Vu la procédure suivante :

Par une requête enregistrée le 6 mai 2024, la commune d’Hasparren, prise en la personne de son maire en exercice, représentée par M^e Gauci, demande au juge des référés, saisi sur le fondement des dispositions de l’article L. 521-1 du code de justice administrative :

1°) la suspension de l’arrêté du 13 décembre 2023 par lequel le préfet des Pyrénées Atlantiques a prononcé la carence de la commune d’Hasparren au titre de la période triennale 2020-2022 en application de l’article L. 302-9-1 du code de la construction et de l’habitation et fixant un taux de majoration de 85 % ainsi que le rejet du recours gracieux contre cette décision en date du 26 mars 2024, jusqu’à ce qu’il soit statué au fond sur la légalité de ces décisions ;

2°) la suspension de l’arrêté du 28 février 2024 par lequel le préfet des Pyrénées Atlantiques a fixé le montant du prélèvement de la commune visé à l’article L. 302-7 du code de la construction et de l’habitation au titre de l’année 2024 à 253 013,40 euros résultant de l’arrêté de carence, jusqu’à ce qu’il soit statué au fond sur la légalité de cette décision ;

3°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

La commune soutient que :

— en ce qui concerne l’urgence, la décision attaquée grève de façon grave et immédiate les finances de la commune ainsi que cela ressort du rapport d’orientations budgétaires 2024 ; En raison de son taux d’endettement élevé, assorti à une épargne brute par habitant relativement faible, l’arrêté de carence porte une atteinte grave et immédiate aux finances locales de la commune, d’autant que le budget 2024 de la commune d’Hasparren est un budget contraint qui a été voté sans avoir obtenu les chiffres des bases de fiscalité et sans avoir connaissance des chiffres des dotations de l’Etat ; la somme de 253 013 euros représente 3,63 % des recettes réelles de fonctionnement de la commune, ce qui est particulièrement significatif pour une petite commune rurale ; le montant des dépenses réelles de fonctionnement pour l’année 2022 s’élevait à 5 967 415,30 euros, le plafond est donc fixé à 298 220,77 euros et pour une première année d’application, le montant est seulement 45 000 euros inférieur au montant du plafond, ce qui est manifestement disproportionné ; la mise en œuvre de divers postes de dépenses ou projets sera impactée par le prononcé de la sanction ; le taux de rattrapage est trop important par rapport à ce qu’exige la loi 3DS ;

— en ce qui concerne l’existence de moyens de nature à créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision attaquée :

* l’arrêté de carence est entaché d’un vice de procédure du fait des consultations irrégulières du comité régional de l’habitat et de la commission nationale SRU ; de plus, la commune d’Hasparren n’est pas expressément mentionnée, ce qui ne permet pas de vérifier si le comité régional et la commission nationale ont été consultées avant la déclaration de carence ; la liste des membres de la commission n’est pas précisée, ce qui ne permet pas de vérifier si le quorum a été respecté ;

* l’arrêté de carence n’est pas rédigé de façon suffisamment claire ; il n’est pas justifié des raisons ayant conduit le préfet à appliquer un taux de majoration de 85 % ; il ne mentionne pas le sens de l’avis de la commission nationale SRU adopté à la suite de sa réunion du 19 juillet 2023, ni le sens de l’avis du comité régional de l’habitat et de l’hébergement du 7 novembre 2023 ;

* le caractère contradictoire de la procédure a été méconnu faute d’avoir été informée du montant de la majoration du prélèvement que le préfet entendait fixer ;

* l’arrêté est entaché d’une erreur de faits ; le préfet s’est mépris en affirmant « le besoin en logement social non identifié par la commune d’Hasparren qui privilégiait, historiquement, des ventes de terrains à bâtir en lotissement à bas prix pour les jeunes ménages » alors qu’il ne résulte pas des dires de la maire lors de la réunion du 26 mai 2023 que le besoin en logement social n’est pas identifié par la commune ;

* le principe de libre administration des collectivités territoriales a été méconnu en violation de l’article 72 de la Constitution ;

