Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistrés les 11 juillet 2022, 7 novembre 2022 et 23 mai 2025, M. B A, représenté par la SCP Lyon-Caen et Thiriez, demande au tribunal :

1°) d’annuler la décision du 2 mai 2022 par laquelle le ministre de l’Europe et des affaires étrangères a refusé de modifier son contrat de travail ;

2°) d’enjoindre au ministre de l’Europe et des affaires étrangères de modifier son contrat de travail pour fixer un indice brut de rémunération qui ne saurait être inférieur à 250 à compter du 1er mars 2006, pour déterminer de nouvelles modalités de calcul de l’indemnité de résidence et pour prévoir que ce contrat a été conclu en France ;

3°) de mettre à la charge de l’Etat le versement d’une somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

— la décision attaquée n’est pas motivée ;

— le refus de modifier son indice est entaché d’une erreur d’appréciation et d’une erreur de droit dès lors qu’il a toujours occupé des fonctions de catégorie C ;

— le refus de modifier son indemnité de résidence est entaché d’une erreur de fait dès lors que le contrat a été conclu en France, ainsi que d’une erreur de droit dès lors que le ministre n’a pas fait application des dispositions de l’article 16 de l’arrêté du 28 mars 1967 pour déterminer son groupe d’indemnité, mais a fait application des dispositions de l’arrêté du 18 juin 1969, qui méconnaissent le principe d’égalité ;

— la décision attaquée méconnaît l’autorité de la chose jugée qui s’attache à l’arrêt de la cour administrative d’appel de Paris n° 19PA03721 du 12 janvier 2022.

Par un mémoire en défense, enregistré le 9 septembre 2024, le ministre de l’Europe et des affaires étrangères conclut au rejet de la requête.

Il soutient que les moyens invoqués par le requérant ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— le code des relations entre le public et l’administration ;

— le code civil ;

— le décret n° 67-290 du 28 mars 1967 ;

— le décret n° 69-697 du 18 juin 1969 ;

— l’arrêté du 28 mars 1967 relatif aux conditions d’application aux agents du ministère des affaires étrangères en service dans les missions diplomatiques et les postes consulaires du décret n° 67-290 du 28 mars 1967 fixant les modalités de calcul des émoluments des personnels de l’État et des établissements publics de l’État à caractère administratif en service à l’étranger ;

— l’arrêté du 18 juin 1969 portant application aux agents contractuels du ministère des affaires étrangères en service dans les missions diplomatiques et les postes consulaires du décret n° 69-697 du 18 juin 1969 portant fixation du statut des agents contractuels de l’Etat et des établissements publics de l’Etat à caractère administratif, de nationalité française, en service à l’étranger ;

— l’arrêté du 26 juillet 2011 fixant la liste des groupes d’indemnité de résidence et modifiant les montants de l’indemnité de résidence en application du décret n° 67-290 du 28 mars 1967 fixant les modalités de calcul des émoluments des personnels de l’Etat et des établissements publics de l’Etat à caractère administratif en service à l’étranger ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M. Maréchal,

— les conclusions de M^me Kanté, rapporteure publique,

— et les observations de M^e Sarrazin, avocate de M. A.

Considérant ce qui suit :

1. M. A a été recruté en qualité de contractuel par le ministre des affaires étrangères à compter du 1er avril 2000 pour exercer des fonctions au sein de l’ambassade de France à Kiev, en Ukraine. Il a d’abord conclu un contrat à durée déterminée, puis, à compter du 1er avril 2001, un contrat à durée indéterminée, qui étaient formellement des contrats de droit local au sens du V de l’article 34 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000. Par un arrêt n° 19PA03721 du 12 janvier 2022, la cour administrative d’appel de Paris a enjoint au ministre de l’Europe et des affaires étrangères de proposer à M. A de conclure un contrat de droit public. En exécution de cet arrêt, le ministre a proposé un contrat de droit public à l’intéressé, qu’il a signé le 2 avril 2022 en sollicitant toutefois la modification des stipulations ayant trait à son indice, à son indemnité de résidence et au lieu de conclusion du contrat. Le 2 mai 2022, le ministre a transmis à M. A le contrat signé par l’administration, ainsi qu’un avenant tenant compte du relèvement du minimum de traitement dans la fonction publique, qui ne comportaient pas les modifications demandées. M. A demande l’annulation de la décision par laquelle le ministre de l’Europe et des affaires étrangères a refusé de modifier son contrat de travail.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

En ce qui concerne la motivation de la décision attaquée :

2. Aux termes de l’article L. 211-2 du code des relations entre le public et l’administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d’être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : () / 6° Refusent un avantage dont l’attribution constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions légales pour l’obtenir ; () ".

