Vu la procédure suivante :

Par une requête enregistrée le 31 janvier 2023, M. B… A…, représenté par M^e Alagapin-Graillot, demande au tribunal :

1°) d’annuler l’arrêté en date du 2 août 2022 par lequel le maire de la commune de Cinq-Mars-la-Pile s’est opposé à sa déclaration préalable portant sur un projet de rénovation d’une maison d’habitation avec construction d’une extension, outre la décision implicite portant rejet de son recours gracieux ;

2°) d’enjoindre au maire de réexaminer sa demande ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Cinq-Mars-la-Pile la somme de 2 000 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

En ce qui concerne la décision portant rejet de recours gracieux :

elle est insuffisamment motivée en raison du silence du maire ;

En ce qui concerne l’arrêté du 2 août 2022 :

il est entaché d’une erreur de droit dès lors qu’il méconnaît le PPRI ;

il est entaché d’une erreur de fait dès lors qu’il existe une maison à usage d’habitation sur le terrain d’assiette ;

il méconnaît l’article 17 de la déclaration des droits de l’homme et du citoyen ;

il méconnaît les stipulations de l’article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales.

Par un mémoire en défense enregistré le 23 septembre 2024, la commune de Cinq-Mars-la-Pile, représentée par M^e Tissier-Lotz, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 2 000 euros soit mise à la charge du requérant.

Il fait valoir que les moyens soulevés par M. A… ne sont pas fondés.

Par ordonnance du 22 avril 2025, la clôture de l’instruction a été fixée au 22 mai 2025 à 12 heures.

Une pièce produite par la commune de Cinq-Mars-la-Pile a été enregistrée le 24 février 2026 en réponse à une demande du tribunal en date du 16 février 2025 ; elle n’a pas été communiquée.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

la Constitution ;

la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ;

le code général des collectivités territoriales ;

le code du patrimoine ;

le code des relations entre le public et l’administration ;

le code de l’urbanisme ;

le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me C…,

- les conclusions de M. Lombard, rapporteur public,

- et les observations de M^e Tissier-Lotz, représentant la commune de Cinq-Mars-la-Pile.

Considérant ce qui suit :

M. A… a déposé auprès des services de la commune de Cinq-Mars-la-Pile (37130) une déclaration préalable portant sur l’extension d’une construction située sur la parcelle cadastrée section AN n° 108, sise 22, rue de la Loire. En raison de l’implantation du projet dans le périmètre de 500 mètres de l’Église, du transept et du chevet protégés au titre des monuments historiques l’architecte des Bâtiments de France (ABF) a émis un avis favorable le 10 mai 2022. Par arrêté du 2 août 2022, le maire s’est opposé à cette déclaration préalable. Par la présente requête, M. A… demande au tribunal l’annulation de cet arrêté.

Sur le cadre juridique applicable :

En premier lieu, aux termes de l’article L. 421-9 du code de l’urbanisme : « Lorsqu’une construction est achevée depuis plus de dix ans, le refus de permis de construire ou la décision d’opposition à déclaration préalable ne peut être fondé sur l’irrégularité de la construction initiale au regard du droit de l’urbanisme. / (…) Les dispositions du premier alinéa ne sont pas applicables : / 1° Lorsque la construction est de nature, par sa situation, à exposer ses usagers ou des tiers à un risque de mort ou de blessures de nature à entraîner une mutilation ou une infirmité permanente ; / (…) 5° Lorsque la construction a été réalisée sans qu’aucun permis de construire n’ait été obtenu alors que celui-ci était requis ; (…) ».

Pour apprécier si des travaux peuvent faire l’objet d’une demande d’autorisation ou d’une déclaration préalable visant à leur régularisation, qui doit alors porter sur l’ensemble de la construction, l’autorité administrative compétente doit notamment tenir compte de l’application des dispositions de l’article L. 421-9 du code de l’urbanisme. Il résulte de ces dispositions que peuvent bénéficier de la prescription administrative définie par cet article les travaux réalisés, depuis plus de dix ans, lors de la construction primitive ou à l’occasion des modifications apportées à celle-ci, sous réserve qu’ils n’aient pas été réalisés sans permis de construire alors que celui-ci était requis en vertu des prescriptions légales alors applicables. Peuvent donc bénéficier de cette prescription les travaux réalisés sans déclaration préalable alors que celle-ci était requise.

