Vu la procédure suivante :

Par une ordonnance du 14 septembre 2021, le président de la première chambre du tribunal administratif de Rennes a transmis au tribunal la requête, enregistrée le 13 septembre 2021, de M. et M^me D….

Par cette requête et des mémoires, enregistrés les 9 février 2022 et 27 août 2025, M. et M^me D…, représentés par M^e Fau, demandent au tribunal :

1°) d’annuler l’arrêté du 23 avril 2021 par lequel le maire de la commune de Sainte-Reine-de-Bretagne s’est opposé à leur déclaration préalable ainsi que la décision de rejet née su silence gardé sur leur recours gracieux ;

2°) de mettre à la charge de la commune de Sainte-Reine-de-Bretagne la somme de 5 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

— l’arrêté attaqué, qui doit être regardé comme ayant retiré la décision implicite de non-opposition intervenue dès lors que la demande de pièces complémentaires du 17 mars 2021 n’a pu utilement conserver le délai d’instruction, n’est pas motivé et a été pris sans procédure contradictoire, en méconnaissance de l’article L. 121-1 du code des relations entre le public et l’administration ;

— l’arrêté du 23 avril 2021 est illégal dès lors que les travaux de réparation du hangar, sans changement de destination ni création de surface de plancher, constituent des travaux d’entretien et de réparation ordinaires sur une construction existante à usage de remise et ne requéraient aucune autorisation préalable d’urbanisme en application des articles R. 421-14 à R. 421-17 du code de l’urbanisme ;

— le motif tiré de ce que les travaux sont soumis à la délivrance d’un permis de construire est entaché d’erreur d’appréciation dès lors que ces travaux n’ont ni pour objet ni pour effet la création d’une surface de plancher ou d’une emprise au sol, la modification des structures porteuses ou de la façade du bâtiment ou un changement de destination ;

— les travaux opérés sont nécessaires à l’exploitation agricole en secteur A du plan local d’urbanisme ;

— l’injonction de déposer la construction dans un délai de trois mois est illégale dès lors que la structure, la couverture et le bardage préexistaient aux travaux d’entretien et de réparation et que le maire ne peut porter atteinte à leur propriété privée.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 17 novembre 2021 et 28 février 2022, la commune de Sainte-Reine-de-Bretagne, représentée par M^e Caradeux, conclut au rejet de la requête et demande qu’une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de M. et M^me D… au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

— les moyens soulevés ne sont pas fondés ;

— si le tribunal estime que la décision d’opposition est entachée d’irrégularité en raison du caractère non clos du projet, elle fait valoir que le projet est soumis à permis de construire dès lors qu’il comporte un changement de façade et un changement de destination du bâtiment et que les règles du plan local d’urbanisme n’autorisent pas la transformation d’un bâtiment agricole en bâtiment d’habitation.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— le code de l’urbanisme ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M^me Malingue, première conseillère,

— les conclusions de M^me Thomas, rapporteure publique,

— les observations de M^me A…, divorcée D…,

— et les observations de M^e Nassibou, substituant M^e Caradeux, avocat de la commune de Sainte-Reine-de-Bretagne.

Une note en délibéré, présentée par M^me A…, a été enregistrée le 8 septembre 2025.

Considérant ce qui suit :

1. M. et M^me D… sont propriétaires de deux parcelles située lieu-dit Crévy à Sainte-Reine-de-Bretagne, l’une cadastrée n°ZW 222 sur laquelle est construite leur maison d’habitation et l’autre, qui l’entoure, cadastrée n° ZW 226, classée en zone A du plan local d’urbanisme, sur laquelle se situe un hangar. A la suite d’une demande d’autorisation du 5 février 2021 de raccordement électrique de ce hangar, M. et M^me D… ont été invités, par courrier du 16 février 2021, à déposer une demande d’autorisation d’urbanisme pour la réalisation des travaux. M. et M^me D… ont déposé le 25 février 2021 un dossier de déclaration préalable. Par un courrier du 17 mars 2021, la commune a demandé à M. et M^me D… de compléter leur dossier de demande. Après la réception des pièces demandées le 13 avril 2021, le maire s’est, par arrêté du 23 avril 2021, opposé à cette demande aux motifs que le projet, qui ne consiste pas en la rénovation du hangar existant mais en la construction d’une annexe à l’habitation avec emprise au sol de 225 m2, est soumis à une demande de permis de construire et qu’il méconnaît l’article A1 du plan local d’urbanisme. Cet arrêté mentionnait également que la déclaration porte sur la régularisation de travaux réalisés et que la construction n’étant pas règlementaire et n’étant pas régularisable, il était demandé de déposer cette construction dans un délai de trois mois. M. et M^me D… ont introduit un recours gracieux, reçu le 21 mai 2021. Par la présente requête, ils demandent l’annulation de l’arrêté du 23 avril 2021 ainsi que de la décision de rejet de leur recours gracieux.

