Vu la procédure suivante :

Par une décision du 22 mars 2024, le Conseil d’État statuant au contentieux a renvoyé devant le tribunal administratif de Paris le jugement de l’affaire enregistrée sous le n° 469985.

Par une requête et des mémoires, enregistrés au greffe du tribunal administratif de Paris les 27 mai et 1er juillet 2024 sous le n° 2413239, l’association CAP pour la Liberté de conscience, représentée par M^e Matthieu Ragot, demande au tribunal :

1°) d’annuler le rapport d’activité 2021 de la mission interministérielle de vigilance et de lutte contre les dérives sectaires (Miviludes) publié le 3 novembre 2021 en tant qu’il fixe des lignes directrices sur la communication des documents administratifs détenus par cette administration ;

2°) de mettre à la charge de l’Etat une somme de 3 000 euros à lui verser en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

— le rapport d’activité comporte, en ses pages 52 à 56, une présentation du droit à la communication des documents administratifs valant lignes directrices qui s’adressent aux agents de la Miviludes pour le traitement des demandes de communication, à la société civile avec l’objectif de décourager l’exercice du droit à la communication des documents administratifs détenus par la mission et aux auteurs potentiels de saisines ou signalements avec l’objectif de les inciter à communiquer avec elle en étant assuré de la confidentialité de leurs échanges ; ces mentions, qui ont une portée générale et émanent d’une autorité publique, ont des effets notables sur l’exercice par des tiers de leur droit à la communication des documents administratifs détenus par la mission et sont donc susceptibles de faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir ;

— aucun texte ne donne à la Miviludes ou à son représentant la compétence d’édicter un acte de portée générale encadrant le droit constitutionnel à communication de documents administratifs ;

— le rapport est illégal en ce qu’il ne mentionne pas précisément son auteur de sorte qu’il est impossible de vérifier si celui-ci dispose bien d’une compétence pour définir des lignes directrices ;

— la présentation du droit à la communication des documents administratifs faite dans ce rapport est entachée d’erreur de droit s’agissant du délai d’intervention de la décision initiale de rejet d’une demande de communication dont est saisie l’autorité administrative, du point de départ du délai de réponse au recours administratif préalable obligatoire présenté devant la commission d’accès aux documents administratifs, de la publicité des documents relatifs aux subventions accordées par la Miviludes, de la définition de la demande abusive au sens du code des relations entre le public et l’administration et de la présentation de la nature des activités de la mission comme faisant échec aux demandes de communication de documents administratifs.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 27 mai et 5 juin 2024, le ministre de l’intérieur et des outre-mer conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que la requête est irrecevable ; elle est dirigée contre un document qui n’a pas de portée générale au sens de la jurisprudence du Conseil d’Etat issue de sa décision n° 418142 Gisti du 12 juin 2020 et qui ne comporte aucune mise en garde ou prise de position de la Miviludes à l’égard de l’association requérante de sorte que les pages 52 à 56 du rapport ne sauraient produire à son égard des effets notables ou être susceptibles d’influer de manière significative sur les comportements des personnes auxquelles elles s’adressent au sens de la jurisprudence du Conseil d’Etat issue de sa décision n° 456954 Association Shri Ram Chandra Mission France et autres du 10 février 2023.

Vu les pièces du dossier.

Vu :

— le code des relations entre le public et l’administration ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique du 2 mai 2025 :

— le rapport de M. Medjahed, premier conseiller ;

— les conclusions de M. Degand, rapporteur public ;

— et les observations de M^e Lehmann substituant M^e Ragot, représentant l’association CAP pour la Liberté de conscience.

Considérant ce qui suit :

1. L’association CAP pour la Liberté de conscience demande au tribunal l’annulation du rapport d’activité 2021 de la mission interministérielle de vigilance et de lutte contre les dérives sectaires (Miviludes) publié le 3 novembre 2021 en tant qu’il présente les règles applicables à la communication des documents administratifs détenus par cette mission.

