Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 11 décembre 2020 et le 19 mai 2023, la SA Pierre Houé et associés, représentée par M^e Ferrant, demande au tribunal :

1°) d’annuler la décision portant rejet implicite de sa demande préalable indemnitaire ;

2°) de condamner l’Etat à lui verser la somme de 7 124 184,78 euros, assortie des intérêts au taux légal et de leur capitalisation, en réparation des préjudices subis en raison de l’arrêté du 26 avril 2016 prononçant la fermeture définitive du camping « Antipolis » ;

3°) de condamner l’Etat aux entiers dépens ;

4°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 4 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

— la responsabilité sans faute de l’Etat est engagée pour rupture devant les charges publiques en raison de la fermeture définitive du camping « Antipolis » et de l’absence de recherches de solutions alternatives ;

— la responsabilité pour faute de l’Etat est engagée pour illégalité de l’arrêté du 26 avril 2016 portant fermeture définitive du camping « Antipolis » et pour carence dans la prévention des risques naturels ;

— elle est fondée à demander réparation de ses préjudices à hauteur de la somme de 7 124 184,78 euros et qui se décomposent comme suit :

1 893 955 euros au titre de la perte d’excédent brut d’exploitation pendant 5 années ;

846 108,78 euros au titre des frais destinés à pallier les conséquences de la tempête ;

4 384 121 euros au titre de la perte de valeur du fonds de commerce.

Par un mémoire en défense, enregistré le 22 novembre 2022, le préfet des Alpes-Maritimes conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que les moyens soulevés par la société requérante ne sont pas fondés.

Par ordonnance du 25 avril 2023, la clôture d’instruction a été fixée au 24 mai 2023.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— le code de l’environnement ;

— le code général des collectivités territoriales ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M^me Duroux, conseillère ;

— les conclusions de M^me Moutry, rapporteure publique ;

— et les observations de M^e Ferrant, représentant la SA Pierre Houé et associés.

Une note en délibéré a été enregistrée le 20 octobre 2023 pour la SA Pierre Houé et associé.

Considérant ce qui suit :

1. A la suite des intempéries du 3 octobre 2015, le préfet des Alpes-Maritimes a prononcé, par un arrêté du 26 avril 2016, la fermeture définitive du camping « Antipolis » exploité par la SA Pierre Houé et associés, situé avenue du pylône à Antibes, en bordure de la rivière la Brague, secteur classé en zone rouge par le plan de prévention risque inondation (PPRI) de la commune. Par courrier du 14 novembre 2016, reçu le 17 novembre suivant, la SA Pierre Houé et associés a sollicité auprès de la préfecture la mise en place d’une procédure d’expropriation pour risques naturels majeurs en application de l’article L. 561-1 du code de l’environnement. Cette demande a fait l’objet d’un rejet implicite qui a été confirmé par le tribunal administratif de Nice puis par la cour administrative d’appel de Marseille. Par un courrier du 27 juillet 2020, réceptionné le 14 août 2020 par les services de la préfecture des Alpes-Maritimes, la SA Pierre Houé et associés a présenté une demande préalable indemnitaire qui a été implicitement rejetée. Par la présente requête, la SA Pierre Houé et associés demande au tribunal de condamner l’Etat à lui verser la somme de 7 124 184,78 euros en réparation de ses préjudices.

Sur les conclusions indemnitaires :

En ce qui concerne la responsabilité sans faute de l’Etat :

2. D’une part, aux termes de l’article L. 561-1 du code de l’environnement : « Sans préjudice des dispositions prévues au 5° de l’article L. 2212-2 et à l’article L. 2212-4 du code général des collectivités territoriales, lorsqu’un risque prévisible de mouvements de terrain, ou d’affaissements de terrain dus à une cavité souterraine ou à une marnière, d’avalanches, de crues torrentielles ou à montée rapide ou de submersion marine menace gravement des vies humaines, l’État peut déclarer d’utilité publique l’expropriation par lui-même, les communes ou leurs groupements, des biens exposés à ce risque, dans les conditions prévues par le code de l’expropriation pour cause d’utilité publique et sous réserve que les moyens de sauvegarde et de protection des populations s’avèrent plus coûteux que les indemnités d’expropriation. () ». Aux termes de l’article L. 561-3 du même code : « I. – Le fonds de prévention des risques naturels majeurs est chargé de financer, dans la limite de ses ressources, les indemnités allouées en vertu des dispositions de l’article L. 561-1 ainsi que les dépenses liées à la limitation de l’accès et à la démolition éventuelle des biens exposés afin d’en empêcher toute occupation future. En outre, il finance, dans les mêmes limites, les dépenses de prévention liées aux évacuations temporaires et au relogement des personnes exposées. () Les mesures de prévention susceptibles de faire l’objet de ce financement sont :/ 1° L’acquisition amiable par une commune, un groupement de communes ou l’Etat d’un bien exposé à un risque prévisible de mouvements de terrain ou d’affaissements de terrain dus à une cavité souterraine ou à une marnière, d’avalanches, de crues torrentielles ou à montée rapide, de submersion marine menaçant gravement des vies humaines ainsi que les mesures nécessaires pour en limiter l’accès et en empêcher toute occupation, sous réserve que le prix de l’acquisition amiable s’avère moins coûteux que les moyens de sauvegarde et de protection des populations () ».