3. Si le courrier du 2 mai 2022 produit par M. A n’est pas motivé, il ne constitue toutefois qu’un courrier de notification du contrat qu’il joint en annexe. Ce contrat, qui matérialise le refus du ministre de le modifier, mentionne les dispositions dont il fait application pour fixer l’indice et pour déterminer l’indemnité de résidence. Il précise en outre que l’intéressé exerce à Kiev, indique qu’il relève des « grilles » 27 puis 16 pour l’indemnité de résidence, qu’il percevra à hauteur de 15 %, et liste l’évolution de son indice depuis 2007. Il comporte dès lors l’énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement du refus de modification du contrat. Par suite, le moyen tiré du défaut de motivation doit être écarté.

En ce qui concerne la fixation de l’indice :

4. Aux termes de l’article 4 du décret du 28 mars 1967 fixant les modalités de calcul des émoluments des personnels de l’Etat et des établissements publics de l’Etat à caractère administratif en service à l’étranger : « () / Lorsque l’agent n’est pas titulaire, l’indice hiérarchique prévu au premier alinéa du présent article est celui qui résulte de l’application des dispositions statutaires qui régissent sa situation. A défaut de dispositions statutaires, il est attribué à l’agent un indice hiérarchique d’assimilation par un arrêté du ministre intéressé, du ministre de l’économie et des finances et du ministre d’Etat chargé de la réforme administrative ». L’article 4 du décret du 18 juin 1969 portant fixation du statut des agents contractuels de l’Etat et des établissements publics de l’Etat à caractère administratif, de nationalité française, en service à l’étranger dispose que : « Les agents contractuels recrutés au titre du présent décret sont répartis dans les catégories indiciaires suivantes : () / 1ère catégorie C / indice brut : 308 / indice brut moyen maximal : 385 / 2e catégorie C / indice brut : 262 / indice brut moyen maximal : 320 / 3e catégorie C / indice brut : 250 / indice brut moyen maximal : 320 / 1re catégorie D / indice brut : 188 / indice brut moyen maximal : 210 / 2e catégorie D / indice brut : 134 / indice brut moyen maximal : 190 () / Les conditions à remplir pour être classé dans chacune de ces catégories sont fixées pour chaque département ministériel par un arrêté pris dans les conditions prévues à l’article 1er du présent décret ». L’article 3 de l’arrêté du 18 juin 1969 portant application aux agents contractuels du ministère des affaires étrangères en service dans les missions diplomatiques et les postes consulaires du décret n° 69-697 du 18 juin 1969 portant fixation du statut des agents contractuels de l’Etat et des établissements publics de l’Etat à caractère administratif, de nationalité française, en service à l’étranger prévoit que : " Les fonctions des agents visés par le présent arrêté sont réparties entre les catégories indiciaires prévues à l’article précédent dans les conditions ci-après : () / 4° 1re catégorie C : – commis principal de chancellerie ; () / – secrétaire rédacteur ; / – secrétaire comptable ; () / 5° 2e catégorie C : () / – commis de chancellerie ; () / 6° 3e catégorie C : () / aide-commis de chancellerie ; () / 7° 1re catégorie D : / – employé de bureau ; () – agent de bureau ".

5. L’article 3 du contrat de travail de M. A a entendu régulariser la situation de ce dernier, en fixant ainsi son indice brut : 199 du 1er mars 2006 au 28 février 2009, 209 du 1er mars 2009 au 29 février 2012, 219 du 1er mars 2012 au 28 février 2015, 229 du 1er mars 2015 au 28 février 2018, 239 du 1er mars 2018 au 31 décembre 2018, 313 du 1er janvier 2019 au 28 février 2021, 342 du 1er mars 2021 au 30 septembre 2021, 367 du 1er octobre 2021 au 31 décembre 2021. Il a ensuite fixé cet indice à 371 à compter du 1er janvier 2022, puis à 382 à compter du 1er mai 2022.

S’agissant de la régularisation opérée par le ministre :

6. En premier lieu, il ressort tout d’abord des pièces du dossier que M. A a exercé les fonctions d'« auxiliaire des visas » jusqu’en 2007. S’il soutient que les fonctions « réellement exercées » ont relevé de la fonction de commis de chancellerie puis de commis principal de chancellerie, il ne l’établit par aucune pièce, ni par aucun élément circonstancié et doit être regardé comme un agent de bureau relevant de la catégorie D.

