Vu la procédure suivante :

Par une requête enregistrée le 17 juillet 2023, la société à responsabilité limitée (SARL) Camping Lilipin, M. A… B… et M^me C… D…, représentés par M^e Di Vizio, demandent au tribunal :

1°) de condamner la communauté de communes du Haut-Poitou à leur verser la somme de 410 000 euros, augmentée des intérêts moratoires, en réparation des préjudices patrimonial et extrapatrimonial que leur a causé l’arrêté du 18 novembre 2022 par lequel le président de la communauté de communes a autorisé la SARL Camping Lilipin à occuper le domaine public intercommunal constitué des installations du camping et du restaurant situées sur le site du plan d’eau de Fleix à Ayron (Vienne) jusqu’au 28 février 2023 ;

2°) de mettre à la charge de la communauté de communes du Haut-Poitou la somme de 8 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- en ce qui concerne la responsabilité contractuelle, la communauté de communes a manqué à ses obligations contractuelles en refusant de faire application de l’article 4 de la convention d’occupation précaire conclue le 1er janvier 2013 ; la prolongation de leur autorisation d’occupation du domaine public pour une nouvelle durée de neuf ans, leur permettant d’amortir leurs investissements, n’était pas une simple faculté et s’imposait à l’autorité administrative ;

- en ce qui concerne la responsabilité extracontractuelle pour faute, la communauté de communes a, d’une part, rompu les négociations après avoir pris l’engagement de signer avec les requérants une nouvelle convention d’occupation du domaine public pour une durée de neuf ans et, d’autre part, détourné les articles L. 2122-1 et suivants du code général de la propriété des personnes publiques pour s’extraire en toute mauvaise foi des négociations menées avec eux pour renouveler leur autorisation d’occupation du domaine public ; cette rupture des négociations est constitutive d’une faute de la personne publique dès lors qu’ils ont investi dans le fonds de commerce qu’ils venaient d’acquérir en se reposant sur l’engagement de l’autorité administrative de signer avec eux une convention d’occupation conclue pour une nouvelle durée de neuf ans ;

- en ce qui concerne les préjudices qu’ils ont subis, ils ont engagé des investissements importants depuis l’acquisition du fonds visant à de nouveaux agencements du terrain, à l’acquisition de deux mobil homes, d’un bungalow et d’autres équipements pour lesquels ils justifient avoir dépensé la somme totale de 189 995,54 euros ; ils ont subi un préjudice économique de 390 000 euros ainsi qu’un préjudice moral de 20 000 euros.

Par un mémoire en défense enregistré le 3 juillet 2025, la communauté de communes du Haut Poitou, représentée par M^e Drouineau, conclut au rejet de la requête et qu’il soit mis à la charge de la SARL Camping Lilipin la somme de 3 000 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient qu’aucun des moyens de la requête n’est fondé.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général de la propriété des personnes publiques ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- l’ordonnance n° 2017-562 du 19 avril 2017 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M. Raveneau,

- les conclusions de M. Pipart, rapporteur public,

- et les observations de M^e Faré, substituant M^e Drouineau et représentant la communauté de communes du Haut-Poitou.

Considérant ce qui suit :

