Vu la procédure suivante :

Par une requête, enregistrée le 14 juillet 2025, M. C… B… demande au tribunal :

1°) d’annuler la décision implicite par laquelle le préfet d’Indre-et-Loire a refusé de lui communiquer par voie électronique les listes électorales des communes de ce département ;

2°) d’enjoindre au préfet d’Indre-et-Loire de lui communiquer les documents sollicités.

Il soutient que :

- la décision de refus de communication méconnaît les articles L. 37 et R. 20 du code électoral ainsi que l’article L. 311-1 du code des relations entre le public et l’administration ;

- il a saisi la Commission d’accès aux documents administratifs, qui a émis un avis favorable à sa demande de communication le 3 avril 2025 ;

- il a justifié de son inscription sur les listes électorales et il s’est engagé à ne pas faire un usage commercial des listes sollicitées ;

- aucune disposition légale ou conventionnelle ne s’oppose à la communication des listes électorales.

Par un mémoire en défense, enregistré le 6 février 2026, le préfet d’Indre-et-Loire conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que :

- il ne peut pas communiquer les listes électorales sans risquer de méconnaître le 6° ou le 6° bis de l’article L. 515-11 du code civil, dès lors qu’il n’est pas informé de l’identité des personnes bénéficiaires d’une ordonnance de protection, dont l’adresse postale ne doit pas être communiquée à des tiers ;

- la communication des listes électorales apparaît de nature à porter une atteinte excessive au droit au respect de la vie privée protégé par l’article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales et ce alors que le régime de droit commun de communication des documents administratifs interdit expressément la communication à un tiers des documents dont la divulgation porterait atteinte à la protection de la vie privée ;

- le motif d’intérêt général qui s’attache à la protection de la sécurité des personnes est de nature à justifier la décision prise.

Par ordonnance du 9 février 2026, la clôture d’instruction a été fixée au 24 février 2026.

Vu :

- l’avis n° 20248635 du 3 avril 2025 de la Commission d’accès aux documents administratifs ;

- les autres pièces du dossier.

Vu :

- la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ;

- le code civil ;

- le code électoral ;

- le code des relations entre le public et l’administration ;

- loi n° 2024-536 du 13 juin 2024 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me Lesieux,

- les conclusions de M. Gauthier, rapporteur public,

- et les observations de M. A…, dûment mandaté, représentant le préfet d’Indre-et-Loire.

Considérant ce qui suit :

M. B…, résidant dans le département de la Loire-Atlantique, a demandé au préfet d’Indre-et-Loire, le 7 octobre 2024, de lui communiquer, par voie électronique, les listes électorales des communes de ce département à des fins de recherches de membres de sa famille en vue de l’organisation d’une cousinade. Sa demande ayant été implicitement rejetée, il a saisi, le 19 décembre 2024, la Commission d’accès aux documents administratifs, laquelle a émis un avis favorable le 3 avril 2025. M. B… doit être regardé comme demandant au tribunal d’annuler la décision confirmative née le 19 février 2025 du silence gardé par le préfet d’Indre-et-Loire sur sa demande de communication.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

D’une part, aux termes de l’article L. 37 du code électoral : « Tout électeur peut prendre communication et obtenir copie de la liste électorale de la commune à la mairie ou des listes électorales des communes du département à la préfecture, à la condition de s’engager à ne pas en faire un usage commercial (…) Lorsqu’une mesure mentionnée aux 6° ou 6° bis de l’article 515-11 du code civil a été prononcée, l’adresse de la personne bénéficiaire de l’ordonnance de protection est masquée, dans les conditions fixées au dernier alinéa du même article 515-11 et précisées par décret en Conseil d’Etat ». Aux termes de l’article R. 20 de ce code : « Pour l’application de l’article L. 37, les listes électorales comportent les informations suivantes : / 1° Données d’identification de l’électeur : nom, nom d’usage, prénoms, date de naissance, lieu de naissance ; / 2° Adresse au titre de laquelle l’électeur est inscrit sur la liste électorale ; / 3° Numéro du bureau de vote ; / 4° Numéro d’ordre séquentiel sur la liste d’émargement du bureau de vote ».

