fins d’obtenir la réparation des préjudices en résultant.

En ce qui concerne la réparation des préjudices résultant du harcèlement moral et du refus de protection fonctionnelle :

Il résulte de ce qui précède que ni le harcèlement moral à l’égard de M^me A…, ni l’illégalité de la décision de refus de protection fonctionnelle, ne sont établis. Par suite, les conclusions indemnitaires présentées au titre de ces chefs de préjudices ne peuvent qu’être rejetées.

En ce qui concerne la réparation des préjudices résultant des fautes commises par la Haute autorité de santé dans la gestion de sa situation :

En premier lieu, si M^me A… soutient que son employeur a méconnu son obligation de protection et de sécurité en ne prenant aucune mesure pour faire cesser les faits de harcèlement moral dont elle s’estime victime et qui ont eu des conséquences sur sa santé, il résulte, d’une part, de ce qui a été dit précédemment, que les faits signalés par M^me A… à son employeur ne sont pas constitutifs de harcèlement moral et, d’autre part, que son employeur a pris des mesures adaptées afin tenir compte des difficultés rencontrées par l’intéressée dans l’exercice de ses fonctions, notamment par des réaffectations successives et des adaptations de sa charge de travail. En outre, à la suite de l’alerte lancée en juin 2020 par le représentant du personnel, la Haute autorité de santé a missionné une société privée afin d’analyser les difficultés invoquées et formuler des solutions, a proposé à M^me A… une nouvelle affectation au sein de la nouvelle mission internationale placée sous l’autorité du directeur général et a mis en place un mécanisme d’accompagnement dans ses missions. Dans ces conditions, la requérante n’est pas fondée à rechercher la responsabilité de l’administration au titre d’un manquement à l’obligation de sécurité et de protection.

En second lieu, s’il ne ressort pas des pièces du dossier que la Haute autorité de santé aurait mis en place le dispositif ayant pour objet de recueillir les signalements des agents qui s’estiment victimes de faits de harcèlement moral prévu par les dispositions de l’article L. 135-6 du code général de la fonction publique et du décret du 13 mars 2020 relatif au dispositif de signalement des actes de violence, de discrimination, de harcèlement et d’agissements sexistes dans la fonction publique, il résulte de ce qui vient d’être dit que l’administration a mis en œuvre une procédure effective et adaptée pour traiter les signalements formés par M^me A…. Dans ces conditions, il n’est pas établi que la faute commise aurait causé un préjudice à l’intéressée.

Il résulte de tout ce qui précède que l’ensemble des conclusions indemnitaires de M^me A… doit être rejeté.

Sur les frais d’instance :

Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la Haute autorité de santé, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme demandée par M^me A… au titre des frais exposés dans l’instance. En outre, il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de M^me A… la somme demandée par la Haute autorité de santé sur le fondement de ces mêmes dispositions.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M^me A… est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par la Haute autorité de santé sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M^me B… A… et à la Haute autorité de santé.

Délibéré après l’audience du 17 octobre 2025, à laquelle siégeaient :

M^me Jimenez, présidente,

M^me Van Maele, première conseillère,

M^me Chaillou, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 7 novembre 2025.

La rapporteure,

S. Van Maele

La présidente,

J. Jimenez

La greffière,

P. Demol

La République mande et ordonne à la ministre de la santé, des familles, de l’autonomie et des personnes handicapées, en ce qui la concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.