Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire enregistrés le 2 mai 2022 et le 6 février 2023, l’association Fédération française des associations de sauvegarde des moulins, l’association Les riverains de l’Erve, de la Vaige et du Treulon, l’association Les amis des Moulins de la Mayenne, l’association de sauvegarde des moulins à eau du Loir-et-Cher, l’association des amis de la Sèvre nantaise et de ses affluents, l’association de Sauvegarde des moulins d’Anjou et l’association Vendéenne des amis des moulins, représentées par M^e Bernot, demandent au tribunal, dans le dernier état de leurs écritures :

1°) d’annuler la délibération n°2021-83 en date du 4 novembre 2021 par laquelle le conseil d’administration de l’Agence de l’eau Loire-Bretagne a adopté la révision de son 11ème programme pluriannuel d’intervention, en tant qu’elle révise la fiche action intitulée « MAQ 3 » relative à la restauration de la continuité écologique des cours d’eau et la décision du 4 mars 2022 portant rejet de son recours gracieux ;

2°) d’enjoindre à l’Agence de l’eau Loire-Bretagne, sur le fondement des dispositions de l’article L. 911-1 du code de justice administrative, de modifier la fiche action intitulée « MAQ 3 » afin de la mettre en conformité avec les dispositions du I de l’article L.214-17 I du code de l’environnement ;

3°) de mettre à la charge de l’Agence de l’eau Loire-Bretagne une somme de 1 000 euros à verser à chaque association requérante, en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elles soutiennent que :

— elles ont intérêt à agir ;

— la délibération et la décision de rejet du recours gracieux méconnaissent les dispositions de l’article L. 214-17 du code de l’environnement en incitant à la destruction des ouvrages hydrauliques alors que cet article exclut explicitement les moulins à eaux ;

— elles méconnaissent les dispositions de l’article L. 211-1 du code de l’environnement en ce qu’elles favorisent le financement de la destruction des ouvrages hydrauliques sans tenir compte des autres enjeux.

Par des mémoires en défense enregistrés le 26 octobre 2022 et le 5 avril 2023, l’Agence de l’eau Loire-Bretagne, représentée par M^e Tissier-Lotz, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge solidaire des associations requérantes la somme de 2 500 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

— la requête, en tant qu’elle émane des associations Sauvegarde des moulins à eau du Loir-et-Cher, Sauvegarde des moulins d’Anjou, Amis de la Sèvre nantaise et de ses affluents, et Vendéenne des amis des moulins, est tardive ces dernières n’ayant pas prorogé le délai de recours par l’exercice d’un recours gracieux ;

— les associations ne justifient pas d’un intérêt à agir ;

— les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Par une ordonnance du 08 février 2023, la clôture d’instruction a été fixée au 07 avril 2023.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— le code de l’environnement ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M. Gasnier,

— les conclusions de M^me Best-De Gand, rapporteure publique,

— et les observations de M^e Tissier-Lotz, représentant l’Agence de l’eau Loire-Bretagne.

Considérant ce qui suit :

1. Par une délibération en date du 4 novembre 2021, le conseil d’administration de l’Agence de l’eau Loire-Bretagne (AELB) a adopté la révision « des fiches actions » pour son 11ème programme d’intervention 2019-2024 en particulier la fiche action « MAQ 3 » intitulée « Restaurer la continuité écologique de manière coordonnée sur le bassin versant ». Par un courrier en date du 12 janvier 2022, la Fédération Française des Associations de Sauvegarde des Moulins, l’association des riverains de l’Erve, du Treulon et de la Vaige, l’association des amis des moulins de la Mayenne ont formé un recours gracieux contre cette délibération qui, a été rejeté par l’AELB le 1 mars 2022. Conjointement avec les associations Sauvegarde des moulins à eau du Loir-et-Cher, Sauvegarde des moulins d’Anjou, Amis de la Sèvre nantaise et de ses affluents, et Vendéenne des amis des moulins, elles demandent au tribunal l’annulation de cette délibération et de cette décision.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