Sur la fin de non-recevoir :

2. Les documents de portée générale émanant d’autorités publiques, matérialisés ou non, tels que les circulaires, instructions, recommandations, notes, présentations ou interprétations du droit positif peuvent être déférés au juge de l’excès de pouvoir lorsqu’ils sont susceptibles d’avoir des effets notables sur les droits ou la situation d’autres personnes que les agents chargés, le cas échéant, de les mettre en œuvre. Ont notamment de tels effets ceux de ces documents qui ont un caractère impératif ou présentent le caractère de lignes directrices. Il appartient au juge d’examiner les vices susceptibles d’affecter la légalité du document en tenant compte de la nature et des caractéristiques de celui-ci ainsi que du pouvoir d’appréciation dont dispose l’autorité dont il émane. Le recours formé à son encontre doit être accueilli notamment s’il fixe une règle nouvelle entachée d’incompétence, si l’interprétation du droit positif qu’il comporte en méconnaît le sens et la portée ou s’il est pris en vue de la mise en œuvre d’une règle contraire à une norme juridique supérieure.

3. En outre, les avis, recommandations, mises en garde et prises de position adoptées par la mission interministérielle de vigilance et de lutte contre les dérives sectaires (Miviludes) dans son rapport annuel d’activité ou sur tout autre support qu’elle rend public, de même que le refus de les supprimer, de les modifier ou de les rectifier, ne peuvent être déférées au juge de l’excès de pouvoir par une personne, justifiant d’un intérêt direct et certain à leur annulation, que si elles sont de nature à produire à son égard des effets notables ou sont susceptibles d’influer de manière significative sur les comportements des personnes auxquelles elles s’adressent. Dans ce cas, il appartient au juge, saisi de moyens en ce sens, d’examiner les vices susceptibles d’affecter la légalité de ces actes en tenant compte de leur nature et de leurs caractéristiques, ainsi que du pouvoir d’appréciation dont dispose la Miviludes.

4. En premier lieu, par le point A du 2 du III intitulé « Communication » de la partie de son rapport d’activité pour l’année 2021 intitulée « L’activité d’observations, d’information et de formation », la Miviludes a, par une mention de portée générale, indiqué qu'« à la réception de la demande, l’autorité administrative dispose d’un délai de 2 mois pour répondre à la demande » et que « l’absence de réponse de l’autorité, passé ce délai, équivaut à un refus de la demande » alors que le délai d’intervention d’une décision implicite de rejet d’une demande de communication d’un document administratif est d’un mois à compter de la réception de la demande par l’autorité compétente en application de l’article R. 311-13 du code des relations entre le public et l’administration. Toutefois, les voies et délais de recours n’étant opposables qu’à la condition d’avoir été portés correctement à la connaissance du demandeur, cette mention erronée du rapport sur le délai d’intervention de la décision initiale de rejet d’une demande de communication avant la saisine de la commission d’accès aux documents administration n’a aucune incidence sur les droits des personnes qui souhaitent demander à la mission la communication de documents administratifs qu’elle détient et contester les éventuels refus qui leur sont opposés dès lors que le rapport indique, au B du 2 du III de la même partie, que le recours devant la commission d’accès aux documents administratifs (CADA) constitue un préalable obligatoire à tout recours devant le tribunal administratif et que le demandeur peut saisir la CADA dans un délai de deux mois à compter de la notification de la décision expresse de refus ou de l’intervention du refus tacite.