Par une convention d’occupation du domaine public conclue le 1er janvier 2013, la communauté de communes du Vouglaisien a autorisé la SARL Les berges d’Ayron à exploiter les installations du camping et du restaurant situées sur le site du plan d’eau de Fleix à Ayron (Vienne) pour une durée de neuf ans, soit jusqu’au 31 décembre 2021. En 2019, la société à responsabilité limitée (SARL) Camping Lilipin s’est substituée, avec l’accord de l’autorité administrative, à la SARL Les berges d’Ayron pour l’exécution de cette convention. Par un courriel du 20 décembre 2021, la communauté de communes du Haut-Poitou, qui vient aux droits de la communauté de communes du Vouglaisien, a proposé à la SARL Camping Lilipin de conclure une nouvelle convention d’occupation du domaine public prolongeant l’exploitation susmentionnée pour une durée de quatre ans à compter du 1er janvier 2022. Face au refus de cette dernière de conclure une telle convention, le président de la communauté de communes du Haut-Poitou a, par un arrêté du 18 novembre 2022, décidé de régulariser la situation de cette société en lui délivrant unilatéralement un nouveau titre d’occupation du domaine public pour la période du 1er janvier 2022 au 28 février 2023. Par un jugement n° 2300242 du 8 juillet 2025, le tribunal administratif de Poitiers a rejeté le recours pour excès de pouvoir formé par la SARL Camping Lilipin à l’encontre de cet arrêté en tant qu’il a limité l’autorisation donnée à une durée de quatorze mois. En parallèle, par un courrier du 16 mars 2023, reçu le 21 mars suivant, les requérants ont sollicité auprès de la communauté de communes du Haut-Poitou l’indemnisation, à hauteur de 350 000 euros, du préjudice qu’ils estiment avoir subi du fait de l’intervention de l’arrêté du 18 novembre 2022. Cette demande préalable ayant fait l’objet d’une décision implicite de rejet le 21 mai 2022, la SARL Camping Lilipin, M. B… et M^me D… demandent la condamnation de la communauté de communes du Haut-Poitou à les indemniser du même chef de préjudice, réévalué à 390 000 euros, ainsi que du préjudice moral, d’un montant supplémentaire de 20 000 euros, qu’ils estiment avoir subi du fait de l’intervention de l’arrêté du 18 novembre 2022, sommes augmentées des intérêts moratoires à compter du 21 mars 2023, date de leur demande indemnitaire préalable.

Sur la responsabilité de la communauté de communes :

Aux termes de l’article L.2122-1 du code général de la propriété des personnes publiques : « Nul ne peut, sans disposer d’un titre l’y habilitant, occuper une dépendance du domaine public d’une personne publique mentionnée à l’article L. 1 ou l’utiliser dans des limites dépassant le droit d’usage qui appartient à tous. (…) ». Aux termes de l’article L. 2122-3 du même code : « L’autorisation mentionnée à l’article L. 2122-1 présente un caractère précaire et révocable ». L’article R. 2122-1 du même code dispose : « L’autorisation d’occupation ou d’utilisation du domaine public peut être consentie, à titre précaire et révocable, par la voie d’une décision unilatérale ou d’une convention. (…) ». Aux termes de l’article L. 2122-1-1 de ce code, introduit par l’ordonnance du 19 avril 2017 relative à la propriété des personnes publiques : « Sauf dispositions législatives contraires, lorsque le titre mentionné à l’article L. 2122-1 permet à son titulaire d’occuper ou d’utiliser le domaine public en vue d’une exploitation économique, l’autorité compétente organise librement une procédure de sélection préalable présentant toutes les garanties d’impartialité et de transparence, et comportant des mesures de publicité permettant aux candidats potentiels de se manifester. (…) ». Par ailleurs, l’article L. 2122-1-2 du code, issu de la même ordonnance, dispose : « L’article L. 2122-1-1 n’est pas applicable : (…) / 4° Sans préjudice des dispositions figurant aux 1° à 5° de l’article L. 2122-1-3, lorsque le titre a pour seul objet de prolonger une autorisation existante, sans que sa durée totale ne puisse excéder celle prévue à l’article L. 2122-2 ou que cette prolongation excède la durée nécessaire au dénouement, dans des conditions acceptables notamment d’un point de vue économique, des relations entre l’occupant et l’autorité compétente. ». Aux termes de l’article L. 2122-2 de ce code, dans sa rédaction issue de l’ordonnance du 19 avril 2017 : « L’occupation ou l’utilisation du domaine public ne peut être que temporaire. / Lorsque le titre mentionné à l’article L. 2122-1 permet à son titulaire d’occuper ou d’utiliser le domaine public en vue d’une exploitation économique, sa durée est fixée de manière à ne pas restreindre ou limiter la libre concurrence au-delà de ce qui est nécessaire pour assurer l’amortissement des investissements projetés et une rémunération équitable et suffisante des capitaux investis, sans pouvoir excéder les limites prévues, le cas échéant, par la loi. ». Enfin, aux termes de l’article 15 de l’ordonnance du 19 avril 2017 relative à la propriété des personnes publiques : « Le chapitre Ier de la présente ordonnance est applicable aux titres délivrés à compter du 1er juillet 2017. ».