7. En deuxième lieu, il ressort des pièces du dossier que M. A a été « gestionnaire administratif et financier » de 2007 à 2011, fonctions au titre desquelles il a été chargé du « suivi de la programmation et de l’exécution du budget », de la comptabilité, de la « gestion administrative (gestion du personnel, relations avec les centres culturels et les coopérants auprès de l’administration ukrainienne » et de la « gestion des programmes de bourses, d’études, de stages et d’invitation en France ». Ce poste, qualifié de poste de « secrétaire général » et pour lequel il était requis une formation en « comptabilité / gestion », en faisait un « collaborateur direct du conseiller culturel et du consul ». Il ressort en outre des pièces du dossier que l’ambassadeur de France en Ukraine avait sollicité une revalorisation du traitement de M. A en notant qu’il avait à traiter des « problèmes de gestion qui se posent tant sur le plan des ressources humaines que sur le plan comptable ». Au regard de l’ensemble de ces éléments, l’intéressé doit être regardé comme ayant exercé des fonctions de secrétaire rédacteur – secrétaire comptable, qui relèvent de la première catégorie C.

8. En dernier lieu, il ressort des pièces du dossier que M. A exerce depuis le 1er août 2011 en qualité d’agent du « service de l’administration des Français ». Si le ministre fait valoir que ce poste relève de la catégorie D, il ressort de l’article 2 du contrat de travail qu’il a classé l’intéressé en catégorie C, alors qu’il occupe toujours ce même poste. En outre, il ressort des pièces du dossier que M. A est notamment chargé de la gestion de l’aide au retour des Français, de l’aide aux Français incarcérés, participe aux réunions intéressant la communauté française, établit et gère les laissez-passer, délivre des certificats et met à jour des bases de données de l’ambassade. Enfin, il est constant que les fonctions d’agent chargé de l’administration des Français à l’étranger sont en principe dévolues aux agents de catégorie C. Au regard de l’ensemble de ces éléments, l’intéressé doit être regardé comme ayant exercé des fonctions de secrétaire rédacteur, qui relèvent de la première catégorie C.

9. Compte tenu de ce qui vient d’être dit aux points 6 à 8, M. A doit être regardé comme ayant occupé des fonctions relevant de la première catégorie C depuis sa prise de poste comme « gestionnaire administratif et financier », en 2007. Par suite, en lui affectant un indice brut de 199, correspondant à un indice de la catégorie D, à compter de 2007, le ministre de l’Europe et des affaires étrangères a commis une erreur d’appréciation.

S’agissant de l’indice fixé à compter de la date de la décision attaquée :

10. Si M. A soutient que la fixation de son indice brut à 382, qui correspond à un indice de la première catégorie C, serait illégal « par voie de conséquence », il ne se prévaut d’aucune disposition qui aurait imposé à l’administration de fixer un indice plus important, alors au demeurant que l’indice brut moyen maximal est fixé à 385 par les dispositions citées au point 4. De même, il ne ressort pas des pièces du dossier que l’ancienneté et les mérites de l’intéressé auraient conduit l’administration à déterminer un indice plus élevé. Dans ces conditions, le moyen dirigé contre la fixation de son indice à 382 doit être écarté.

En ce qui concerne la fixation de l’indemnité de résidence :

11. Aux termes de l’article 5 du décret du 28 mars 1967 fixant les modalités de calcul des émoluments des personnels de l’Etat et des établissements publics de l’Etat à caractère administratif en service à l’étranger dispose : « L’attribution de l’indemnité de résidence à l’étranger est destinée à compenser forfaitairement les charges liées aux fonctions exercées, aux conditions d’exercice de ces fonctions et aux conditions locales d’existence. / Un arrêté conjoint du ministère des affaires étrangères et du ministre chargé du budget fixe, pour chaque pays et par groupe, les montants annuels de l’indemnité de résidence à l’étranger. Lorsque l’agent est recruté sur place au sens de l’article 6 du présent décret, les montants annuels de l’indemnité de résidence à l’étranger sont réduits de 85 %. / Des arrêtés conjoints du ministre chargé du budget, du ministre chargé de la fonction publique, du ministre intéressé et du ministre des affaires étrangères classent les personnels dans les groupes d’indemnités de résidence à l’étranger prévus à l’alinéa précédent () ».

