Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 20 janvier 2025 et 28 mai 2025, l’association One Voice, représentée par M^e Robert, demande au tribunal :

1°) d’annuler pour excès de pouvoir l’arrêté préfectoral du 6 janvier 2025 par lequel le préfet des Alpes-Maritimes a autorisé le groupement agricole d’exploitation en commun Saint-Barnabé à effectuer des tirs de défense simple en vue de la défense de son troupeau contre la prédation du loup ;

2°) d’annuler pour excès de pouvoir l’arrêté préfectoral du 8 janvier 2025 par lequel le préfet des Alpes-Maritimes a autorisé le groupement agricole d’exploitation en commun Le Maurion à effectuer des tirs de défense simple en vue de la défense de son troupeau contre la prédation du loup ;

3°) de mettre à la charge de l’Etat une somme de 960 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- les arrêtés en litige sont insuffisamment motivés ;

- ils ne comportent pas de mentions relatives à l’adresse des bénéficiaires, la commune du siège de l’exploitation, l’indication du représentant de la personne morale et à la nature des activités ;

- il n’est pas justifié du caractère conforme des demandes de dérogations déposées par les bénéficiaires des arrêtés, qui peut être remis en cause au regard du délai très bref entre la date des demandes et celle de leur octroi ;

- ils méconnaissent l’article L. 411-2 du code de l’environnement, les articles 6, 13 et 15 de l’arrêté du 21 février 2024 et l’article 12 de la directive « Habitats » dès lors que les conditions prévues par ces textes pour que soit accordée une dérogation aux interdictions de destructions des loups ne sont pas réunies ; le préfet ne justifie pas de l’absence d’autre solution satisfaisante, ni que des mesures de protection aient été mises en place ; il ne démontre pas l’existence d’un risque justifiant de prévenir des dommages importants.

Par un mémoire en défense, enregistré le 23 avril 2025, le préfet des Alpes-Maritimes conclut au rejet de la requête.

Il soutient que les moyens soulevés par l’association One Voice ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne ;

- la directive 92/43/CEE du Conseil du 21 mai 1992 ;

- le code de l’environnement ;

- le code des relations entre le public et l’administration ;

- le décret n° 2004-374 du 29 avril 2004 ;

- le décret n° 2018-786 du 12 septembre 2018 ;

- le décret n° 2019-722 du 9 juillet 2019 ;

- l’arrêté du 19 février 2007 fixant les conditions de demande et d’instruction des dérogations définies au 4° de l’article L. 411-2 du code de l’environnement portant sur des espèces de faune et de flore sauvages protégées.

- l’arrêté du 21 février 2024 fixant les conditions et limites dans lesquelles des dérogations aux interdictions de destruction peuvent être accordées par les préfets concernant le loup (Canis lupus) ;

- le code de justice administrative ;

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique du 24 septembre 2025 :

- le rapport de M. Loustalot-Jaubert, rapporteur,

- les conclusions de M. Ringeval, rapporteur public,

- et les observations de M^me A…, représentant le préfet des Alpes-Maritimes.

Considérant ce qui suit :

Par un arrêté du 6 janvier 2025, le préfet des Alpes-Maritimes a autorisé le groupement agricole d’exploitation en commun (GAEC) Saint-Barnabé à effectuer des tirs de défense simple en vue de la défense de son troupeau contre la prédation du loup. Par un arrêté du 8 janvier 2025, le préfet des Alpes-Maritimes a autorisé le GAEC Le Maurion à effectuer des tirs de défense simple en vue de la défense de son troupeau contre la prédation du loup. Par sa requête, l’association One Voice demande au tribunal d’annuler ces deux arrêtés.