2. Une décision rejetant une demande d’autorisation d’urbanisme pour plusieurs motifs ne peut être annulée par le juge de l’excès de pouvoir à raison de son illégalité interne, réserve faite du détournement de pouvoir, que si chacun des motifs qui pourraient suffire à la justifier sont entachés d’illégalité. En outre, en application de l’article L. 600-4-1 du code de l’urbanisme, le tribunal administratif saisi doit, lorsqu’il annule une telle décision de refus, se prononcer sur l’ensemble des moyens de la demande qu’il estime susceptibles de fonder cette annulation, qu’ils portent d’ailleurs sur la légalité externe ou sur la légalité interne de la décision. En revanche, lorsqu’il juge que l’un ou certains seulement des motifs de la décision de refus en litige sont de nature à la justifier légalement, le tribunal administratif peut rejeter la demande tendant à son annulation sans être tenu de se prononcer sur les moyens de cette demande qui ne se rapportent pas à la légalité de ces motifs de refus.

3. Aux termes de l’article R. 421-14 du code de l’urbanisme : « Sont soumis à permis de construire les travaux suivants, exécutés sur des constructions existantes, à l’exception des travaux d’entretien ou de réparations ordinaires : (/) a) Les travaux ayant pour effet la création d’une surface de plancher ou d’une emprise au sol supérieure à vingt mètres carrés ; (…) c) Les travaux ayant pour effet de modifier les structures porteuses ou la façade du bâtiment, lorsque ces travaux s’accompagnent d’un changement de destination entre les différentes destinations et sous-destinations définies aux articles R. 151-27 et R. 151-28 ; (…) Pour l’application du c du présent article, les locaux accessoires d’un bâtiment sont réputés avoir la même destination que le local principal ». Aux termes de l’article R. 151-27 du même code dans sa rédaction applicable au litige : « Les destinations de constructions sont : (/) 1° Exploitation agricole et forestière ; (/) 2° Habitation ; (…) ».

4. Il ressort des pièces du dossier, notamment des plans produits, que le projet consiste à modifier la construction présente sur la parcelle cadastrée n° ZW 226, couverte de tôles ondulées et partiellement close par certaines façades en tôles ondulées et bois brut, en restaurant et modifiant la charpente en bois, en posant une couverture en bac acier avec quatre puits de lumière en tôle PVC ainsi qu’un bardage vertical en bois sur la totalité des façades excepté la façade Nord, qui conserve une ouverture de 6,65 mètres sur 3,45 mètres. Alors que la construction initiale forme au sol un rectangle de 24,50 mètres sur 15 mètres, le projet prend la forme d’un carré au sol de 15 mètres sur 15 mètres sur lequel est implanté une construction que les requérants ont mentionné comme ayant pour objet d’être utilisée comme une remise de leur maison d’habitation.

5. Il résulte de ce qui vient d’être dit que le projet, qui ne transforme pas la construction existante en bâtiment dès lors que, la façade nord n’étant pas fermée, la construction projetée n’est pas close, ne crée aucune surface de plancher. Eu égard aux dimensions exposées au point 4, ce projet ne peut davantage être regardé comme comportant des travaux ayant pour effet de créer une emprise au sol supérieure à vingt mètres carrés. Par suite, le maire ne pouvait estimer, sans entacher sa décision d’une erreur d’appréciation, que le projet était soumis à une demande de permis de construire en vertu du a) de l’article R. 421-14 du code de l’urbanisme au motif qu’il consiste en la construction d’une annexe à l’habitation d’une emprise au sol de 225 m2.