2. D’une part, aux termes de l’article L. 213-8-1 du code de l’environnement : « Dans chaque bassin ou groupement de bassins visé à l’article L. 212-1, une agence de l’eau, établissement public de l’Etat à caractère administratif, met en œuvre les schémas visés aux articles L. 212-1 et L. 212-3, en favorisant une gestion équilibrée et durable de la ressource en eau et des milieux aquatiques, l’alimentation en eau potable, la régulation des crues et le développement durable des activités économiques. () ». Aux termes de l’article L. 213-9-1 du même code : « Pour l’exercice des missions définies à l’article L. 213-8-1, le programme pluriannuel d’intervention de chaque agence de l’eau détermine les domaines et les conditions de son action et prévoit le montant des dépenses et des recettes nécessaires à sa mise en œuvre. / Le Parlement définit les orientations prioritaires du programme pluriannuel d’intervention des agences de l’eau et fixe le plafond global de leurs dépenses sur la période considérée ainsi que celui des contributions des agences à l’Agence française pour la biodiversité. / Les délibérations du conseil d’administration de l’agence de l’eau relatives au programme pluriannuel d’intervention et aux taux des redevances sont prises sur avis conforme du comité de bassin, dans le respect des dispositions encadrant le montant pluriannuel global de ses dépenses et leur répartition par grand domaine d’intervention, qui font l’objet d’un arrêté conjoint des ministres chargés de l’environnement et des finances, pris après avis du Comité national de l’eau. / () ».

3. Le 4 novembre 2021, le Conseil d’administration de l’Agence de l’eau Loire-Bretagne a procédé à la révision du 11ème programme d’intervention approuvé le 4 octobre 2018. Ce programme, tel que révisé, prévoit trois enjeux prioritaires liés à l’atteinte des objectifs du schéma directeur d’aménagement et de gestion des eaux (SDAGE) du bassin Loire-Bretagne. Sous l’enjeu n°1 dédié à « la qualité des milieux aquatiques et la biodiversité associée », le programme définit un objectif n°3, intitulé, « Restaurer la continuité écologique de manière coordonnée sur un bassin versant », qui prévoit que « La restauration de la continuité écologique vise à permettre la libre circulation des espèces, à assurer le transport naturel des sédiments et le bon fonctionnement de l’écosystème. / Les pressions exercées par les obstacles à l’écoulement sont une des causes principales du classement en risque de non atteinte des objectifs environnementaux des cours d’eau. Sur le bassin Loire-Bretagne, plus de 25 000 ouvrages sont référencés, dont une grande partie rend difficile la libre circulation piscicole et ne permet pas le transport sédimentaire. () / La restauration de la continuité écologique est donc un des enjeux prioritaires pour atteindre le bon état des eaux. / Les opérations prises en compte par l’agence de l’eau sont les études d’aides à la décision et les travaux nécessaires pour l’atteinte de cet objectif. Il s’agit, d’une part, de l’effacement ou de l’arasement des ouvrages et, d’autre part, de leur aménagement (passes à poissons, contournement d’ouvrages, etc.). L’effacement des ouvrages est privilégié par l’agence de l’eau au travers du taux d’aide car il constitue la solution la plus efficace et la plus durable. () ». Cet objectif prévoit ensuite d’appliquer un taux d’aide « maximal » de 70% aux « études et travaux d’effacement, d’arasement d’ouvrages » et un taux d’aide « prioritaire » de 50% aux « études et travaux d’aménagement (équipement, contournement) uniquement pour les cours d’eau classés » Liste 2 « et sur les Zones d’actions prioritaires (ZAP) du plan de gestion Anguille ». Selon la fiche action intitulée « MAQ 3 » révisée par la délibération attaquée, les études et travaux d’effacement et d’arasement d’ouvrages bénéficieront d’un taux d’aide plafond maximal, les ouvrages concernés étant ceux dont la hauteur de chute est supérieure à cinquante centimètres et ceux pour lesquels « l’opération retenue () ainsi que son coût sont dûment justifiés au regard du gain écologique attendu pour l’atteinte du bon état de la masse d’eau et au regard de l’objectif de migration des amphihalines () ».