D’autre part, aux termes de l’article 515-11 du code civil, dans sa version en vigueur depuis le 15 juin 2024 : « L’ordonnance de protection est délivrée, par le juge aux affaires familiales (…) A l’occasion de sa délivrance, après avoir recueilli les observations des parties sur chacune des mesures suivantes, le juge aux affaires familiales est compétent pour : (…) 6° Autoriser la partie demanderesse à dissimuler son domicile ou sa résidence et à élire domicile chez l’avocat qui l’assiste ou la représente ou auprès du procureur de la République près le tribunal judiciaire pour toutes les instances civiles dans lesquelles elle est également partie (…) / 6° bis Autoriser la partie demanderesse à dissimuler son domicile ou sa résidence et à élire domicile pour les besoins de la vie courante chez une personne morale qualifiée (…) Pour l’application du dernier alinéa de l’article L. 37 du code électoral, lorsque les mesures mentionnées aux 6° et 6° bis du présent article sont prononcées, le maire et le représentant de l’Etat dans le département concernés sont, sous réserve de l’accord de la personne bénéficiaire de l’ordonnance de protection, informés par le procureur de la République de ces mesures afin que l’adresse de la personne ne puisse être communiquée à des tiers ».

Il résulte de la combinaison de ces dispositions que tout électeur inscrit sur une liste électorale peut, indépendamment de la publicité annuelle de la liste organisée par l’article L. 19-1 du même code, obtenir du maire d’une commune la communication de la liste électorale de la commune à jour à la date à laquelle celui-ci se prononce sur la demande dont il est saisi, comportant les seules informations mentionnées à l’article R. 20 de ce code, sous réserve qu’il s’engage à ne pas en faire un usage commercial. Dans les mêmes conditions, un électeur peut obtenir auprès du préfet l’ensemble des listes électorales, à jour à cette même date, des communes du département. Afin d’éviter toute exploitation commerciale des données personnelles que comporte une liste électorale, la loi a subordonné l’exercice du droit d’accès à l’engagement, de la part du demandeur, de ne pas en faire un usage commercial. S’il existe, au vu des éléments dont elle dispose et nonobstant l’engagement pris par le demandeur, des raisons sérieuses de penser que l’usage des listes électorales risque de revêtir, en tout ou partie, un caractère commercial, l’autorité compétente peut rejeter la demande de communication de la ou des listes électorales dont elle est saisie. Lorsqu’elle fait droit à la demande, l’autorité compétente occulte l’adresse postale des personnes bénéficiaires d’une ordonnance de protection délivrée par le juge aux affaires familiales dès lors que leur identité lui a été communiquée, avec leur accord, par le procureur de la République.

Il ressort des pièces du dossier qu’à l’appui de sa demande de communication des listes électorales des communes du département d’Indre-et-Loire, M. B… a produit une pièce d’identité ainsi que sa carte d’électeur, établissant son inscription régulière sur une liste électorale, et s’est engagé à ne pas faire un usage commercial des listes électorales sollicitées. Il ne ressort d’aucune des pièces du dossier et n’est d’ailleurs pas allégué par le préfet qu’il existerait des raisons sérieuses de penser que, malgré son engagement, le requérant, qui fonde sa demande sur son souhait de réunir les membres de sa famille pour l’organisation d’une cousinade, risquerait d’utiliser cette liste à des fins commerciales.