3. D’autre part, aux termes de l’article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales : " La police municipale a pour objet d’assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques. Elle comprend notamment : / () / 5° Le soin de prévenir, par des précautions convenables, et de faire cesser, par la distribution des secours nécessaires, les accidents et les fléaux calamiteux ainsi que les pollutions de toute nature, tels que les incendies, les inondations, les ruptures de digues, les éboulements de terre ou de rochers, les avalanches ou autres accidents naturels, les maladies épidémiques ou contagieuses, les épizooties, de pourvoir d’urgence à toutes les mesures d’assistance et de secours et, s’il y a lieu, de provoquer l’intervention de l’administration supérieure ; / () « . Aux termes de l’article L. 2215-1 du même code : » La police municipale est assurée par le maire, toutefois : 1° Le représentant de l’Etat dans le département peut prendre, pour toutes les communes du département ou plusieurs d’entre elles, et dans tous les cas où il n’y aurait pas été pourvu par les autorités municipales, toutes mesures relatives au maintien de la salubrité, de la sûreté et de la tranquillité publiques. / Ce droit ne peut être exercé par le représentant de l’Etat dans le département à l’égard d’une seule commune qu’après une mise en demeure au maire restée sans résultat ; / () ".

4. Il résulte de ces dispositions que, même en présence d’un des risques prévisibles énumérés aux articles L. 561-1 et L. 561-3 du code de l’environnement et menaçant gravement des vies humaines, l’autorité administrative n’est pas tenue de mettre en œuvre les procédures d’expropriation ou d’acquisition amiable prévues par ces articles, notamment lorsqu’une mesure de police administrative est suffisante pour permettre de protéger la population ou éviter son exposition au risque.

5. En l’absence même de dispositions le prévoyant expressément, l’exploitant d’une installation dont la fermeture a été ordonnée sur le fondement des pouvoirs de police dévolus au maire par le 5° de l’article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales pour prévenir les conséquences d’éventuelles inondations, est fondé à demander l’indemnisation du dommage qu’il a subi de ce fait lorsque, excédant les aléas que comporte nécessairement une telle exploitation, il revêt un caractère grave et spécial et ne saurait, dès lors, être regardé comme une charge incombant normalement à l’intéressé. Ainsi, la seule circonstance que l’arrêté ordonnant la fermeture d’un camping poursuit un but de sécurité publique ne suffit pas à exclure l’engagement de la responsabilité sans faute de l’autorité de police.

6. En l’espèce, il résulte de l’instruction que le camping « Antipolis » exploité par la société requérante est classé en zone rouge du PPRI de la commune d’Antibes l’exposant à un risque élevé d’inondation de nature à compromettre gravement la sécurité des campeurs. Il résulte également de l’instruction, en particulier d’un courrier du préfet des Alpes-Maritimes en date du 21 mars 2016, que les intempéries du 3 octobre 2015, qui ont été classées en catastrophes naturelles par arrêté ministériel du 7 octobre 2015, ont occasionné sur le secteur des campings d’Antibes, des crues jusqu’à une hauteur d’eau significative, supérieure à 1 mètre et qui ont entraîné, ainsi que le fait valoir le préfet des Alpes-Maritimes, des décès notamment dans la commune d’Antibes. Par ailleurs, il est constant que le camping « Antipolis » a subi de fortes inondations lors de ces intempéries, la société requérante reconnaissant même que son camping est soumis à un risque de crues torrentielles et de montées rapides des eaux. Dans ces circonstances, à supposer même que le risque était connu par la préfecture, la fermeture définitive du camping « Antipolis » est justifiée et ne peut être regardée comme un aléa excédant ceux que comporte nécessairement une telle exploitation. Par suite, la SAS Pierre Houé et associés n’est pas fondée à soutenir que la fermeture définitive du camping « Antipolis » et l’absence de recherche de solutions alternatives seraient de nature à engager la responsabilité sans faute de l’Etat est engagée.