En deuxième lieu, aux termes de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme : « Le projet peut être refusé ou n’être accepté que sous réserve de l’observation de prescriptions spéciales s’il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d’autres installations. ». L’autorité administrative compétente dispose également, sans jamais y être tenue, de la faculté d’accorder le permis de construire ou de ne pas s’opposer à la déclaration préalable en assortissant sa décision de prescriptions spéciales qui, entraînant des modifications sur des points précis et limités et ne nécessitant pas la présentation d’un nouveau projet, ont pour effet d’assurer la conformité des travaux projetés aux dispositions législatives et réglementaires dont l’administration est chargée d’assurer le respect.

En troisième lieu, en vertu de l’article L. 562-1 du code de l’environnement, l’État élabore et met en application des plans de prévention des risques naturels prévisibles, en particulier pour les inondations, qui ont notamment pour objet de délimiter les zones exposées aux risques, en tenant compte de leur nature et de leur intensité, d’y interdire les constructions ou la réalisation d’aménagements ou d’ouvrages ou de prescrire les conditions dans lesquelles ils doivent être réalisés, utilisés ou exploités. L’article L. 562-4 du même code précise que « le plan de prévention des risques naturels prévisibles approuvé vaut servitude d’utilité publique. Il est annexé au plan d’occupation des sols, conformément à l’article L. 153-60 du code de l’urbanisme. (…) ».

Les prescriptions d’un plan de prévention des risques naturels prévisibles, destinées notamment à assurer la sécurité des personnes et des biens exposés aux risques en cause et valant servitude d’utilité publique, s’imposent directement aux autorisations de construire, sans que l’autorité administrative soit tenue de reprendre ces prescriptions dans le cadre de la délivrance du permis de construire. Il incombe à l’autorité compétente pour délivrer une autorisation d’urbanisme de vérifier que le projet respecte les prescriptions édictées par ce plan et, le cas échéant, de préciser dans l’autorisation les conditions de leur application. Si les particularités de la situation l’exigent et sans apporter au projet de modifications substantielles nécessitant la présentation d’une nouvelle demande, elle peut subordonner la délivrance du permis de construire sollicité à des prescriptions spéciales, s’ajoutant aux prescriptions édictées par le plan de prévention dans cette zone et aux engagements souscrits par le pétitionnaire qui peuvent, le cas échéant, aller au-delà des strictes exigences du plan de prévention, si ces prescriptions spéciales lui apparaissent nécessaires pour assurer la conformité de la construction aux dispositions de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme.

En quatrième et dernier lieu, aux termes de l’article 3, du chapitre 3 du titre I du plan de prévention des risques inondations (PPRI) Vals de Bréhémont-Langeais relatif aux dispositions applicables en zone A3 : « Caractéristique de la zone A3 : / La zone A3 correspond à la partie de la zonz inondable non urbanisée, ou peu urbanisée et peu aménagée, en aléa fort. / Elle comprend deux secteurs / : (…) / – le secteur A3 qui correspond au reste de la zone A3, inondable pour les crues de Loire et/ou de l’Indre, de la Vienne par remontée de nappe. / Article 1 – Sont interdits : / Toutes les constructions, ouvrages, installations, travaux, exploitations des terrains, à l’exception de ceux admis aux articles 2 et 3. / Article 2 – Prescriptions applicables aux biens et activités existants / 1- Sont admis : / ■ les travaux courants d’entretien et de gestions des constructions et installations existantes, notamment les aménagement internes, les traitements et modifications de façades et réfections de toitures, / ■ l’extension des constructions ayant une existence juridique. Une extension, attenante ou non, pourra être admise dans la limite des plafonds suivants : / – pour les constructions à usage d’habitation, annexes comprises : 50 m² d’emprise au sol (*), l’extension de l’emprise des pièces d’habitation ne pouvant excéder 25 m² (…).

