Vu les procédures suivantes :

I. Par une requête et des mémoires, enregistrés les 9 mai, 30 juin et 16 octobre 2025 sous le n° 2508157, M. A… C… et M^me B… D…, représentés par M^e Pollono, demandent au tribunal, dans le dernier état de leurs écritures :

1°) d’annuler la décision du 3 juin 2025 par laquelle la commission de recours contre les décisions de refus de visa d’entrée en France a rejeté le recours dirigé contre la décision du

18 décembre 2024 de l’autorité consulaire française à Addis-Abeba (Ethiopie) refusant à M^me D… la délivrance d’un visa d’entrée et de long séjour en France au titre de la réunification familiale ;

2°) d’enjoindre au ministre de l’intérieur, à titre principal, de délivrer le visa demandé dans un délai de quinze jours suivant la notification du jugement à intervenir, sous astreinte de

100 euros par jour de retard, ou, à titre subsidiaire, de réexaminer la demande dans les mêmes conditions de délai et d’astreinte ;

3°) de mettre à la charge de l’Etat le versement à son conseil d’une somme de 1 800 euros hors taxes sur le fondement des articles L. 761-1 du code de justice administrative et 37 de la loi du 10 juillet 1991 sous réserve de sa renonciation à percevoir la part contributive de l’Etat au titre de l’aide juridictionnelle ou, en cas de refus d’aide juridictionnelle, de mettre à la charge de l’Etat le versement à leur profit d’une même somme sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

— la décision attaquée n’est pas motivée ;

— le lien familial unissant la demandeuse de visa et le réunifiant est établi tant au regard des documents d’état civil produits que des éléments de possession d’état dont il est justifié ;

— elle méconnaît les stipulations de l’article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales.

Par un mémoire en défense, enregistré le 9 octobre 2025, le ministre de l’intérieur conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que les moyens invoqués ne sont pas fondés.

II. Par une requête et un mémoire, enregistrés les 21 août et 16 octobre 2025 sous le

n° 2514546, M. A… C… et M^me B… D…, représentés par M^e Pollono, demandent au tribunal, dans le dernier état de leurs écritures :

1°) d’annuler la décision du 8 août 2025 par laquelle le ministre de l’intérieur a refusé à M^me D… la délivrance d’un visa d’entrée et de long séjour en France au titre de la réunification familiale ;

2°) d’enjoindre au ministre de l’intérieur, à titre principal, de délivrer le visa demandé dans un délai de quinze jours suivant la notification du jugement à intervenir, sous astreinte de

100 euros par jour de retard, ou, à titre subsidiaire, de réexaminer la demande dans les mêmes conditions de délai et d’astreinte ;

3°) de mettre à la charge de l’Etat le versement à son conseil d’une somme de 1 800 euros hors taxes sur le fondement des articles L. 761-1 du code de justice administrative et 37 de la loi du 10 juillet 1991 sous réserve de sa renonciation à percevoir la part contributive de l’Etat au titre de l’aide juridictionnelle ou, en cas de refus d’aide juridictionnelle, de mettre à la charge de l’Etat le versement à leur profit d’une même somme sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

— la décision attaquée méconnaît l’autorité de la chose ordonnée ;

— le lien familial unissant la demandeuse de visa et le réunifiant est établi tant au regard des documents d’état civil produits que des éléments de possession d’état dont il est justifié ;

— elle méconnaît les stipulations de l’article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales.

Par un mémoire en défense, enregistré le 9 octobre 2025, le ministre de l’intérieur conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que :

— les conclusions à fin d’annulation de la décision du 8 août 2025 du ministre de l’intérieur, édictée, à titre provisoire, en exécution de l’ordonnance de référé du 29 juillet 2025, sont dépourvues d’objet par l’intervention du jugement n° 2508157 ;

— les moyens invoqués ne sont pas fondés.

La demande d’aide juridictionnelle présentée par M^me D… a été rejetée par une décision du 15 janvier 2026.

Vu les pièces des dossiers.

Vu :

— la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ;

— la convention internationale relative aux droits de l’enfant ;

— le code civil ;

— le code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile ;

— le code des relations entre le public et l’administration ;

— la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l’aide juridique ;

— le code de justice administrative.