5. En outre, au point B précité, la Miviludes indique, après avoir rappelé au préalable que « lorsqu’elle est saisie, la CADA prend contact avec l’autorité désignée par le demandeur comme étant l’auteur d’un refus de communication et après avoir échangé avec celle-ci, elle rend un avis sur l’accessibilité des documents désignés dans la demande initiale », qu'« en cas de nouveau refus de l’administration, d’absence de réponse dans les délais fixés par la CADA ou d’avis défavorable de la CADA, le demandeur pourra former un recours contentieux contre cette décision de refus, devant le tribunal administratif dans le ressort duquel a son siège l’autorité administrative refusant la communication afin que le juge administratif puisse statuer sur la demande et déterminer si le droit d’accès peut être appliqué aux documents sollicités ». Dans les circonstances de l’espèce, cette interprétation du droit positif, formulée par la Miviludes dans un rapport annuel public, approximative s’agissant des conditions de naissance de la décision de refus susceptible d’être contestée devant le juge et incomplète du fait de l’absence de mention du délai de recours contentieux, n’est pas susceptible de produire des effets notables sur la situation des personnes qui souhaitent demander à la mission la communication de documents administratifs qu’elle détient et contester les éventuels refus qui leur sont opposés, les voies et délais de recours n’étant opposables qu’à la condition d’avoir été portés correctement à la connaissance du demandeur. Par suite, le ministre de l’intérieur est fondé à faire valoir que l’association requérante n’est pas recevable à demander l’annulation des mentions de ce rapport procédant à une interprétation du droit positif. Dès lors, les conclusions à fin d’annulation doivent être rejetées en tant qu’elles portent sur ces mentions.

6. En deuxième lieu, par les points B et C du 3 du III intitulé « Communication » de la partie du rapport intitulée « L’activité d’observations, d’information et de formation », la Miviludes se borne à rappeler le nombre de demandes reçues en 2021 et à relever que onze demandes ont été formulées par trois demandeurs, que « la plupart des demandes portent sur des documents qui ne peuvent faire l’objet d’une communication conformément à l’article L. 311-5 du CRPA » et que « les documents les plus demandés à la Miviludes sont les courriers et courriels échangés entre la Mission interministérielle et les autres administrations ou associations partenaires, les compte-rendus de réunion, les transmissions au procureur de la République en vertu de l’article 40 du Code de procédure pénale (CPP) et les saisines adressées à la MIVILUDES ». Ainsi, ces mentions du rapport n’ont pas de portée générale et ne constituent pas davantage des avis, recommandations, mises en garde ou prises de position de la Miviludes. En tout état de cause, eu égard à leur teneur, elles ne sont pas de nature à produire des effets notables à l’égard de l’association requérante ou susceptibles d’exercer de manière significative une influence sur les comportements des personnes demandant à la mission la communication des documents administratifs qu’elle détient. Par suite, le ministre de l’intérieur est fondé à faire valoir que ces mentions ne sont pas susceptibles de faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir. Dès lors, les conclusions à fin d’annulation doivent être rejetées en tant qu’elles portent sur ces mentions.

7. En dernier lieu, par le point C du 3 du III intitulé « Communication » de la partie du rapport intitulée « L’activité d’observations, d’information et de formation », la Miviludes a pris position sur le caractère communicable des documents qu’elle détient relatifs au financement des associations, notamment dans le cadre d’un appel à projets lancé le 20 mai 2021, en indiquant qu’elle rejettera toute demande de communication de ces documents, sur le critère à prendre compte pour caractériser une demande abusive de documents administratifs présentée devant elle, sur le caractère communicable des documents détenus ou élaborés par elle ou ses correspondants au regard de l’exception prévue au d du 2° de l’article L. 311-5 du code des relations entre le public et l’administration en indiquant que la communication des documents en sa possession est couverte par cette exception et sur le caractère communicable des saisines par les requérants de la mission au regard de l’exception relative à l’atteinte à la vie privée en indiquant qu’elle rejettera toute demande de communication de ces documents. Ces prises de position sont susceptibles d’inciter les demandeurs à modifier de manière significative leur comportement vis-à-vis de ces demandes, notamment en s’abstenant de demander un document entrant dans leur champ d’application et ont été formulées par la Miviludes dans le cadre de sa mission de communication des documents administratifs dans un rapport annuel public. Il suit de là qu’elles doivent être regardées comme étant de nature à produire des effets notables sur les demandes de communication de documents administratifs présentées devant elle. Dès lors qu’il ressort des pièces du dossier et n’est pas contesté en défense que l’association requérante demande de manière habituelle à la Miviludes la communication de documents administratifs relatifs à la politique de lutte contre les dérives sectaires, ces prises de position doivent être regardées, dans les circonstances de l’espèce, comme lui faisant grief. Par suite, elle est recevable à en demander l’annulation. Dès lors, la fin de non-recevoir opposée en défense sur ce point doit être écartée.