Sur les conclusions à fin d’annulation :

En ce qui concerne la décision implicite portant refus du recours gracieux :

Il est toujours loisible à la personne intéressée, sauf à ce que des dispositions spéciales en disposent autrement, de former à l’encontre d’une décision administrative un recours gracieux devant l’auteur de cet acte et de ne former un recours contentieux que lorsque le recours gracieux a été rejeté. L’exercice du recours gracieux n’ayant d’autre objet que d’inviter l’auteur de la décision à reconsidérer sa position, un recours contentieux consécutif au rejet d’un recours gracieux doit nécessairement être regardé comme étant dirigé, non pas tant contre le rejet du recours gracieux dont les vices propres ne peuvent être utilement contestés, que contre la décision initialement prise par l’autorité administrative. Il appartient, en conséquence, au juge administratif, s’il est saisi dans le délai de recours contentieux qui a recommencé à courir à compter de la notification du rejet du recours gracieux, de conclusions dirigées formellement contre le seul rejet du recours gracieux, d’interpréter les conclusions qui lui sont soumises comme étant aussi dirigées contre la décision administrative initiale. Par suite, les conclusions dirigées contre la décision portant rejet de son recours administratif doivent être regardées comme dirigées contre l’arrêté du 2 août 2022.

Aussi, l’article L. 211-2 du code des relations entre le public et l’administration dispose que : « Les personnes physiques ou morales ont le droit d’être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / (…) 8° Rejettent un recours administratif dont la présentation est obligatoire préalablement à tout recours contentieux en application d’une disposition législative ou réglementaire. ». Il ne résulte d’aucune disposition législative ou réglementaire que les recours gracieux exercés à l’encontre d’un arrêté portant opposition à déclaration préalable soient obligatoire et par conséquent doivent être motivés. Par suite, le moyen tiré de ce que la décision portant rejet de son recours gracieux est insuffisamment motivée doit être écarté. Il suit de là que les conclusions en tant qu’elles sont dirigées contre cette décision doivent être rejetées.

En ce qui concerne l’arrêté du 2 août 2022 portant opposition à déclaration préalable :

En premier lieu, le maire de la commune de Cinq-Mars-la-Pile s’est opposé à la déclaration préalable présentée par M. A… tendant à la construction d’une extension et à la rénovation d’une maison d’habitation au motif que le pétitionnaire ne justifie pas de l’existence juridique de cette construction et ne respectait par conséquent pas les dispositions du PPRI citées au point 7 du présent jugement.

Il ressort des documents graphiques annexés au PPRI Vals de Bréhémont-Langeais que l’assiette du projet se situe dans la zone A3 laquelle n’autorise que les extensions de 50 m² des constructions ayant une existence juridique. Si, pour justifier de l’existence juridique de la construction initiale, M. A… produit un permis de construire accordé le 16 janvier 1969, ce dernier n’autorisait cependant que la constructions d’un abri de jardin. S’il produit également un procès-verbal d’un commissaire de justice établi le 28 novembre 2022 attestant de l’existence matérielle d’une construction à usage d’habitation, celui-ci ne permet pas de justifier de l’existence juridique de cette dernière. Par ailleurs, il ressort de l’acte de vente du terrain que le bien vendu est « un terrain de loisir avec une construction de trois pièces en éléments préfabriqués. (…) Le vendeur déclare que le bien est à usage de terrain de loisir (…) Les dispositions de l’article L. 271-1 du code de la construction et de l’habitation instituant une faculté de rétractation au profit de l’acquéreur sont inapplicables aux présentes, la vente portant sur une dépendance isolée. (…) Plomb : Le vendeur déclare que le bien n’est pas affecté à l’habitation, en conséquence, il n’entre pas dans le champ d’application des dispositions des articles L. 1334-5 et suivants du code de la santé publique relatifs à la lutte contre la présence de plomb (…) ». Dans ces conditions, même si les documents, et notamment le dossier de déclaration préalable, faisaient apparaître l’existence d’une construction à usage d’habitation, il appartenait au propriétaire de présenter une demande portant sur l’ensemble des éléments de la construction qui ont eu ou qui auront pour effet de transformer le bâtiment tel qu’il avait été autorisé par le permis primitif. Le maire pouvait légalement s’opposer dans ces conditions à la déclaration préalable de M. A… portant uniquement sur un élément de construction nouveau prenant appui sur une partie du bâtiment construite sans autorisation. Par suite, les moyens tirés de ce que le maire a commis une erreur de droit en opposant le PPRI ainsi que de l’erreur de fait en considérant que la construction initiale n’avait pas d’existence juridique doivent être écartés.