Le président de la formation de jugement a dispensé le rapporteur public, sur sa proposition, de prononcer des conclusions à l’audience.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M^me Lacour,

— et les observations de M^e Pollono, représentant M. C… et M^me D….

Considérant ce qui suit :

M. C…, ressortissante soudanais, s’est vu reconnaître la qualité de réfugié par une décision du 31 juillet 2017 de l’Office français de protection des réfugiés et apatrides. M^me D…, qu’il présente comme sa conjointe, a sollicité la délivrance d’un visa d’entrée et de long séjour en France auprès de l’autorité consulaire française à Addis-Abeba (Ethiopie), en qualité de membre de la famille d’un réfugié. Par une décision du 18 décembre 2024, cette autorité a refusé de délivrer le visa demandé. Par une décision implicite née le 27 février 2025, puis par une décision explicite du 3 juin 2025, dont les requérants demandent l’annulation, la commission de recours contre les décisions de refus de visa d’entrée en France a rejeté le recours formé contre cette décision consulaire. L’exécution de cette décision explicite a été suspendue par une ordonnance du 29 juillet 2025 du juge des référés du tribunal administratif de Nantes, qui a également enjoint au ministre de l’intérieur de procéder au réexamen de la demande de visa. Par une décision du 8 août 2025, dont les requérants demandent également l’annulation, le ministre de l’intérieur a de nouveau refusé la délivrance du visa sollicité.

Sur la jonction :

Les requêtes n° 2508157 et n° 2514546 présentent à juger des questions semblables et concernent les mêmes requérants. Par suite, il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul jugement.

Sur les conclusions à fin d’annulation de la décision de la commission de recours contre les décisions de refus de visa d’entrée en France :

En premier lieu, si le silence gardé par l’administration sur un recours gracieux ou hiérarchique fait naître une décision implicite de rejet qui peut être déférée au juge de l’excès de pouvoir, une décision explicite de rejet intervenue postérieurement, qu’elle fasse suite ou non à une demande de communication des motifs de la décision implicite présentée en application des dispositions de l’article L. 232-4 du code des relations entre le public et l’administration, se substitue à la première décision. Par suite, la décision du 3 juin 2025 de la commission de recours contre les décisions de refus de visa d’entrée en France, dont les requérants demandent l’annulation dans le dernier état de leurs écritures, s’est substituée à sa décision implicite née le 27 février 2025. Il en résulte que le moyen tiré du défaut de motivation de la décision implicite doit être écarté comme inopérant. En tout état de cause, la décision attaquée vise les articles L. 311-1, L. 561-2 à L. 561-5 et suivants du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, ainsi que notamment l’article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales. Elle précise en outre être fondée sur le motif tiré de ce que la demandeuse de visa, dont le mariage avec le réunifiant n’a pas été reconnu par l’Office français de protection des réfugiés et apatrides, n’a pas justifié de sa qualité d’épouse et d’une vie commune suffisamment stable et continue antérieurement au dépôt de la demande d’asile du réunifiant. Cette décision comporte, avec suffisamment de précision, les considérations de droit et de fait qui en constituent le fondement et est, par suite, suffisamment motivée au regard des exigences des articles L. 211-2 et L. 211-5 du code des relations entre le public et l’administration. Ainsi, le moyen tiré du défaut de motivation de la décision attaquée manque en fait et doit être écarté.

En deuxième lieu, il résulte des dispositions de l’article L. 561-2 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile que : « I. – Sauf si sa présence constitue une menace pour l’ordre public, le ressortissant étranger qui s’est vu reconnaître la qualité de réfugié ou qui a obtenu le bénéfice de la protection subsidiaire peut demander à bénéficier de son droit à être rejoint, au titre de la réunification familiale : / 1° Par son conjoint ou le partenaire avec lequel il est lié par une union civile, âgé d’au moins dix-huit ans, si le mariage ou l’union civile est antérieur à la date d’introduction de sa demande d’asile ; / 2° Par son concubin, âgé d’au moins dix-huit ans, avec lequel il avait, avant la date d’introduction de sa demande d’asile, une vie commune suffisamment stable et continue ; (…) ». L’article L. 561-5 de ce code précise par ailleurs que : « Les membres de la famille d’un réfugié ou d’un bénéficiaire de la protection subsidiaire sollicitent, pour entrer en France, un visa d’entrée pour un séjour d’une durée supérieure à trois mois auprès des autorités diplomatiques et consulaires, qui statuent sur cette demande dans les meilleurs délais. Ils produisent pour cela les actes de l’état civil justifiant de leur identité et des liens familiaux avec le réfugié ou le bénéficiaire de la protection subsidiaire. / En l’absence d’acte de l’état civil ou en cas de doute sur leur authenticité, les éléments de possession d’état définis à l’article 311-1 du code civil et les documents établis ou authentifiés par l’Office français de protection des réfugiés et apatrides, sur le fondement de l’article L. 121-9 du présent code, peuvent permettre de justifier de la situation de famille et de l’identité des demandeurs. Les éléments de possession d’état font foi jusqu’à preuve du contraire. Les documents établis par l’office font foi jusqu’à inscription de faux ».