* le préfet n’a pas tenu compte des critères prévus par les dispositions de l’article L. 302-9-1 du code de la construction et de l’habitation pour fixer le taux de majoration, en se bornant à prendre en compte l’écart entre les objectifs fixés et les réalisations constatées au cours de la période triennale et en ignorant les deux autres critères, liés aux difficultés rencontrées par la commune et aux projets en cours ;

* elle démontre avoir fourni des efforts significatifs et justifie de contraintes de nature à compromettre la création de logements sociaux ;

* le préfet a commis une erreur d’appréciation en prononçant l’arrêté de carence et le taux de majoration est disproportionné au regard des difficultés rencontrées par la commune tenant notamment « à la rareté des terrains constructibles, au coût du foncier, à la particularité de son territoire rural et agricole », qui n’ont pas été prises en compte par le préfet ; la commune a dû faire face à une importante croissance démographique qui implique de réaliser des investissements importants en équipements publics, la nécessité de préserver son identité agricole et la présence d’espaces naturels qui représentent 95 % de la superficie de la commune, la présence de monuments historiques ainsi que l’absence de réserves foncières publiques ;

* à supposer un taux plancher applicable, il aurait dû s’élever à 66 %, et le préfet a prononcé une sanction disproportionnée en fixant le taux de majoration à 85 % ;

* le préfet a commis une erreur de droit en s’abstenant de prendre en considération les apports de la loi n° 2022- 217 du 21 février 2022 dite « 3DS », plus particulièrement son article 68 qui a modifié les dispositions de l’article L. 302-8 du code de la construction et de l’habitation pour favoriser l’insertion progressive des communes dans le dispositif ; l’instruction du 28 mars 2023 précise que les ajustements résultant de la loi 3DS sont applicables à la période triennale 2020-2022 ; dans la mesure où la commune d’Hasparren devait réaliser 538 logements sociaux pour atteindre le taux de 25 %, son objectif de réalisation, pour la première période triennale 2020-2022, est fixé à 15 % de 538 (et non 20 % comme il a été appliqué), soit 80 logements et non 108 logements ; le taux de rattrapage applicable à la commune d’Hasparren, en qualité de commune nouvellement entrante dans le dispositif, était bien de 15 % du nombre de logements sociaux manquant pour atteindre les 25 % et non 20 % comme antérieurement à la loi 3DS ;

* il a également commis une erreur de droit en considérant qu’elle avait réalisé 25% de son objectif (27 logements sociaux produits sur un objectif erroné de 108 logements sociaux), alors qu’elle a réalisé 34 % de son objectif, soit plus d’un tiers ;

* sa bonne foi aurait dû être prise en considération dans la fixation du taux de majoration ; elle a impulsé un partenariat avec l’EPFL Pays-Basque dès 2020 qui a débouché sur deux « acquisitions majeures » réalisées en 2021 pour un total de 18 logements sur le premier projet dont la livraison est prévue pour 2025, puis d’un second projet qui devrait en ajouter au minimum 50 de plus pour une livraison en 2026 ;

* le préfet n’a pas pris en compte les recommandations contenues dans l’avis de la commission SRU visant à sanctionner prioritairement les communes marquées par des résultats en deçà des objectifs après une voire plusieurs périodes triennales ; une distinction aurait dû être faite entre les communes soumises à la loi SRU depuis 2000 et celles comme la commune d’Hasparren, qui ne sont soumises à ce dispositif que depuis 5 ans, d’autant que la commission nationale SRU a recommandé de sanctionner quasi exclusivement les communes ayant plusieurs objectifs triennaux de manquements.

Par un mémoire en défense, et des pièces complémentaires enregistrés le 23 mai 2024, le préfet des Pyrénées-Atlantiques (direction départementale des territoires et de la mer) conclut au rejet de la requête.