En deuxième lieu, aux termes de l’article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales : « 1. Toute personne a droit au respect de sa vie privée et familiale, de son domicile et de sa correspondance. /2. Il ne peut y avoir ingérence d’une autorité publique dans l’exercice de ce droit que pour autant que cette ingérence est prévue par la loi et qu’elle constitue une mesure qui, dans une société démocratique, est nécessaire à la sécurité nationale, à la sûreté publique, au bien-être économique du pays, à la défense de l’ordre et à la prévention des infractions pénales, à la protection de la santé ou de la morale, ou à la protection des droits et libertés d’autrui. ». L’article 17 de cette convention stipule : « Aucune des dispositions de la présente Convention ne peut être interprétée comme impliquant pour un État, un groupement ou un individu, un droit quelconque de se livrer à une activité ou d’accomplir un acte visant à la destruction des droits ou libertés reconnus dans la présente Convention ou à des limitations plus amples de ces droits et libertés que celles prévues à ladite Convention. ».

M. A… peut être regardé comme invoquant une violation de son droit au respect de sa vie privée et familiale ainsi que de son droit de propriété tels qu’ils sont protégés par ces stipulations.

D’une part, la décision du maire de la commune de Cinq-Mars-la-Pile est légalement intervenue sur le fondement des dispositions du code de l’urbanisme citées aux points 2 à 7 et ne présente pas un caractère abusif ou discriminatoire, le maire intervenant dans le cadre de ses pouvoirs de police spéciale destinés à assurer le respect des règles d’utilisation des sols, pour s’opposer à l’extension d’un bâtiment lequel, faute de disposer de l’autorisation d’urbanisme ou de l’agrément nécessaire, a été irrégulièrement construit et/ou transformé.

D’autre part, il est de la nature de toute réglementation d’urbanisme de distinguer, selon le parti d’urbanisation retenu, des zones où les possibilités de construire sont différentes, ainsi que des zones inconstructibles. En l’espèce, M. A… qui se borne à faire état de ce qu’il est propriétaire du terrain, qu’il dispose de tous les documents nécessaires de telle sorte que la décision contestée ne peut être fondée que sur des motifs discriminatoires, n’établit pas que son choix de s’établir sur le terrain en cause, malgré la connaissance qu’il avait de son caractère inconstructible, aurait été dicté par des motifs impérieux dont l’importance excèderait celle imposant aux administrés de se conformer au respect des règles d’urbanisme. Au surplus, la décision par laquelle le maire refuse une autorisation sur le fondement d’un plan local d’urbanisme n’a pas le caractère d’une ingérence d’une autorité publique dans le droit au respect de la vie privée et familiale garanti par lesdites stipulations. Par suite, les moyens tirés de la violation des stipulations citées au point 12 doivent être écartés.

Il résulte de ce qui précède que M. A… n’est pas fondé à demander l’annulation de l’arrêté du maire en date du 2 août 2022.

Sur les conclusions à fin d’injonction :

Le présent jugement qui rejette les conclusions de la requête de M. A… à fin d’annulation n’appelle aucune mesure d’exécution. Par suite, ses conclusions doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Cinq-Mars-la-Pile, qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que M. A… demande au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de M. A… une somme de 500 euros au titre des frais exposés par la commune de Cinq-Mars-la-Pile et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M. A… est rejetée.

Article 2 : M. A… versera à la commune de Cinq-Mars-la-Pile la somme de 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. B… A… et à la commune de Cinq-Mars-la-Pile.

Délibéré après l’audience du 11 mars 2026, à laquelle siégeaient :

M. Samuel Deliancourt, président,

M. Jean-Luc Jaosidy, premier conseiller,

M^me Aurore Bardet, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 30 mars 2026.

La rapporteure,

Aurore C…

Le président,

Samuel DELIANCOURT

La greffière,

Barbara DELENNE

La République mande et ordonne au préfet d’Indre-et-Loire en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.