Sur la légalité des mentions du rapport caractérisant des prises de position de la Miviludes :

8. En premier lieu, la Miviludes indique, au point C du 3 du III intitulé « Communication » de la partie du rapport intitulée « L’activité d’observations, d’information et de formation », qu’elle rejettera toute demande de communication des documents qu’elle détient relatifs au financement des associations, notamment dans le cadre d’un appel à projets lancé le 20 mai 2021, au motif que « les informations concernant cet appel à projets seront consultables dans les annexes du projet de loi de finance pour l’année 2022 qui retracera les attributions de crédits. Ces annexes feront l’objet d’une publication et sont consultables par tous en ligne ». Or, les articles L. 311-1 à L. 311-6 du code des relations entre le public et l’administration consacrent un droit à la communication des documents administratifs qui ne se confond pas avec un droit d’accès aux informations contenues dans ces documents. Ainsi, en application de l’article L. 311-2 de ce code, ce n’est que dans le cas où les documents font l’objet d’une diffusion publique que le droit à communication ne s’exerce plus et non lorsque toute ou une partie des informations contenues dans ces documents ont été publiquement diffusées. Par suite, l’association requérante est fondée à soutenir que cette mention du rapport est entachée d’une erreur de droit.

9. En deuxième lieu, il résulte des dispositions de l’article L. 311-2 du code des relations entre le public et l’administration telles qu’interprétées par la jurisprudence constante du Conseil d’Etat que revêt un caractère abusif la demande qui a pour objet de perturber le fonctionnement du service public ou qui aurait pour effet de faire peser sur lui une charge disproportionnée au regard des moyens dont il dispose. Il s’apprécie notamment par le nombre de demandes et leur fréquence, le volume des documents demandés ou les recherches qu’implique leur identification, au regard des capacités de l’administration saisie, par l’existence d’un climat de tension entre le demandeur et l’administration et par les termes employés dans la demande de communication. Toutefois, toute demande portant sur une quantité importante de documents ou le fait pour une même personne de présenter plusieurs demandes à la même autorité publique ne sont pas nécessairement constitutives de demandes abusives. En outre, la personne qui demande la communication de documents administratifs n’a pas à justifier de son intérêt à ce qu’ils lui soient communiqués. En revanche, lorsque l’administration fait valoir que la communication des documents, en raison notamment des opérations matérielles qu’elle impliquerait, ferait peser sur elle une charge de travail disproportionnée au regard des moyens dont elle dispose, il revient au juge de prendre en compte, pour déterminer si cette charge est effectivement excessive, l’intérêt qui s’attache à cette communication pour le demandeur ainsi, le cas échéant, que pour le public.

10. Ainsi, en se bornant à indiquer, au point C du 3 du III intitulé « Communication » de la partie du rapport intitulée « L’activité d’observations, d’information et de formation », que « le volume important de documents dans ces demandes laisse apparaître derrière celles-ci une volonté d’entraver le fonctionnement du service de la Mission interministérielle », la mission a méconnu les dispositions précitées en restreignant les éléments à prendre en compte pour apprécier, au cas par cas, si une demande de communication présente ou non un caractère abusif. Par suite, l’association requérante est fondée à soutenir que cette mention du rapport est entachée d’une erreur de droit.