Aux termes de l’article 12 de la directive 92/43/CEE du 21 mai 1992 concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages, dite directive « Habitats » : « 1. Les Etats membres prennent les mesures nécessaires pour instaurer un système de protection stricte des espèces animales figurant à l’annexe IV point a), dans leur aire de répartition naturelle, interdisant : a) toute forme de capture ou de mort intentionnelle de spécimens de ces espèces dans la nature ; b) la perturbation intentionnelle de ces espèces, notamment durant la période de reproduction et de dépendance (…) ». Le loup est au nombre des espèces figurant au point a) de cette annexe IV de la directive. L’article 16 de la même directive énonce toutefois que : « 1. A condition qu’il n’existe pas une autre solution satisfaisante et que la dérogation ne nuise pas au maintien, dans un état de conservation favorable, des populations des espèces concernées dans leur aire de répartition naturelle, les Etats membres peuvent déroger aux dispositions des articles 12, 13, 14 et de l’article 15 points a) et b) : (…) b) pour prévenir des dommages importants notamment aux cultures, à l’élevage, aux forêts, aux pêcheries, aux eaux et à d’autres formes de propriété ».

Aux termes du I de l’article L. 411-1 du code de l’environnement, pris pour la transposition de la directive du 21 mai 1992 précitée : « Lorsqu’un intérêt scientifique particulier, le rôle essentiel dans l’écosystème ou les nécessités de la préservation du patrimoine naturel justifient la conservation (…) d’espèces animales non domestiques (…) et de leurs habitats, sont interdits : 1° (…) la mutilation, la destruction, la capture ou l’enlèvement, la perturbation intentionnelle, la naturalisation d’animaux de ces espèces (…) ». Aux termes de l’article L. 411-2 du même code, pris pour la transposition de l’article 16 de la même directive : « I. – Un décret en Conseil d’Etat détermine les conditions dans lesquelles sont fixées : 1° La liste limitative des habitats naturels, des espèces animales non domestiques (…) ainsi protégés ; 2° La durée et les modalités de mise en œuvre des interdictions prises en application du I de l’article L. 411-1 ; 3° La partie du territoire sur laquelle elles s’appliquent (…) ; 4° La délivrance de dérogations aux interdictions mentionnées aux 1°, 2° et 3° de l’article L. 411-1, à condition qu’il n’existe pas d’autre solution satisfaisante, pouvant être évaluée par une tierce expertise menée, à la demande de l’autorité compétente, par un organisme extérieur choisi en accord avec elle, aux frais du pétitionnaire, et que la dérogation ne nuise pas au maintien, dans un état de conservation favorable, des populations des espèces concernées dans leur aire de répartition naturelle : / a) Dans l’intérêt de la protection de la faune et de la flore sauvages et de la conservation des habitats naturels ; b) Pour prévenir des dommages importants notamment aux cultures, à l’élevage (…) et à d’autres formes de propriété ».

Pour l’application de ces dernières dispositions, l’article R. 411-1 du code de l’environnement prévoit que la liste des espèces animales non domestiques faisant l’objet des interdictions définies à l’article L. 411-1 est établie par arrêté conjoint du ministre chargé de la protection de la nature et du ministre chargé de l’agriculture. L’article R. 411-6 du même code précise que : « Les dérogations définies au 4° de l’article L. 411-2 sont accordées par le préfet, sauf dans les cas prévus aux articles R. 411-7 et R. 411-8. / (…) ». Le 2° de son article R. 411-13 prévoit que les ministres chargés de la protection de la nature et de l’agriculture fixent par arrêté conjoint, pris après avis du Conseil national de protection de la nature (CNPN), « (…) si nécessaire, pour certaines espèces dont l’aire de répartition excède le territoire d’un département, les conditions et limites dans lesquelles les dérogations sont accordées afin de garantir le respect des dispositions du 4° de l’article L. 411-2 du code de l’environnement ».

Sur le fondement de ces dispositions, l’arrêté du 21 février 2024 fixant les conditions et limites dans lesquelles des dérogations aux interdictions de destruction peuvent être accordées par les préfets concernant le loup (Canis lupus) précise les modalités selon lesquelles des dérogations aux interdictions de destruction de loups peuvent être accordées par les préfets en vue de la protection des troupeaux domestiques aux fins de prévenir et limiter les dommages occasionnés par les attaques de loup.