Le préfet fait valoir que :

— l’urgence n’est pas justifiée ; le prélèvement majoré pour l’année 2024, fixé à 253 013,40 euros, a fait l’objet d’un échelonnement, porté à une mensualité de 21 084,45 euros ;

— le taux de majoration appliqué est d’un montant inférieur à 5 % des dépenses réelles de fonctionnement de la commune ;

— la commune d’Hasparren a atteint 25 % des objectifs qui lui avaient été assignés, et en application du taux plancher, elle aurait dû se voir sanctionner à hauteur d’un taux de majoration minimal de 75 %, soit la différence entre l’objectif de 100 % et les 25 % qu’elle a finalement réalisés ; le taux de majoration d’espèce qui a été fixée à 85 % n’est donc qu’à peine 10 % plus élevé que le taux minimal auquel la commune d’Hasparren aurait de toute façon dû être soumise en vertu du taux plancher institué par la loi 3DS au regard du nombre de logements sociaux réalisés ;

— aucun moyen soulevé n’est de nature à créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision attaquée :

— le comité régional de l’habitat a été réuni dans les formes requises et s’est prononcé régulièrement sur la question ; la circonstance que l’avis ne mentionne pas expressément la commune d’Hasparren est sans incidence dès lors qu’il ne se prononce pas individuellement sur le cas de chaque commune dont la carence va être prononcée mais seulement sur celles dont la carence pose difficulté ;

— l’arrêté est suffisamment motivé, le montant de la majoration n’ayant pas à faire l’objet d’une motivation spécifique ;

— le seul fait que le préfet n’ait pas informé la commune du montant exact du taux de majoration qu’il entendait fixer n’est pas constitutif d’une méconnaissance du principe du contradictoire ;

— le préfet n’a pas commis d’erreur de fait ;

— le taux de majoration n’est pas constitutif d’une entrave à la libre administration des collectivités territoriales tant qu’il n’est pas supérieur à 5 % des dépenses réelles de fonctionnement d’une commune ; l’instruction du Gouvernement du 28 mars 2023, précise que la loi 3DS n’est pas applicable à la fixation du taux de majoration pour les carences prononcées au vu de la période triennale 2020-2022 mais pour la période triennale 2023-2025 ; Ce sont les taux en vigueur avant la promulgation de la loi 3DS qui devaient être appliqués, subordonné à une comparaison des résultats des bilans quantitatifs obtenus sous l’égide de la loi antérieure et sous l’égide de la loi 3DS et c’est la méthode qui a été utilisée puisqu’une analyse croisée des exigences « pré » et « post » loi 3DS en matière d’atteinte des objectifs de la période triennale 2020-2022 a été réalisé ; la commune ne justifie pas de la réalité des acquisitions qu’elle invoque, ni que des travaux sont en cours de réalisation ;

— la commune ne justifie pas que ses contraintes, la mettraient, à elles seules, dans l’impossibilité de satisfaire à ses obligations en matière de logements locatifs sociaux ;

— le préfet n’a pas commis d’erreur manifeste d’appréciation.

Un mémoire présenté par le préfet des Pyrénées-Atlantiques a été enregistré le 28 mai 2024.

Une note en délibéré présentée par la commune d’Hasparren enregistrée le 28 mai 2024 à 17h51 a été communiquée.

Une note en délibéré présentée par le préfet des Pyrénées-Atlantiques a été enregistrée le 6 juin 2024.

Vu :

— la requête n°2401105 enregistrée le 26 avril 2024 par laquelle la commune d’Hasparren demande l’annulation des décisions attaquées ;

—  les autres pièces du dossier.

Vu :

—  le code de la construction et de l’habitation ;

—  le code des relations entre le public et l’administration ;

—  le code de l’urbanisme ;

—  le code de justice administrative.

La présidente du tribunal a désigné M^me Madelaigue, vice-présidente, pour statuer sur les demandes de référé.