Il résulte des principes généraux de la domanialité publique que les titulaires d’autorisations ou de conventions d’occupation temporaire du domaine public n’ont pas de droit acquis au renouvellement de leur titre.

En premier lieu, les requérants soutiennent qu’en décidant, par un arrêté du 18 novembre 2022, de leur délivrer un titre d’occupation seulement pour la période du 1er janvier 2022 au 28 février 2023, la communauté de communes du Haut-Poitou a commis une faute, cette décision unilatérale étant contraire aux stipulations de l’article 4 de la convention d’occupation du domaine public conclue le 1er janvier 2013. L’article en cause stipule : « La convention est conclue pour une durée de 9 ans à compter du 1er janvier 2013, soit jusqu’au 31 décembre 2021. Au terme de la présente convention, la communauté de communes s’engage à signer avec les bénéficiaires une nouvelle convention reprenant les modalités de la présente, modifiée des éventuels avenants établis depuis sa signature et conclue pour une nouvelle durée de 9 ans. / Cette autorisation est délivrée à titre temporaire, précaire et révocable, conformément au Code Général de la Propriété des Personnes Publiques (article L 2122-2 et 2122-3 du CGPPP). ».

D’une part, si par le premier alinéa de l’article 4 précité de la convention d’occupation temporaire du domaine public du 1er janvier 2013, la personne publique s’est engagée à signer avec les bénéficiaires, au terme de la durée initiale de neuf ans, une nouvelle convention de même durée, le second alinéa de cet article rappelait immédiatement que l’autorisation accordée était précaire et révocable. Il s’ensuit que la communauté de communes du Haut-Poitou n’a pas méconnu ces stipulations en estimant que les requérants n’en tiraient pas un droit au renouvellement de leur occupation des dépendances domaniales en litige, ce qui, au demeurant, aurait été manifestement incompatible avec le régime de la domanialité publique, et qu’elle pouvait, sans engager sa responsabilité contractuelle, refuser, pour un motif d’intérêt général, de renouveler pour une durée de neuf ans la convention.

D’autre part, alors que les requérants doivent être regardés comme invoquant la responsabilité de la communauté de communes du Haut-Poitou sur le terrain des promesses illégales fautives, il résulte du courrier du 8 octobre 2018, par lequel la communauté de communes a agréé les requérants en leur qualité de repreneurs de l’exploitation du site, qu’un avenant à la convention du 1er janvier 2013 serait prochainement établi. L’article 4 de cet avenant, signé le 8 mars 2019 par la SARL Camping Lilipin, stipule : « Les autres clauses et conditions de la convention d’occupation précaire conclue le 1er janvier 2013 demeurent inchangées et applicables jusqu’à son terme, soit jusqu’au 31 décembre 2021 », date limite d’occupation à nouveau rappelée par un troisième avenant conclu entre les parties le 23 avril 2020. Ainsi, il a été précisé par l’autorité administrative dès l’agrément de la SARL Camping Lilipin, puis à deux reprises ultérieurement, que le terme de la convention d’occupation du domaine public, par nature précaire et révocable, était fixé au 31 décembre 2021. Par suite, malgré l’ambiguïté rédactionnelle de l’article 4 de la convention signée en 2013 par l’ancien exploitant du domaine public et la communauté de communes du Vouglaisien et compte tenu de leur qualité de professionnel averti, les requérants ne pouvaient pas, à compter de la date à laquelle ils ont été agréés, légitimement croire qu’ils bénéficiaient d’une garantie de reconduction automatique de leur autorisation d’occupation du domaine public d’une nouvelle durée de neuf ans à compter du 1er janvier 2022.

En deuxième lieu, les requérants soutiennent que la communauté de communes aurait commis une double faute, d’une part, en rompant les négociations relatives au renouvellement de la convention d’occupation temporaire du domaine public conclue le 1er janvier 2013 après avoir pris l’engagement de signer une nouvelle convention pour une nouvelle durée de neuf ans, d’autre part, en détournant les articles L. 2122-1 et suivants du code général de la propriété des personnes publiques pour refuser de renouveler leur autorisation d’occupation.