Sur les conclusions à fin d’annulation de l’arrêté du 6 janvier 2025 concernant le GAEC Saint-Barnabé :

L’article 13 de l’arrêté du 21 février 2024 dispose que les « tirs de défense simple peuvent intervenir dès lors que des mesures de protection sont mises en œuvre ou que le troupeau est reconnu comme ne pouvant être protégé ». Selon les termes du III de l’article 6 de l’arrêté du 21 février 2024 : « III. – On entend par « mise en œuvre » des mesures de protection, l’installation effective et proportionnée de moyens de prévention de la prédation par le loup dans le cadre de l’aide à la protection des exploitations et des troupeaux contre la prédation du loup et de l’ours, en application de l’arrêté du 30 décembre 2022 susvisé, ou de mesures jugées équivalentes par les directions départementales des territoires (DDT) et des territoires et de la mer (DDTM). (…) ». A cet égard, à l’article 4 de l’arrêté du 30 décembre 2022 figurent plusieurs options pour le dispositif de protection des troupeaux, à savoir le gardiennage renforcé, la surveillance renforcée, les chiens de protection, les investissements matériels (parcs électrifiés), une analyse de vulnérabilité et un accompagnement technique.

En l’espèce, l’arrêté en litige indique que le GAEC Saint-Barnabé a mis et met en œuvre des options de protection contre la prédation du loup. Toutefois, il ressort des pièces du dossier, et en particulier de la demande présentée par le GAEC Saint-Barnabé, que ce dernier a seulement mis en place un ou des parcs de regroupement nocturne et une surveillance ou un gardiennage renforcé par la présence d’un éleveur-berger et d’un aide-berger présent jour et nuit, sans précision sur leur nombre et les élevages concernés, alors que le GAEC dispose de trois troupeaux répartis sur les communes de Coursegoules, Courmes et Vence. Si le préfet des Alpes-Maritimes fait valoir en défense que ce groupement a également conclu un contrat d’aide à la protection des troupeaux, ce type de contrat ne constitue pas, en tant que tel, une mesure de protection au sens de l’article 6 de l’arrêté du 21 février 2024 mais une aide au financement de ces mesures. Par ailleurs, il n’est pas soutenu que ces troupeaux auraient été reconnus comme ne pouvant être protégés. Dans ces conditions, il n’est pas démontré que des mesures de protection effectives et proportionnées auraient été prises pour défendre les troupeaux contre la prédation par le loup. Par suite, l’association requérante est fondée à soutenir que l’arrêté du préfet des Alpes-Maritimes du 6 janvier 2025 méconnaît les dispositions de l’article 13 de l’arrêté du 21 février 2024.

Sur les conclusions à fin d’annulation de l’arrêté du 8 janvier 2025 concernant le GAEC Le Maurion :

En ce qui concerne la légalité externe :

En premier lieu, aux termes de l’article L. 211-3 du code des relations entre le public et l’administration : « Doivent également être motivées les décisions administratives individuelles qui dérogent aux règles générales fixées par la loi ou le règlement ». L’article L. 211-5 du même code précise que : « La motivation exigée par le présent chapitre doit être écrite et comporter l’énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision ».

L’arrêté du 19 février 2007 fixant les conditions de demande et d’instruction des dérogations définies au 4° de l’article L. 411-2 du code de l’environnement dispose, à son article 4, que : « La décision précise : (…) En cas d’octroi d’une dérogation, la motivation de celle-ci et, en tant que de besoin, en fonction de la nature de l’opération projetée, les conditions de celle-ci, notamment : / – indications relatives à l’identité du bénéficiaire ; / – nom scientifique et nom commun des espèces concernées ; / – nombre et sexe des spécimens sur lesquels porte la dérogation ; / – période ou dates d’intervention ; / – lieux d’intervention ; / – s’il y a lieu, mesures de réduction ou de compensation mises en œuvre, ayant des conséquences bénéfiques pour les espèces concernées ainsi qu’un délai pour la transmission à l’autorité décisionnaire du bilan de leur mise en œuvre ; / – qualification des personnes amenées à intervenir ; / – description du protocole des interventions ; / – modalités de compte rendu des interventions ; / – durée de validité de la dérogation (…) ».