11. En troisième lieu, après avoir fait référence, au point C du 3 du III intitulé « Communication » de la partie du rapport intitulée « L’activité d’observations, d’information et de formation », à un avis de la CADA sans en préciser le numéro et indiqué que, dans cet avis, la commission « a estimé que la consultation ou la communication des documents administratifs qui se rattachent à l’exercice des missions de la Miviludes prévues à l’article 1er du décret n° 2002-1392 du 28 novembre 2002, qu’ils soient détenus ou élaborés par la Mission interministérielle elle-même ou par ses correspondants, porterait atteinte à la sûreté de l’État, à la sécurité publique et à la sécurité des personnes », la mission en déduit que " la communication des documents en [sa] possession () est donc couverte par l’exception [prévue au d) du 2° de l’article L. 311-5 du code des relations entre le public et l’administration] ". Or, il ne résulte d’aucun texte ni d’aucun principe que la consultation ou la communication de tous les documents détenus par la Miviludes, qui doit faire l’objet d’un examen au cas par cas, porterait systématiquement atteinte à la sûreté de l’Etat, à la sécurité publique, à la sécurité des personnes ou à la sécurité des systèmes d’information des administrations ou qu’il n’est pas possible d’occulter ou de disjoindre les mentions dont la communication porterait atteinte à ces impératifs en application des dispositions de l’article L. 311-7 du code des relations entre le public et l’administration. Par suite, l’association requérante est fondée à soutenir que cette mention du rapport est entachée d’une erreur de droit.

12. En dernier lieu, il résulte du point C du 3 du III intitulé « Communication » de la partie du rapport intitulée « L’activité d’observations, d’information et de formation » que la mission estime que " toute entorse [à la règle de la confidentialité garantie entre [elle] et les requérants] [constitue] () une atteinte à la vie privée des requérants qui saisissent la [mission] puisqu’au-delà des informations d’identité et de contact fournies dans les formulaires, ces derniers transmettent à la mission interministérielle des récits personnels, des tranches de vie, des témoignages d’évènements traumatisants et douloureux, difficiles à formuler " et indique qu’elle rejettera toute demande de communication de ces saisines.

13. Les signalements qui lui sont adressés par des personnes s’estimant victimes ou témoins de dérives sectaires révèlent, par nature, de la part de celles-ci, un comportement dont la divulgation pourrait leur porter préjudice, compte tenu, en particulier, des risques de représailles auxquelles elles seraient alors exposées. La suppression de tels risques impliquerait non seulement l’occultation de l’identité et des coordonnées de ces personnes, mais également de toute mention figurant dans le signalement permettant leur identification, directe ou indirecte, y compris par recoupement avec d’autres informations dont des tiers auraient déjà connaissance ou pourraient acquérir la connaissance, rendant ainsi, dans la plupart des cas, les documents en cause inintelligibles. De plus, la perspective que de tels signalements puissent être communiqués à des tiers est susceptible de dissuader leurs auteurs de saisir la Miviludes, ce qui serait de nature à faire obstacle à ce qu’elle puisse remplir ses missions, qui concourent à la prévention et à la répression d’agissements constitutifs d’atteintes à des libertés fondamentales et de menaces à l’ordre public. Par suite, l’association requérante n’est pas fondée à soutenir que cette mention du rapport est entachée d’une erreur de droit. Dès lors, ce moyen doit être écarté.

14. Il résulte de tout ce qui précède et sans qu’il soit besoin d’examiner les autres moyens de la requête, que l’association requérante est seulement fondée à demander l’annulation des passages du rapport annuel d’activité 2021 de la Miviludes mentionnés aux points 8 à 11 du présent jugement.

Sur les frais liés au litige :

15. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de l’Etat le versement à l’association CAP pour la Liberté de conscience de la somme de 1 500 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : Les passages du rapport annuel d’activité 2021 de la Miviludes mentionnés aux points 8 à 11 du présent jugement sont annulés.

Article 2 : L’Etat versera à l’association CAP pour la Liberté de conscience la somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à l’association CAP pour la Liberté de conscience et au ministre d’Etat, ministre de l’intérieur.

Délibéré après l’audience du 2 mai 2025, à laquelle siégeaient :

M^me Aubert, présidente,

M. Julinet, premier conseiller,

M. Medjahed, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 16 mai 2025.

Le rapporteur,

N. MEDJAHED

La présidente,

S. AUBERT

La greffière,

A. LOUART

La République mande et ordonne au ministre d’Etat, ministre de l’intérieur, en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.