4. D’autre part, aux termes de l’article L. 214-17 du code de l’environnement : " I.- Après avis des conseils départementaux intéressés, des établissements publics territoriaux de bassin concernés, des comités de bassins et, en Corse, de l’Assemblée de Corse, l’autorité administrative établit, pour chaque bassin ou sous-bassin : / 1° Une liste de cours d’eau, parties de cours d’eau ou canaux parmi ceux qui sont en très bon état écologique ou identifiés par les schémas directeurs d’aménagement et de gestion des eaux comme jouant le rôle de réservoir biologique nécessaire au maintien ou à l’atteinte du bon état écologique des cours d’eau d’un bassin versant ou dans lesquels une protection complète des poissons migrateurs vivant alternativement en eau douce et en eau salée est nécessaire, sur lesquels aucune autorisation ou concession ne peut être accordée pour la construction de nouveaux ouvrages s’ils constituent un obstacle à la continuité écologique. / Le renouvellement de la concession ou de l’autorisation des ouvrages existants, régulièrement installés sur ces cours d’eau, parties de cours d’eau ou canaux, est subordonné à des prescriptions permettant de maintenir le très bon état écologique des eaux, de maintenir ou d’atteindre le bon état écologique des cours d’eau d’un bassin versant ou d’assurer la protection des poissons migrateurs vivant alternativement en eau douce et en eau salée ; / 2° Une liste de cours d’eau, parties de cours d’eau ou canaux dans lesquels il est nécessaire d’assurer le transport suffisant des sédiments et la circulation des poissons migrateurs. Tout ouvrage doit y être géré, entretenu et équipé selon des règles définies par l’autorité administrative, en concertation avec le propriétaire ou, à défaut, l’exploitant, sans que puisse être remis en cause son usage actuel ou potentiel, en particulier aux fins de production d’énergie. S’agissant plus particulièrement des moulins à eau, l’entretien, la gestion et l’équipement des ouvrages de retenue sont les seules modalités prévues pour l’accomplissement des obligations relatives au franchissement par les poissons migrateurs et au transport suffisant des sédiments, à l’exclusion de toute autre, notamment de celles portant sur la destruction de ces ouvrages. () III.- Les obligations résultant du I s’appliquent à la date de publication des listes. Celles découlant du 2° du I s’appliquent, à l’issue d’un délai de cinq ans après la publication des listes, aux ouvrages existants régulièrement installés. Lorsque les travaux permettant l’accomplissement des obligations résultant du 2° du I n’ont pu être réalisés dans ce délai, mais que le dossier relatif aux propositions d’aménagement ou de changement de modalités de gestion de l’ouvrage a été déposé auprès des services chargés de la police de l’eau, le propriétaire ou, à défaut, l’exploitant de l’ouvrage dispose d’un délai supplémentaire de cinq ans pour les réaliser. Le cinquième alinéa de l’article 2 de la loi du 16 octobre 1919 relative à l’utilisation de l’énergie hydraulique et l’article L. 432-6 du présent code demeurent applicables jusqu’à ce que ces obligations y soient substituées, dans le délai prévu à l’alinéa précédent. A l’expiration du délai précité, et au plus tard le 1er janvier 2014, le cinquième alinéa de l’article 2 de la loi du 16 octobre 1919 précitée est supprimé et l’article L. 432-6 précité est abrogé () « . En outre, l’article L. 214-18-1 du code de l’environnement, dans sa version encore en vigueur à la date de la délibération attaquée, dispose que : » Les moulins à eau équipés par leurs propriétaires, par des tiers délégués ou par des collectivités territoriales pour produire de l’électricité, régulièrement installés sur les cours d’eau, parties de cours d’eau ou canaux mentionnés au 2° du I de l’article L. 214-17, ne sont pas soumis aux règles définies par l’autorité administrative mentionnées au même 2°. Le présent article ne s’applique qu’aux moulins existant à la date de publication de la loi n° 2017-227 du 24 février 2017 ratifiant les ordonnances n° 2016-1019 du 27 juillet 2016 relative à l’autoconsommation d’électricité et n° 2016-1059 du 3 août 2016 relative à la production d’électricité à partir d’énergies renouvelables et visant à adapter certaines dispositions relatives aux réseaux d’électricité et de gaz et aux énergies renouvelables ".

5. En premier lieu, les associations requérantes font valoir qu’en incitant financièrement à l’arasement des ouvrages hydrauliques, la fiche action MAQ 3 conduit à autoriser le versement de subventions à des travaux qui méconnaitraient les dispositions précitées.

6. Toutefois, les dispositions citées au point 4 ont pour objet de définir deux listes de cours d’eau en fonction de leur état écologique et de fixer les objectifs de continuité qui leur sont assignés ainsi que les obligations qui en résultent pour les propriétaires d’ouvrages implantés sur ces cours d’eau. Or, la fiche action intitulée « MAQ 3 », révisée par la délibération attaquée, se borne à déterminer les conditions d’attribution des aides financières de toute nature accordées par l’Agence de l’eau Loire-Bretagne à des projets de travaux destinés à assurer la continuité écologique des cours d’eau. Si cette fiche a pour objectif d’inciter financièrement à l’arasement des ouvrages hydrauliques tels que les moulins à eau, elle n’a toutefois ni pour objet, ni pour effet, de modifier les critères de classement des listes des cours d’eau, d’imposer ni même d’autoriser la réalisation de travaux de destruction d’ouvrages hydrauliques ou encore de fixer les obligations qui incombent aux propriétaires des ouvrages concernés. Par suite, les requérants ne sauraient utilement prétendre que la fiche action « MAQ 3 » méconnait les dispositions de l’article L. 214-17 du code de l’environnement.