Néanmoins, pour refuser de faire droit à la demande de communication de M. B…, le préfet d’Indre-et-Loire fait valoir, d’une part, que l’article L. 37 du code électoral et l’article 515-11 du code civil, dans leur version issue de la loi du 13 juin 2024 renforçant l’ordonnance de protection et créant l’ordonnance provisoire de protection immédiate, font obstacle à la communication des listes électorales au motif que le représentant de l’Etat dans le département ne connaît pas l’identité des personnes bénéficiaires d’une ordonnance de protection et qu’il ne peut pas, dès lors, occulter leur adresse avant toute communication. Si la loi du 13 juin 2024 a renforcé la protection de ces personnes en prévoyant que leur adresse ne doit pas être communiquée à des tiers, il résulte toutefois des dispositions citées ci-dessus de l’article L. 37 du code électoral et de l’article 515-11 du code civil que le législateur a entendu préserver le droit de se voir communiquer les listes électorales, qui concourt à la libre expression du suffrage, en prévoyant que seules doivent être occultées les adresses des personnes qui ont fait l’objet, avec leur accord, d’une transmission d’informations par le procureur de la République. Par conséquent, ce dispositif de protection ne saurait faire obstacle, par principe, à la transmission des listes électorales, garantie par les articles L. 37 et R. 20 du code électoral.

Le préfet d’Indre-et-Loire fait valoir, d’autre part, que la communication des listes électorales, en ce qu’elle implique la divulgation de données personnelles, porte une atteinte excessive au droit au respect de la vie privée des administrés, tel que garanti par l’article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales. Toutefois, les stipulations de cet article n’ont ni pour objet, ni pour effet de permettre à l’autorité compétente de refuser de faire droit à une demande de communication de listes électorales satisfaisant aux exigences de l’article L. 37 du code électoral. Par ailleurs, l’autorité préfectorale ne peut utilement se prévaloir de ce que l’article L. 311-6 du code des relations entre le public et l’administration exclut expressément la communication de documents administratifs à des tiers lorsqu’elle porte atteinte à la protection de la vie privée, dès lors que les modalités de communication des listes électorales sont fixées par les dispositions spéciales de l’article L. 37 du code électoral.

Enfin, si le préfet d’Indre-et-Loire invoque un « motif d’intérêt général qui s’attache à la protection de la sécurité des personnes », un tel motif est insuffisamment précis pour en comprendre la portée.

Il résulte de ce qui précède que M. B… est fondé à demander l’annulation de la décision implicite du 19 février 2025 par laquelle le préfet d’Indre-et-Loire a refusé de lui communiquer les listes électorales de ce département.

Sur les conclusions à fin d’injonction :

Eu égard au motif d’annulation retenu, l’exécution du présent jugement implique nécessairement la communication à M. B… des listes électorales, à jour, des communes du département comportant les informations prévues à l’article R. 20 du code électoral à l’exclusion, le cas échéant, des adresses des personnes bénéficiaires d’une ordonnance de protection qui ont fait l’objet d’une transmission d’informations par le procureur de la République. Il y a lieu d’enjoindre au préfet d’Indre-et-Loire d’y procéder dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement.

D E C I D E :

Article 1er : La décision implicite du 19 février 2025 par laquelle le préfet d’Indre-et-Loire a refusé de communiquer à M. B… les listes électorales des communes du département est annulée.

Article 2 : Il est enjoint au préfet d’Indre-et-Loire de communiquer à M. B…, dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement, les listes électorales, à jour, des communes du département, comportant les informations prévues à l’article R. 20 du code électoral à l’exclusion, le cas échéant, des adresses des personnes bénéficiaires d’une ordonnance de protection qui ont fait l’objet d’une transmission d’informations par le procureur de la République.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. C… B… et au ministre de l’intérieur.

Copie en sera adressée pour information au préfet d’Indre-et-Loire.

Délibéré après l’audience du 12 mars 2026, à laquelle siégeaient :

M^me Lesieux, présidente,

M. Nehring, premier conseiller,

M^me Dicko-Dogan, première conseillère,

Rendu public par mise à disposition au greffe le 26 mars 2026.

La présidente rapporteure,

Sophie LESIEUX

L’assesseur le plus ancien,

Virgile NEHRING

La greffière,

Emilie DEPARDIEU

La République mande et ordonne au ministre de l’intérieur en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.