S’agissant de la limitation à 15 % de l’indemnité de résidence :

12. Aux termes de l’article 6 du décret du 28 mars 1967 : « L’agent recruté sur place est défini par les arrêtés prévus à l’article 1er du présent décret ». L’article 9 de l’arrêté du 18 juin 1969 énonce que : « Le lieu de recrutement des agents visés par le présent arrêté est déterminé par le domicile tel qu’il est défini par les articles 102 à 108 du code civil ». Enfin, l’article 102 du code civil dispose que : « Le domicile de tout Français () est au lieu où il a son principal établissement () ».

13. Il ressort des pièces du dossier que M. A est affecté en Ukraine depuis 2000. Le contrat qu’il a conclu en avril 2022 a par ailleurs notamment pour objet de régulariser son affectation passée en Ukraine. S’il a signé son contrat en France en avril 2022, exclusivement en raison de la fermeture temporaire de l’ambassade de France en Ukraine à la suite du déclenchement de la guerre entre ce pays et la Russie, et s’il justifie notamment d’une adresse française sur ses déclarations de revenus établies en 2022 et 2023, M. A doit, dans les circonstances particulières qui viennent d’être rappelées, être regardé comme un agent recruté sur place au sens des dispositions précitées. Par suite, c’est sans commettre d’erreur de fait et d’appréciation que le ministre a considéré que M. A était recruté en Ukraine et a limité son indemnité de résidence à 15 %.

S’agissant de la détermination du groupe d’indemnité de résidence :

14. Par sa demande du 2 avril 2022, M. A a seulement demandé la détermination d’un autre groupe d’indemnité de résidence au titre de ses fonctions d’agent chargé de l’administration des Français à l’étranger, ce qui a été rejeté par la décision attaquée.

15. D’une part, conformément aux dispositions citées au point 11, l’article 16 de l’arrêté du 28 mars 1967 précédemment visé a réparti les personnels titulaires de catégorie C entre différents groupes d’indemnité de résidence à l’étranger. A compter du 1er septembre 2011, les agents chargés de l’administration des Français de l’étranger ont relevé du groupe 12. A compter du 1er septembre 2020, le groupe 11 leur a été rendu applicable. Enfin, l’article 17 de ce même arrêté a prévu que : « Un arrêté conjoint du ministre d’État chargé de la réforme administrative, du ministre de l’économie et des finances et du ministre des affaires étrangères classera les personnels contractuels visés par le présent arrêté dans les groupes d’indemnités de résidence à l’étranger énumérés par l’arrêté prévu à l’article 5 du décret du 28 mars 1967 susvisé ».

16. D’autre part, l’arrêté du 18 juin 1969 précédemment cité a classé les personnels contractuels dans les groupes d’indemnité de résidence à l’étranger. Cet arrêté a d’abord précisé que le groupe 27 était celui applicable aux secrétaires rédacteurs. En vertu de l’article 2 de l’arrêté du 26 juillet 2011 fixant la liste des groupes d’indemnité de résidence et modifiant les montants de l’indemnité de résidence en application du décret n° 67 290 du 28 mars 1967 fixant les modalités de calcul des émoluments des personnels de l’Etat et des établissements publics de l’Etat à caractère administratif en service à l’étranger, le groupe 27 est devenu le groupe 16.

17. Enfin, le principe d’égalité ne s’oppose pas à ce que l’autorité investie du pouvoir réglementaire règle de façon différente des situations différentes ni à ce qu’elle déroge à l’égalité pour des raisons d’intérêt général pourvu que, dans l’un comme l’autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l’objet de la norme qui l’établit et ne soit pas manifestement disproportionnée au regard des motifs susceptibles de la justifier. Ces modalités de mise en œuvre du principe d’égalité sont applicables à l’édiction de normes régissant la situation d’agents publics qui, en raison de leur contenu, ne sont pas limitées à un même corps ou à un même cadre d’emplois de fonctionnaires.

18. Le contrat de travail de M. A, en prévoyant que « l’indemnité de résidence est calculée par référence à la grille 27 de mars 2006 à août 2011, puis par référence à la grille 16 à compter de septembre 2011 », a fait application des dispositions mentionnées au point 16. Le requérant, qui considère qu’il devait relever du groupe 12 puis 11 au titre de ses fonctions d’agent chargé de l’administration de Français, soutient qu’il appartenait au ministre d’en écarter l’application dès lors qu’elles instituent une inégalité de traitement injustifiée entre les fonctionnaires et les contractuels.