En ce qui concerne la responsabilité pour faute de l’Etat :

Quant à l’illégalité fautive de l’arrêté du 26 avril 2016 :

7. La société requérante soutient que la responsabilité pour faute de l’Etat est engagée du fait de l’illégalité de l’arrêté du 26 avril 2016 du préfet des Alpes-Maritimes portant fermeture définitive du camping « Antipolis » au motif que cette mesure de police ne serait pas proportionnée et serait contraire au droit de la propriété et à la liberté d’entreprendre.

8. En premier lieu, ainsi qu’il a été dit au point 6 du présent jugement, le camping « Antipolis » est classé en zone rouge du PPRI de la commune d’Antibes l’exposant à un risque élevé d’inondation de nature à compromettre gravement la sécurité des campeurs. Par ailleurs, il ne résulte pas de l’instruction que ce classement en zone rouge soit valable pour une période d’une seule année. Dès lors, le risque inondation auquel est exposé le camping « Antipolis » doit être considéré comme permanent. Dans ces conditions, en décidant de fermer définitivement le camping « Antipolis », la mesure de police prise par le préfet des Alpes-Maritimes doit être regardée comme suffisante et proportionnée pour assurer la prévention du dommage.

9. En second lieu, ainsi qu’il a été dit au point précédent, dès lors que la décision portant fermeture définitive du camping « Antipolis » était suffisante et proportionnée pour mettre fin au risque pour la sécurité publique, elle ne porte atteinte ni au droit de propriété ni à la liberté d’entreprendre.

10. Par suite, la SA Pierre Houé et associés n’est pas fondée à soutenir que la responsabilité de l’Etat est engagée pour illégalité fautive de l’arrêté du 26 avril 2016.

Quant aux carences de l’Etat en matière de prévention des risques naturels :

11. Aux termes de l’article L. 562-1 du code de l’environnement : « I. – L’Etat élabore et met en application des plans de prévention des risques naturels prévisibles tels que les inondations, () ». Aux termes de l’article L. 564-1 du même code : « L’organisation de la surveillance, de la prévision et de la transmission de l’information sur les crues est assurée par l’Etat. ».

12. La SA Pierre Houé et associés soutient que l’Etat s’est abstenu de surveiller et de prévenir les crues, sans toutefois apporter des éléments de preuve à l’appui de ces affirmations. Or, il est constant que le préfet des Alpes-Maritimes avait élaboré pour la commune d’Antibes un plan de prévention des risques inondation approuvé le 29 décembre 1998. Au demeurant, ainsi qu’il a été dit aux points 4, 6 et 8 du présent jugement, et contrairement à ce que soutient la société requérante, l’Etat n’était pas tenu de mettre en œuvre les procédures d’expropriation ou d’acquisition amiable prévues par les articles L. 561-1 et L. 561-3 du code de l’environnement. Dans ces conditions, la SA Pierre Houé et associés n’est pas fondée à soutenir que la responsabilité fautive de l’Etat pour carence en matière de prévention des risques naturels est engagée.

13. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions indemnitaires de la requête doivent être rejetées.

Sur les dépens :

14. La présente instance n’ayant donné lieu à aucun dépens, les conclusions formées à ce titre sont sans objet et doivent dès lors être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

15. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu’une quelconque somme soit mise à la charge de l’Etat, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la SA Pierre Houé et associés est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la SA Pierre Houé et associés et au ministre de la transition écologique et à la cohésion des territoires.

Copie sera transmise au préfet des Alpes-Maritimes.

Délibéré après l’audience du 17 octobre 2023, à laquelle siégeaient :

M. Pascal, président,

M^me Duroux, conseillère,

M. Holzer, conseiller,

assistés de M^me Antoine, greffière.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 31 octobre 2023.

La rapporteure,

signé

G. DUROUX

Le président,

signé

F. PASCALLa greffière,

signé

B-P ANTOINE

La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et à la cohésion des territoires en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Pour le greffier en chef

Ou par délégation, le greffier