7. En deuxième lieu, aux termes de l’article L. 211-1 du code de l’environnement : " I.- Les dispositions des chapitres Ier à VII du présent titre ont pour objet une gestion équilibrée et durable de la ressource en eau ; cette gestion prend en compte les adaptations nécessaires au changement climatique et vise à assurer : () 5° La valorisation de l’eau comme ressource économique et, en particulier, pour le développement de la production d’électricité d’origine renouvelable ainsi que la répartition de cette ressource ; () 7° Le rétablissement de la continuité écologique au sein des bassins hydrographiques. () III.- La gestion équilibrée de la ressource en eau ne fait pas obstacle à la préservation du patrimoine hydraulique, en particulier des moulins hydrauliques et de leurs dépendances, ouvrages aménagés pour l’utilisation de la force hydraulique des cours d’eau, des lacs et des mers, protégé soit au titre des monuments historiques, des abords ou des sites patrimoniaux remarquables en application du livre VI du code du patrimoine, soit en application de l’article L. 151-19 du code de l’urbanisme ".

8. Les associations requérantes soutiennent qu’en incitant financièrement à la destruction des ouvrages hydrauliques tels que les moulins à eau, la délibération attaquée aurait fait primer l’objectif de continuité écologique sans tenir compte des autres intérêts mentionnés à l’article L. 211-1 du code de l’environnement. Il résulte toutefois de ce qui a été exposé précédemment que la mesure litigieuse ne constitue qu’une incitation financière non contraignante qui n’a ni pour objet ni pour effet d’entrainer, par elle-même, la destruction des ouvrages hydrauliques tels que les moulins à eau. Au surplus, ces mesures d’incitation financière bien que fixant un ordre de priorité, n’excluent pas le financement de travaux autres que d’arasement des ouvrages hydrauliques (tels que de mise en transparence) et s’avèrent conditionnées à l’accord du propriétaire de l’ouvrage concerné et à la justification d’un gain écologique après réalisation d’études au cas par cas de sorte qu’elles ne peuvent être regardées comme incitant de manière générale à l’arasement des ouvrages hydrauliques implantés sur les cours d’eau classés. Par ailleurs, la mesure « MAQ 3 » ne constitue qu’une modalité parmi d’autres de mise en œuvre du SDAGE, par le programme pluriannuel lequel prévoit, plus largement d’autres objectifs à atteindre tels que la lutte contre l’érosion de la biodiversité, la préservation des zones humides, la prévention des inondations et la gestion quantitative et qualitative de la ressource en eau. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de l’article L. 211-1 du code de l’environnement ne peut, en tout état de cause, qu’être écarté.

9. Il résulte de ce qui précède que, sans qu’il soit besoin d’examiner les fins de non-recevoir, les conclusions d’annulation des associations requérantes doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

10. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l’Agence de l’eau Loire-Bretagne la somme demandée par les associations requérantes au titre des frais exposés et non-compris dans les dépens.

11. Dans les circonstances de l’espèce, il y a lieu de mettre à la charge des associations requérantes la somme globale de 1 500 euros à verser à l’Agence de l’eau Loire-Bretagne en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de l’association Fédération française des associations de sauvegarde des moulins et autres est rejetée.

Article 2 : L’association Fédération française des associations de sauvegarde des moulins et autres verseront à l’Agence de l’eau Loire-Bretagne une somme globale de 1 500 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à l’association Fédération française des associations de sauvegarde des moulins et à l’Agence de l’eau Loire-Bretagne.

Copie en sera adressée à la préfète de la région Centre-Val de Loire, préfète du Loiret et préfète coordonnatrice du bassin Loire Bretagne.

Délibéré après l’audience du 2 juillet 2025, à laquelle siégeaient :

M. Lacassagne, président,

M. Gasnier, conseiller,

M^me Ploteau, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 23 juillet 2025.

Le rapporteur,

Paul GASNIER

Le président,

Denis LACASSAGNE La greffière,

Frédérique GAUTHIER

La République mande et ordonne ministre de la transition écologique, de la biodiversité, de la forêt, de la mer et de la pêche en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution du présent jugement.