19. Il résulte des termes mêmes de l’article 5 du décret du 28 mars 1967 que l’attribution de l’indemnité de résidence à l’étranger est destinée à compenser forfaitairement les charges liées aux fonctions exercées, aux conditions d’exercice de ces fonctions et aux conditions locales d’existence. Le ministre se bornant à soutenir, de manière générale, que les titulaires et les contractuels ne sont pas placés dans une situation identique, il ne fait état d’aucun motif, au regard de l’objet de l’indemnité de résidence, justifiant la différence de traitement instituée. Dans ces conditions, M. A est fondé à soutenir qu’en lui attribuant, au titre de ses fonctions d’agent chargé de l’administration des Français, le groupe 16 sur le fondement des dispositions mentionnées au point 16, le ministre a fait application d’un texte illégal et a commis une erreur de droit.

En ce qui concerne le moyen tiré de la méconnaissance de l’autorité de la chose jugée :

20. L’erreur d’appréciation et l’erreur de droit commises par le ministre pour la régularisation de l’indice de M. A à compter de 2007 et pour la fixation du groupe de son indemnité de résidence ne constituent pas en elles-mêmes une méconnaissance par le ministre de l’autorité de la chose jugée. Ce moyen doit dès lors être écarté.

21. Il résulte de l’ensemble de ce qui précède que M. A est seulement fondé à soutenir que la décision attaquée doit être annulée en tant que le ministre a refusé de modifier l’article 3 de son contrat de travail pour fixer un indice correspondant à la première catégorie C à compter de sa prise de poste comme « gestionnaire administratif et financier » en 2007 et en tant qu’il a refusé de modifier ce même article 3 pour la détermination du groupe d’indemnité de résidence au titre de ses fonctions d’agent chargé de l’administration des Français.

Sur les conclusions à fin d’injonction :

22. En premier lieu, l’exécution du présent jugement implique nécessairement que le ministre de l’Europe et des affaires étrangères procède à la modification du contrat de travail de M. A pour lui attribuer, à compter de sa prise de poste comme « gestionnaire administratif et financier » en 2007, un indice correspondant à la première catégorie C, conformément au décret du 18 juin 1969 cité au point 4.

23. En second lieu, l’exécution du présent jugement implique également nécessairement que le ministre attribue un nouveau groupe d’indemnité de résidence à M. A. Compte tenu de ce qui a été dit aux points 14 à 18, il y a lieu pour le ministre d’attribuer à ce dernier le groupe 12 du 1er septembre 2011 au 31 août 2020, puis le groupe 11 à compter du 1er septembre 2020.

24. Il y a lieu d’enjoindre au ministre de l’Europe et des affaires étrangères d’y procéder dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement.

Sur les frais liés au litige :

25. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de l’Etat la somme de 1 500 euros à verser à M. A au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : La décision du ministre de l’Europe et des affaires étrangères est annulée en tant qu’il refuse de modifier l’article 3 du contrat de travail de M. A pour fixer un indice correspondant à la première catégorie C à compter de sa prise de poste comme « gestionnaire administratif et financier » en 2007 et en tant qu’il refuse de modifier ce même article 3 pour la détermination du groupe d’indemnité de résidence au titre des fonctions d’agent chargé de l’administration des Français.

Article 2 : Il est enjoint au ministre de l’Europe et des affaires étrangères de modifier le contrat de travail de M. A pour lui attribuer, à compter de sa prise de poste comme « gestionnaire administratif et financier » en 2007, un indice correspondant à la première catégorie C, dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement.

Article 3 : Il est enjoint au ministre de l’Europe et des affaires étrangères de modifier le contrat de travail de M. A pour lui attribuer le groupe 12 d’indemnité de résidence du 1er septembre 2011 au 31 août 2020, puis le groupe 11 à compter du 1er septembre 2020, dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement.

Article 4 : L’Etat versera la somme de 1 500 euros à M. A au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 5 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 6 : Le présent jugement sera notifié à M. B A et au ministre de l’Europe et des affaires étrangères.

Délibéré après l’audience du 4 septembre 2025 à laquelle siégeaient :

M. Davesne, président,

M. Maréchal, premier conseiller,

M. Tanzarella Hartmann, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 18 septembre 2025.

Le rapporteur,

M. MaréchalLe président,

S. DavesneLa greffière,

V. Lagrède

La République mande et ordonne au ministre de l’Europe et des affaires étrangères, en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution du présent jugement.