Il résulte de ces dispositions que, lorsque la venue d’une personne en France a été sollicitée au titre de la réunification des membres de la famille d’une personne reconnue réfugiée ou bénéficiaire de la protection subsidiaire, l’autorité diplomatique ou consulaire n’est en droit de rejeter la demande de visa dont elle est saisie à cette fin que pour un motif d’ordre public. S’agissant d’une relation de concubinage, il appartient aux requérants d’établir qu’une vie commune suffisamment stable et continue préexistait avant la date d’introduction de la demande d’asile du réunifiant.

Il est constant que, le mariage entre M. C… et M^me D… ayant été célébré le 28 mai 2021, postérieurement à la demande d’asile, et n’ayant pas été enregistré par l’Office français de protection des réfugiés et apatrides, cette dernière entend se prévaloir de sa qualité de concubine au sens du 2° de l’article L. 561-2 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile. Toutefois, la circonstance que l’Office français de protection des réfugiés et apatrides a, par une attestation du 25 septembre 2017, qui ne constitue pas un acte établi sur le fondement des dispositions de l’article L. 121-9 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile précité, porté la mention « concubin » à propos de la situation de famille de M. C…, n’est pas de nature à instaurer une présomption de concubinage à son bénéfice alors que, par ailleurs, les autres éléments produits par les requérants ne permettent pas de justifier d’une vie commune suffisamment stable et continue depuis une période antérieure à la date d’introduction de la demande d’asile de M. C… en mai 2017. A cet égard, s’il ressort des pièces du dossier que M. C… a déclaré M^me D… en qualité de concubine auprès de l’Office français de protection des réfugiés et apatrides, lors de l’introduction de sa demande d’asile, de l’entretien devant cette autorité et de l’établissement de la fiche familiale de référence, de telles déclarations ne permettent pas, en elles-mêmes, d’établir la réalité de la situation de concubinage. En outre, les requérants n’apportent la preuve de transferts d’argent réalisés au profit de M^me D… qu’à compter du mois de mars 2021, les messages téléphoniques échangés entre les intéressés datent, pour les plus anciens, du mois de juin 2023 et le voyage de M. C… en Ethiopie afin de rendre visite à M^me D… a été effectué en avril 2024, postérieurement à la date de la demande d’asile. Les attestations produites, rédigées par des proches, ne sont pas davantage suffisantes pour justifier de l’ancienneté de la vie commune alléguée. Dans ces conditions, en rejetant le recours dont elle était saisie, au motif de l’absence de vie commune suffisamment stable et continue à la date d’introduction de la demande d’asile de M. C…, la commission de recours contre les décisions de refus de visa d’entrée en France n’a pas fait une inexacte application des dispositions précitées.

En troisième et dernier lieu, compte tenu de ce qui a été dit précédemment, faute d’établissement de l’existence d’une vie commune suffisamment stable et continue entre la demandeuse de visa et le réunifiant, le moyen tiré de la méconnaissance des stipulations de l’article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme doit être écarté.

Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d’annulation de la décision du 3 juin 2025 de la commission de recours contre les décisions de refus de visa d’entrée en France doivent être rejetées.