Ont été entendus au cours de l’audience publique, tenue le 23 mai 2024 en présence de M^me Strzalkowska, greffière d’audience :

— le rapport de M^me Madelaigue, juge des référés ;

— les observations de M^e Dega, pour la commune d’Hasparren, qui persiste dans ses écritures et souligne que la commune d’Hasparren n’a été soumise à la loi SRU pour la toute première période triennale que depuis 2020, et qu’elle aurait dû être traitée avec indulgence, qu’elle a déjà atteint 34% de ses objectifs et non pas 25 et qu’une partie des difficultés provient du bilan de la majorité municipale précédente ; elle indique que les apports de la loi dite « 3DS » n’ont pas été pris en compte ; sur l’urgence elle ajoute que des éléments complémentaires précis seront transmis par note en délibéré ;

— et les observations de M. A, pour le préfet des Pyrénées-Atlantiques, qui persiste dans ses écritures et indique que s’il s’agit de la première période triennale où elle est soumise de façon effective aux objectifs issus de la loi SRU, elle aurait dû y être soumise dès la période triennale 2017-2019 mais a fait l’objet d’une exemption comme d’autres communes, ce qui ne l’empêchait pas d’anticiper son entrée dans le dispositif SRU, ainsi que l’a fait la commune de Cambo-les-Bains par exemple.

La clôture de l’instruction a été reportée au 28 mai 2024 à 18 heures.

Considérant ce qui suit :

1. La commune d’Hasparren demande au juge des référés, saisi sur le fondement des dispositions de l’article L. 521-1 du code de justice administrative, d’ordonner la suspension de l’exécution de l’arrêté du 13 décembre 2023 en tant que le préfet des Pyrénées-Atlantiques a prononcé la carence de la commune pour la période triennale 2020-2022 en application de l’article L. 302-9-1 du code de la construction et de l’habitation, et a fixé à 85% le taux de la majoration résultant de ladite carence, jusqu’à ce qu’il soit statué au fond sur la légalité de cette décision.

2. Aux termes de l’article L. 521-1 du code de justice administrative : « Quand une décision administrative, même de rejet, fait l’objet d’une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d’une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l’exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l’urgence le justifie et qu’il est fait état d’un moyen propre à créer, en l’état de l’instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision () ». Aux termes de l’article L. 522-1 dudit code : « Le juge des référés statue au terme d’une procédure contradictoire écrite ou orale. Lorsqu’il lui est demandé de prononcer les mesures visées aux articles L. 521-1 et L. 521-2, de les modifier ou d’y mettre fin, il informe sans délai les parties de la date et de l’heure de l’audience publique () ». Et aux termes du premier alinéa de l’article R. 522-1 du même code : « La requête visant au prononcé de mesures d’urgence doit () justifier de l’urgence de l’affaire ».

Sur les conclusions aux fins de suspension :

3. Aux termes de l’article L. 302-9-1 du code de la construction et de l’habitation : « Lorsque, dans les communes soumises aux obligations définies aux I et II de l’article L. 302-5, au terme de la période triennale échue, le nombre de logements locatifs sociaux à réaliser en application du I de l’article L. 302-8 n’a pas été atteint ou lorsque la typologie de financement définie au III du même article L. 302-8 n’a pas été respectée, le représentant de l’Etat dans le département informe le maire de la commune de son intention d’engager la procédure de constat de carence. Il lui précise les faits qui motivent l’engagement de la procédure et l’invite à présenter ses observations dans un délai au plus de deux mois. En tenant compte de l’importance de l’écart entre les objectifs et les réalisations constatées au cours de la période triennale échue, des difficultés rencontrées le cas échéant par la commune et des projets de logements sociaux en cours de réalisation, le représentant de l’Etat dans le département peut, par un arrêté motivé pris après avis du comité régional de l’habitat et de l’hébergement et, le cas échéant, après avis de la commission mentionnée aux II et III de l’article L. 302-9-1-1, prononcer la carence de la commune. Cet arrêté prévoit, pendant toute sa durée d’application, le transfert à l’Etat des droits de réservation mentionnés à l’article L. 441-1, dont dispose la commune sur des logements sociaux existants ou à livrer, et la suspension ou modification des conventions de réservation passées par elle avec les bailleurs gestionnaires, ainsi que l’obligation pour la commune de communiquer au représentant de l’Etat dans le département la liste des bailleurs et des logements concernés. Cet arrêté peut aussi prévoir les secteurs dans lesquels le représentant de l’Etat dans le département est compétent pour délivrer les autorisations d’utilisation et d’occupation du sol pour des catégories de constructions ou d’aménagements à usage de logements listées dans l’arrêté. Par le même arrêté et en fonction des mêmes critères, il fixe, pour une durée maximale de trois ans à compter du 1er janvier de l’année suivant sa signature, la majoration du prélèvement défini à l’article L. 302-7. Le prélèvement majoré ne peut être supérieur à cinq fois le prélèvement mentionné à l’article L. 302-7. Le prélèvement majoré ne peut excéder 5 % du montant des dépenses réelles de fonctionnement de la commune figurant dans le compte administratif établi au titre du pénultième exercice. Ce plafond est porté à 7,5 % pour les communes dont le potentiel fiscal par habitant est supérieur ou égal à 150 % du potentiel fiscal médian par habitant sur l’ensemble des communes soumises au prélèvement défini à l’article L. 302-7 au 1er janvier de l’année précédente. () L’arrêté du représentant de l’Etat dans le département peut faire l’objet d’un recours de pleine juridiction. () ».