6.Toutefois, l’administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l’excès de pouvoir que la décision dont l’annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l’auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d’apprécier s’il résulte de l’instruction que l’administration aurait pris la même décision si elle s’était fondée initialement sur ce motif. Dans l’affirmative il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu’elle ne prive pas le requérant d’une garantie procédurale liée au motif substitué.

7. Pour établir que le refus était légal, la commune invoque, dans son mémoire en défense communiqué aux requérants, un autre motif, tiré de ce que les travaux ont pour effet de modifier la façade et s’accompagnent d’un changement de destination et devaient, de ce fait, faire l’objet d’un permis de construire. D’une part, il ressort des pièces du dossier que le projet prévoit de modifier la structure porteuse et les quatre façades dans les conditions rappelées au point 4. D’autre part, alors que la destination agricole initiale de la construction n’est pas contestée, il n’est produit aucune autorisation d’urbanisme de changement de situation. Si l’acte notarié d’acquisition ne comporte aucune mention autre que celle de hangar, il ressort des pièces du dossier que les requérants ont acquis ce bien qui appartenait antérieurement à un exploitant agricole. Les caractéristiques propres de ce hangar, qui est construit sur une parcelle distincte de celle où est édifiée l’habitation et dont rien ne permet d’établir qu’il en constituait un local accessoire en raison de sa fonction, lui confèrent une destination agricole avant le dépôt de la déclaration préalable, que l’usage récent en tant que remise par M. et M^me D… ne permet de remettre en cause. Surtout, les travaux en cause étaient décrits par les pétitionnaires au moment du dépôt de leur demande comme tendant à une construction à usage de remise accessoire de la maison d’habitation. Dès lors, de tels travaux s’accompagnaient d’un changement de destination. Les éléments invoqués dans le dernier mémoire des requérants, faisant état d’un usage agricole postérieur à la décision attaquée, sont sans incidence sur cette appréciation. Par suite, à la date à laquelle la décision a été prise, ce projet était soumis à permis de construire en application des dispositions du c de l’article R. 421-14 du code de l’urbanisme. Ce motif, qui ne prive les requérants d’aucune garantie, peut être substitué au motif mentionné au point 5.

8. Le projet étant soumis à permis de construire, le maire était tenu de s’opposer à la déclaration préalable qui lui était soumise, et, par suite, également tenu, en admettant même que l’arrêté du 23 avril 2025 procède au retrait d’une décision implicite de non-opposition, de procéder à ce retrait. Les autres moyens soulevés par les requérants sont, par suite, inopérants.

9. Il est loisible aux requérants, si les nouvelles circonstances de fait le permettent, de solliciter une autorisation d’urbanisme conforme à la réglementation applicable en zone du plan local d’urbanisme de la commune.

Sur les conclusions à fins d’annulation de l’injonction de déposer la construction illégale dans un délai de trois mois :

10. Pour soutenir que la prescription dont est assortie la décision en cause est illégale, M. et M^me D… se bornent à se prévaloir de l’illégalité de la décision et de l’atteinte à leur propriété privée en raison de la préexistence d’une construction. Alors qu’il résulte de ce qui a été précédemment dit que la décision d’opposition à déclaration préalable n’est pas illégale, ces seuls moyens soulevés par les requérants ne sont pas de nature à fonder l’annulation de la prescription en cause.

11. Il résulte de tout ce qui précède que la requête doit être rejetée, en toutes ses conclusions. Il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge des requérants la somme sollicitée par la commune au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : La requête n° 21100230 est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par la commune de Sainte-Reine-de-Bretagne au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. B… D…, à M^me C… A… et à la commune de Sainte-Reine-de-Bretagne.

Délibéré après l’audience du 2 septembre 2025, à laquelle siégeaient :

M^me Douet, présidente,

M^me Malingue, première conseillère,

M. Brémond, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 30 septembre 2025.

La rapporteure,

F. MALINGUE

La présidente,

H. DOUET

La greffière,

L. LÉCUYER

La République mande et ordonne au préfet de la Loire-Atlantique en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Le greffier,