En l’espèce, l’arrêté en litige indique que son bénéficiaire a mis en œuvre des mesures de protection qui n’ont pas suffi à faire cesser les dommages, qu’en l’absence d’autre solution satisfaisante il convient de prévenir les dommages causés à ce troupeau par la mise en œuvre de tirs de défense simple et que ces derniers ne nuiront pas au maintien du loup dans un état de conservation favorable. Il est ainsi suffisamment motivé au regard des conditions prévues par l’article L. 411-2 du code de l’environnement. Par ailleurs, cet arrêté précise que ces tirs peuvent être réalisés sur les pâturages mis en valeur par le GAEC à proximité de son troupeau sur les communes de Fontan et Tende, avec toute arme de catégorie C mentionnée à l’article R. 311-2 du code de la sécurité intérieure et que le bénéficiaire doit tenir un registre et informer la direction départementale des territoires et le service départemental de l’office français de la biodiversité de tout tir en direction d’un loup dans un délai de 12 heures à compter de sa réalisation. Enfin, cet arrêté précise que l’autorisation cesse de produire son effet si le plafond défini à l’article 1er de l’arrêté ministériel du 23 octobre 2020 est atteint. Si la requérante soutient que l’arrêté ne mentionne pas l’adresse du bénéficiaire, la commune du siège de l’exploitation, le représentant de la personne morale et la nature de ses activités, ces indications doivent figurer, aux termes de l’article 2 de l’arrêté du 19 février 2007 précité, dans la demande de dérogation et non pas dans la décision prise par l’administration sur cette demande. Dans ces conditions, et alors que la décision attaquée vise les textes dont il est fait application, le moyen tiré de l’insuffisance de motivation doit être écarté.

En second lieu, l’association One Voice soutient que la demande du 7 janvier 2025 ne mentionne pas les nom, prénoms et qualification des représentants du GAEC Le Maurion, l’espèce concernée, le nombre et le sexe des spécimens faisant l’objet de la demande, les dates d’intervention, la qualification des personnes amenées à intervenir, le protocole d’intervention et les modalités de compte rendu d’intervention. Toutefois, sur aucun de ces points la requérante ne précise en quoi de telles insuffisances auraient été de nature à fausser l’appréciation portée par le préfet des Alpes-Maritimes sur la consistance de la demande et sa conformité à la réglementation applicable. Au demeurant, la plupart de ces informations figurent dans l’arrêté attaqué lui-même. Dans ces conditions, le moyen doit être écarté.

En ce qui concerne la légalité interne :

Il résulte de ce qui a été dit aux points 2 à 5 du présent jugement que l’autorité administrative peut déroger à l’interdiction de la destruction du loup dès lors que sont remplies trois conditions cumulatives, tenant d’une part, à l’absence de solution alternative satisfaisante, d’autre part, à la condition de ne pas nuire au maintien, dans un état de conservation favorable, des populations de loups dans leur aire de répartition naturelle et, enfin, à la justification de la dérogation par l’un des motifs limitativement énumérés au 4° de l’article L. 411-2 du code de l’environnement et parmi lesquels figure la prévention des dommages importants à l’élevage.

En premier lieu, s’agissant de la prévention des dommages importants à l’élevage, il résulte des termes de l’article 11 de l’arrêté du 21 février 2024 que les tirs de défense ne peuvent être mis en œuvre que dans les territoires soumis à la prédation du loup, à proximité du troupeau concerné et sur les pâturages, surfaces et parcours mis en valeur par le bénéficiaire de la dérogation ainsi qu’à leur proximité immédiate. Toutefois, il résulte des dispositions du 4° du I de l’article L. 411-2 du code de l’environnement qu’elles ne subordonnent pas la légalité des dérogations qu’elles prévoient au constat préalable de dommages importants occasionnés directement au troupeau susceptible de bénéficier de l’octroi d’une telle dérogation, mais à l’existence d’un risque suffisamment avéré de tels dommages, que la dérogation a pour objet de prévenir.