Sur les conclusions à fin d’annulation de la décision du ministre de l’intérieur

du 8 août 2025 :

Aux termes de l’article L. 11 du code de justice administrative : « Les jugements sont exécutoires ». Selon l’article L. 511-1 du même code : « Le juge des référés statue par des mesures qui présentent un caractère provisoire. Il n’est pas saisi du principal (…) ». L’article

L. 521-1 de ce code dispose : « Quand une décision administrative, même de rejet, fait l’objet d’une requête en annulation (…) le juge des référés, saisi d’une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l’exécution de cette décision (…) / La suspension prend fin au plus tard lorsqu’il est statué sur la requête en annulation (…) de la décision ».

Si, eu égard à leur caractère provisoire, les décisions du juge des référés n’ont pas, au principal, l’autorité de la chose jugée, elles sont néanmoins, conformément au principe rappelé à l’article L. 11 du code de justice administrative, exécutoires et, en vertu de l’autorité qui s’attache aux décisions de justice, obligatoires.

En ce qui concerne l’exception de non-lieu :

Il résulte de ce qui a été dit au point 10 que, lorsque le juge des référés a prononcé la suspension d’une décision administrative et qu’il n’a pas été mis fin à cette suspension, soit par l’aboutissement d’une voie de recours, soit dans les conditions prévues à l’article L. 521-4 du même code, soit par l’intervention d’une décision au fond, il incombe à l’autorité administrative compétente, sur injonction du juge des référés ou lorsqu’elle est saisie par la personne intéressée en ce sens, de procéder au réexamen de sa situation.

Une décision intervenue pour l’exécution de l’ordonnance par laquelle le juge des référés d’un tribunal administratif a suspendu l’exécution d’une décision administrative revêt, par sa nature même, un caractère provisoire jusqu’à ce qu’il soit statué sur le recours en annulation contre cette dernière décision, présenté parallèlement à la requête en référé. Il en va notamment ainsi lorsque l’autorité administrative compétente décide, à l’issue du réexamen faisant suite à la décision de suspension de la décision défavorable prise par le juge des référés, de prendre à nouveau une décision défavorable.

Lorsqu’un requérant conteste, dans les délais de recours, une décision implicite de rejet et une décision expresse de rejet intervenue postérieurement, ses conclusions doivent être regardées comme dirigées uniquement contre la seconde décision, qui s’est substituée à la première. Il en va toutefois différemment, compte tenu des principes rappelées aux points 10, 11 et 12 du présent jugement, lorsque cette décision explicite de rejet intervient en exécution d’une injonction de procéder à un nouvel examen de la demande, ordonnée en référé à la suite de la suspension de l’exécution de la décision implicite de rejet, la décision expresse de rejet revêtant un caractère provisoire jusqu’à ce qu’il soit statué sur le recours en annulation contre la décision implicite de rejet.

Par ailleurs, dans tous les cas, le jugement rendu au principal sur le recours pour excès de pouvoir formé contre la décision initiale n’a pas, par lui-même, pour objet ou pour effet de faire disparaître la nouvelle décision prise après réexamen, qu’elle soit favorable ou défavorable. Cette nouvelle décision ne saurait, par suite, être regardée, à raison de son seul caractère provisoire, comme étant retirée de l’ordonnancement juridique par la seule intervention de ce jugement. Par conséquent, l’annulation de la première décision par un jugement devenu irrévocable, ou statuant également sur une requête tendant à l’annulation de la seconde décision, ne prive pas d’objet les conclusions tendant à l’annulation de cette dernière décision.

Par une ordonnance du 29 juillet 2025, le juge des référés du tribunal administratif de Nantes a ordonné la suspension de l’exécution de la décision du 4 juin 2025 par laquelle la commission de recours contre les décisions de refus de visa d’entrée en France a rejeté le recours formé contre la décision du 18 décembre 2024 de l’autorité consulaire française à Addis-Abeba (Ethiopie) ayant refusé de délivrer le visa de long séjour sollicité par M^me D… et a enjoint au ministre de l’intérieur de réexaminer la demande de visa. Par une décision du

8 août 2025, le ministre de l’intérieur a opposé un nouveau refus à cette demande de visa.

Compte tenu de ce qui vient d’être dit, l’intervention du présent jugement rendu au principal sur le recours pour excès de pouvoir formé contre la décision initiale de refus de la commission de recours, qui est légale, n’a pas eu pour effet de faire disparaître automatiquement de l’ordonnancement juridique la décision du ministre du 8 août 2025, prise à la suite d’un nouvel examen de la demande de visa. Par suite, les conclusions à fin d’annulation dirigées contre cette décision ne sont pas privées d’objet et il y a, dès lors, toujours lieu d’y statuer.