4. L’urgence justifie que soit prononcée la suspension d’un acte administratif lorsque l’exécution de celui-ci porte atteinte, de manière suffisamment grave et immédiate, à un intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu’il entend défendre. Il appartient au juge des référés d’apprécier concrètement, compte tenu des justifications fournies par le requérant, si les effets de l’acte litigieux sont de nature à caractériser une urgence justifiant que, sans attendre le jugement de la requête au fond, l’exécution de la décision soit suspendue.

5. L’arrêté attaqué qui prononce, en application de l’article L. 302-9-1 du code de la construction et de l’habitation, la carence de la commune d’Hasparren dans le respect de son objectif de réalisation de logements sociaux sur la période triennale 2020-2022 et fixe le taux de majoration du prélèvement par logement manquant ne crée pas, en lui-même, une situation d’urgence. La commune requérante, pour justifier de l’urgence à suspendre l’exécution de l’arrêté attaqué, soutient qu’il grève substantiellement son budget qui connaît une diminution importante de ses recettes alors qu’en raison de l’augmentation continue de la population, dont l’épargne brute est relativement faible, elle doit faire face à davantage de services notamment périscolaires, l’empêchant en outre de réaliser des travaux indispensables à l’entretien de bâtiments de la commune qui doivent impérativement être rénovés en 2024. Toutefois, et à supposer, ce qui n’est pas établi, que la situation financière de la commune d’Hasparren serait particulièrement contrainte, il ne résulte pas de l’instruction que la décision litigieuse, nonobstant la fixation au taux, discutable, de 85 %, la majoration infligée à la commune, obèrerait de manière suffisamment grave et immédiate son équilibre financier, alors que la commune soutient elle-même que l’incidence de cette majoration sur les dépenses réelles de fonctionnement communales est de 3, 63 %. En outre, si la commune soutient que la décision litigieuse impactera le financement de travaux qu’elle cite comme très urgents à hauteur de plus de 172 000 euros, il n’apparaît pas, en l’état du dossier, que la décision ferait obstacle à la réalisation de ces travaux. Dans ces conditions, la commune n’apporte pas de justifications suffisantes de nature à établir l’existence d’une situation d’urgence à suspendre l’exécution de la décision attaquée avant qu’il soit jugé au fond sur sa légalité, situation qui ne résulte pas davantage de la nature et de la portée même de ladite décision, qui répond à l’intérêt général qui s’attache à la construction de logements sociaux. Par suite, et sans qu’il soit besoin de rechercher si la condition tenant à l’existence de moyens propres à créer, en l’état de l’instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision attaquée est remplie, les conclusions susmentionnées doivent être rejetées.

Sur les conclusions présentées au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative :

6. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de l’Etat, qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement d’une somme au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

ORDONNE :

Article 1er : La requête de la commune d’Hasparren est rejetée.

Article 2 : La présente ordonnance sera notifiée à la commune d’Hasparren et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires.

Copie sera adressée au préfet des Pyrénées-Atlantiques (direction départementale des territoires et de la mer).

Fait à Pau, le 10 juin 2024.

La juge des référés,

F. MADELAIGUE

La greffière,

A. STRZALKOWSKA

La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires, en ce qui le concerne, ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,