Toutefois, il ne résulte pas de l’instruction que l’administration aurait rompu de tels pourparlers. En tout état de cause, ainsi qu’il a été dit au point 6, les requérants ne pouvaient légitimement croire qu’ils bénéficiaient d’une garantie de reconduction automatique de leur autorisation d’occupation du domaine public d’une nouvelle durée de neuf ans à compter du 1er janvier 2022.

Ensuite, alors que la communauté de communes s’est prévalue des dispositions précitées issues de l’ordonnance du 19 avril 2017 relative à la propriété des personnes publiques pour ne pas proposer à la SARL Camping Lillipin de conclure une convention permettant l’exploitation par cette société du domaine public pour une nouvelle durée de neuf années, les requérants soutiennent qu’ils ont réalisé des investissements lourds en 2019, lorsqu’ils se sont substitués à la SARL Les berges d’Ayron pour l’exécution de la convention d’occupation du domaine public, et que la durée nécessaire pour assurer l’amortissement de ces investissements était de neuf ans, si bien que l’article L. 2122-1-1 ne pouvait leur être opposé. Toutefois, il ne résulte pas de l’instruction que l’amortissement de ces investissements, et la rémunération équitable et suffisante des capitaux investis, qui doivent être appréciés au regard de la durée totale de la convention, et non depuis la substitution des occupants, nécessitait la poursuite de l’exploitation pendant la durée exigée par les requérants. Au demeurant, il n’est pas allégué que ces investissements auraient été exigés par la communauté de communes ou même réalisés avec son accord préalable.

Enfin, la communauté de communes a fait application des dispositions du 4° précité de l’article L.2122-1-2 du code général de la propriété des personnes publiques, entrées en vigueur le 21 avril 2017, en proposant aux requérants, par un courriel du 20 décembre 2021, une nouvelle convention d’occupation du domaine public d’une durée de quatre ans, dérogeant de fait à l’obligation de mise en place d’une procédure de sélection préalable de l’occupant du domaine public. Face au refus de signer cette convention opposé par les requérants, ces derniers ont été autorisés à occuper le domaine public par l’arrêté du 18 novembre 2022 dans les conditions mentionnées au point 1. Cet arrêté précise qu’il a été pris sur le fondement du 4° de l’article L. 2122-1-2 du code général de la propriété des personnes publiques, et donc sans mise en place d’une procédure de sélection préalable des candidats, afin de permettre le dénouement dans des conditions acceptables des relations, notamment économiques, entre l’occupation du domaine public et l’autorité administrative. La communauté de communes a donc précisément fait application, au bénéfice des requérants, des dispositions des articles susmentionnés du code général de la propriété des personnes publiques, sans qu’il ne résulte de l’instruction qu’elle ait utilisé ces articles de manière « détournée ».

Il résulte de tout ce qui précède que les requérants ne sont pas fondés à soutenir que la communauté de communes du Haut-Poitou aurait, en refusant de renouveler pour une durée de neuf ans leur autorisation d’occupation du domaine public, commis une faute contractuelle ou extracontractuelle de nature à engager sa responsabilité. Les conclusions indemnitaires présentées par la SARL Camping Lilipin, par M. B… et par M^me D… doivent en conséquence être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la communauté de communes du Haut-Poitou, qui n’est pas la partie perdante, la somme demandée par les requérants au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

En revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de de la SARL Camping Lilipin une somme de 1 300 euros à verser à la communauté de communes du Haut-Poitou sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la SARL Camping Lilipin, de M. B… et de M^me D… est rejetée.

Article 2 : la SARL Camping Lilipin versera la somme de 1 300 euros à la communauté de communes du Haut-Poitou sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à la société à responsabilité limitée Camping Lilipin, à M. A… B…, à M^me C… D…, et à la communauté de communes du Haut-Poitou.

Délibéré après l’audience du 4 novembre 2025, à laquelle siégeaient :

M. Dufour, président,

M. Raveneau, conseiller,

M. Waton, conseiller,

Rendu public par mise à disposition au greffe le 25 novembre 2025.

Le rapporteur,

signé

F. RAVENEAU

Le président,

signé

J. DUFOUR

La greffière,

signé

D. BRUNET

La République mande et ordonne à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité et des négociations internationales sur le climat et la nature en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Pour le greffier en chef,

La greffière,

signé

D. BRUNET