En ce qui concerne la légalité de la décision du 8 août 2025 :

Il résulte de ce qui a été dit au point 10 que lorsque le juge des référés a prononcé la suspension d’une décision administrative et qu’il n’a pas été mis fin à cette suspension, l’administration ne saurait légalement reprendre une même décision sans qu’il ait été remédié au vice que le juge des référés avait pris en considération pour prononcer la suspension. Lorsque le juge des référés a suspendu une décision de refus, il incombe à l’administration, sur injonction du juge des référés ou lorsqu’elle est saisie par le demandeur en ce sens, de procéder au réexamen de la demande ayant donné lieu à ce refus. Lorsque le juge des référés a retenu comme propre à créer, en l’état de l’instruction, un doute sérieux quant à la légalité de ce refus un moyen dirigé contre les motifs de cette décision, l’autorité administrative ne saurait, eu égard à la force obligatoire de l’ordonnance de suspension, et sauf circonstances nouvelles, rejeter de nouveau la demande en se fondant sur les motifs en cause.

Il ressort des pièces du dossier que la décision du 3 juin 2025 de la commission de recours contre les décisions de refus de visa d’entrée en France était fondée sur le motif tiré de ce que la demandeuse de visa, qui ne dispose pas de qualité d’épouse, ne justifie pas d’une vie commune suffisamment stable et continue antérieurement au dépôt de la demande d’asile du réunifiant. L’ordonnance du 29 juillet 2025 du juge des référés a retenu, comme propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de cette décision, le moyen tiré d’une erreur d’appréciation au regard des dispositions du 2° de l’article L. 561-2 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile commise par la commission de recours contre les décisions de refus de visa d’entrée en France en retenant ce motif. Dans ces conditions, la décision attaquée du 8 août 2025 ne pouvait légalement être de nouveau fondée sur ce même motif, en l’absence de changement de circonstances. Par suite, le ministre de l’intérieur a méconnu l’autorité de chose décidée dont est revêtue l’ordonnance précitée du juge des référés et a, ce faisant, commis une erreur de droit.

Il résulte de tout ce qui précède, sans qu’il soit besoin d’examiner les autres moyens de la requête, que la décision du 8 août 2025 du ministre de l’intérieur doit être annulée.

Sur les conclusions à fin d’injonction sous astreinte :

Eu égard à ses motifs, le présent jugement n’implique aucune mesure d’exécution. Par suite, les conclusions à fin d’injonction et d’astreinte présentées par les requérants dans les deux instances doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de l’Etat qui n’est pas, dans l’instance n° 2508157, la partie perdante, le versement aux requérants de la somme qu’ils demandent sur le fondement des articles 37 de la loi du 19 juillet 1991 et L. 761-1 du code de justice administrative.

La demande d’aide juridictionnelle de M^me D… a été rejetée par une décision du bureau d’aide juridictionnelle du 15 janvier 2026. Dès lors, son conseil ne peut se prévaloir, dans l’instance n° 2514546, des dispositions de l’article 37 de la loi du 10 juillet 1991. Par suite, les conclusions présentées sur ce fondement ne peuvent qu’être rejetées. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de l’État une somme de 1 200 euros à verser aux requérants sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : La requête n° 2508157 de M. C… et M^me D… est rejetée.

Article 2 : La décision du 8 août 2025 du ministre de l’intérieur est annulée.

Article 3 : L’Etat versera aux requérants une somme de 1 200 (mille deux cents) euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête n° 2514546 est rejeté.

Article 5 : Le présent jugement sera notifié à M. A… C…, à M^me B… D…, au ministre de l’intérieur et à M^e Pollono.

Délibéré après l’audience du 19 janvier 2026, à laquelle siégeaient :

M. Penhoat, président,

M^me Guillemin, première conseillère,

M^me Lacour, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 16 février 2026.

La rapporteure,

J. Lacour

Le président,

A. Penhoat

La greffière,

A. Voisin

La République mande et ordonne au ministre de l’intérieur en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,