En l’espèce, le préfet fait valoir que les communes dans lesquelles les troupeaux du GAEC Le Maurion se situent, soit Fontan et Tende, ont été intégrés, par un arrêté préfectoral du 17 décembre 2024, au cercle 1 du dispositif d’aide à la protection des exploitations et des troupeaux. Ce cercle 1 correspond, aux termes de l’annexe I de l’arrêté du 30 décembre 2022 relatif à l’aide à la protection des exploitations et des troupeaux contre la prédation du loup et de l’ours, « aux communes ou parties de commune dans lesquelles la prédation est avérée », au regard de conditions tenant à la survenue récente d’une attaque de loup. Dans ces conditions, l’existence d’un risque suffisamment avéré de dommages importants à l’élevage doit être regardée comme établie.

En deuxième lieu, s’agissant de l’absence de solution alternative satisfaisante, si l’autorisation des tirs de défense reste subordonnée, conformément à l’article 6 précité, de l’arrêté du 21 février 2024, à une mise en œuvre effective des mesures de protection des troupeaux, en revanche, ni la mise en œuvre de ces mesures de protection, ni les opérations d’effarouchement mentionnées aux articles 7 à 9 du même arrêté, ne sont de nature à constituer, à elles seules, des alternatives satisfaisantes aux tirs de destruction prévus par cet arrêté pour prévenir des dommages importants à l’élevage.

En l’espèce, il ressort des pièces du dossier que le GAEC Le Maurion, qui bénéficie d’un contrat d’aide à la protection des troupeaux, a mis en place un parc de regroupement nocturne, un parc de pâturage, la présence de six chiens de protection, et une surveillance renforcée par la présence jour et nuit d’un éleveur-berger. Dès lors, et ainsi d’ailleurs que le reconnaît l’association requérante, le GAEC Le Maurion doit être regardé comme ayant mis en œuvre des mesures de protection effectives et proportionnées pour défendre ses troupeaux, et ne disposant pas de solution alternative satisfaisante aux tirs de défense simple.

En troisième lieu, il n’est pas contesté que la condition de ne pas nuire au maintien, dans un état de conservation favorable, des populations de loups dans leur aire de répartition naturelle est remplie. Dans ces conditions, le moyen tiré de la méconnaissance de l’article L. 411-2 du code de l’environnement, des articles 6, 13 et 15 de l’arrêté du 21 février 2024 et de l’article 12 de la directive « Habitats » doit être écarté.

Il résulte de tout ce qui précède, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens de la requête, que l’association One Voice est seulement fondée à demander l’annulation de l’arrêté du 6 janvier 2025 par lequel le préfet des Alpes-Maritimes a autorisé le GAEC Saint-Barnabé à effectuer des tirs de défense simple en vue de la défense de son troupeau contre la prédation du loup.

Sur les frais liés au litige :

Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de l’Etat le versement de la somme de 960 euros au titre des frais exposés par l’association One Voice et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : L’arrêté du préfet des Alpes-Maritimes du 6 janvier 2025 est annulé.

Article 2 : L’Etat versera à l’association One Voice la somme de 960 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à l’association One Voice et à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité, de la forêt, de la mer et de la pêche.

Copie en sera adressée au préfet des Alpes-Maritimes.

Délibéré après l’audience du 24 septembre 2025, à laquelle siégeaient :

M. Thobaty, président,

M^me Raison, première conseillère,

M. Loustalot-Jaubert, conseiller,

assistés de M^me Foultier, greffière.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 17 octobre 2025.

Le rapporteur,

Signé

P. Loustalot-Jaubert

Le président,

Signé

G. Thobaty

La greffière,

Signé

M. Foultier

La République mande et ordonne à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité, de la forêt, de la mer et de la pêche en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Le greffier en chef,

ou par délégation le greffier