Vu la procédure suivante :

Par une requête, enregistrée le 1er août 2023, M. B… H…, M. G… H… et M^me E… C…, épouse H…, représentés par M^e Doumichaud, demandent au tribunal :

1°) d’annuler la délibération du 2 mars 2023 par laquelle le conseil municipal de la commune de La Richardais a approuvé le plan local d’urbanisme, ou de l’annuler partiellement en ce qu’elle classe leur parcelle cadastrée section AM n° 09 en zone agricole ainsi que la décision du 8 juin 2023, notifiée le 16 juin 2023, rejetant leur recours gracieux tendant à l’abrogation de cette délibération ;

2°) de condamner la commune de La Richardais à leur verser la somme de 1 170 000 euros en réparation des préjudices subis ;

3°) de mettre à la charge de la commune de La Richardais la somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- la décision du 8 juin 2023 est entachée d’un vice d’incompétence ;

- la délibération approuvant le plan local d’urbanisme est entachée d’un vice de procédure ;

- les décisions sont entachées d’erreur de droit ;

- les décisions sont entachées d’erreur manifeste d’appréciation ;

- la responsabilité de la commune peut être engagée pour faute et sans faute ;

- ils subissent un préjudice évalué à 1 100 000 euros correspondant à la perte de la valeur vénale de leur bien et un préjudice évalué à 70 000 euros correspondant à la perte de chance pour M^me H… d’être affectée à un poste situé à Rennes.

Par un mémoire en défense, enregistré le 17 avril 2024, la commune de La Richardais, représentée par la Selarl Coudray Urbanlaw, conclut au rejet de la requête et à ce qu’il soit mis à la charge de MM. et M^me H… une somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- les conclusions tendant à l’annulation de la délibération du 2 mars 2023 approuvant le plan local d’urbanisme sont irrecevables, dès lors que le recours gracieux tendait seulement à l’abrogation partielle de cette délibération et qu’il n’a donc pas permis de proroger le délai de recours contentieux ;

- les préjudices invoqués ne sont pas établis ;

- les autres moyens de la requête ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l’environnement ;

- le code des relations entre le public et l’administration ;

- le code de l’urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me Villebesseix ;

- les conclusions de M. Desbourdes, rapporteur public ;

- et les observations de M^e Meurdra, substituant M^e Doumichaud, représentant MM. et M^me H…, et de M^me D…, élève avocate, en présence de M^e Chatel, représentant la commune de La Richardais.

Considérant ce qui suit :

MM. et M^me H… sont propriétaires d’une parcelle cadastrée section AM n° 09 située 21, rue de Malabry, sur le territoire de la commune de La Richardais. Lors de la révision du plan local d’urbanisme approuvée par délibération du 20 février 2014, leur parcelle a été classée en zone agricole. Ce classement a été maintenu lors de la dernière révision du plan, approuvée par délibération du conseil municipal du 2 mars 2023. Les requérants demandent l’annulation de cette délibération, ou à tout le moins du zonage concernant leur parcelle, ensemble la décision expresse de rejet de leur recours gracieux tendant à l’abrogation partielle du plan local d’urbanisme de la commune de La Richardais, ainsi que l’indemnisation des préjudices subis.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

En ce qui concerne le moyen tiré du vice d’incompétence :

Il est toujours loisible à la personne intéressée, sauf à ce que des dispositions spéciales en disposent autrement, de former à l’encontre d’une décision administrative un recours gracieux devant l’auteur de cet acte et de ne former un recours contentieux que lorsque le recours gracieux a été rejeté. L’exercice du recours gracieux n’ayant d’autre objet que d’inviter l’auteur de la décision à reconsidérer sa position, un recours contentieux consécutif au rejet d’un recours gracieux doit nécessairement être regardé comme étant dirigé, non pas tant contre le rejet du recours gracieux dont les vices propres ne peuvent être utilement contestés, que contre la décision initialement prise par l’autorité administrative. Il appartient, en conséquence, au juge administratif, s’il est saisi, dans le délai de recours contentieux qui a recommencé de courir à compter de la notification du rejet du recours gracieux, de conclusions dirigées formellement contre le seul rejet du recours gracieux, d’interpréter les conclusions qui lui sont soumises comme étant aussi dirigées contre la décision administrative initiale.

Le moyen tiré de l’incompétence du signataire est dirigé exclusivement contre la décision de rejet du recours gracieux dont les vices propres ne peuvent être utilement contestés. En tout état de cause, à supposer que les requérants demandent l’annulation de cette décision en tant qu’elle refuse d’abroger le plan local d’urbanisme, il ressort des pièces du dossiers, notamment de la délibération du 29 mai 2020, que le maire de la commune de La Richardais a donné délégation à M. F… A… pour notamment signer les actes et correspondances courantes dans le domaine de l’urbanisme prévisionnel et opérationnel. Par suite, M. A… était compétent pour rejeter le recours gracieux tendant à l’abrogation partielle du plan local d’urbanisme de la commune de La Richardais. Le moyen tiré de l’incompétence du signataire de l’acte doit être écarté.

En ce qui concerne le moyen tiré du vice de procédure :

Aux termes de l’article L. 123-15 du code de l’environnement, dans sa version alors en vigueur : « Le commissaire enquêteur ou la commission d’enquête rend son rapport et ses conclusions motivées dans un délai de trente jours à compter de la fin de l’enquête. Si ce délai ne peut être respecté, un délai supplémentaire peut être accordé à la demande du commissaire enquêteur ou de la commission d’enquête par l’autorité compétente pour organiser l’enquête, après avis du responsable du projet. /Le rapport doit faire état des observations et propositions qui ont été produites pendant la durée de l’enquête ainsi que des réponses éventuelles du maître d’ouvrage. / (…) ». Aux termes de l’article R. 123-19 de ce code, dans sa version applicable : « Le commissaire enquêteur ou la commission d’enquête établit un rapport qui relate le déroulement de l’enquête et examine les observations recueillies./Le rapport comporte le rappel de l’objet du projet, plan ou programme, la liste de l’ensemble des pièces figurant dans le dossier d’enquête, une synthèse des observations du public, une analyse des propositions produites durant l’enquête et, le cas échéant, les observations du responsable du projet, plan ou programme en réponse aux observations du public./ (…) ».

Il résulte des dispositions combinées des articles L. 123-15 et R. 123-19 du code de l’environnement que, si elles n’imposent pas au commissaire-enquêteur de répondre à chacune des observations présentées lors de l’enquête publique, elles l’obligent à indiquer, au moins sommairement, en donnant son avis personnel, les raisons qui déterminent le sens de cet avis.

Il ressort des pièces du dossier, notamment du rapport de l’enquête publique, que le commissaire enquêteur a reporté les observations et demandes présentées par les requérants lors de l’enquête publique et y a répondu spécifiquement en indiquant que le classement du terrain « en zone constructible aboutirait à une extension de la zone Uh, considérée comme un secteur déjà urbanisé. Les extensions de SDU ne sont pas légalement autorisées ». Le commissaire enquêteur, qui a rendu un avis favorable détaillé notamment sur la question de la consommation d’espace et sur la densification, n’avait pas à répondre plus précisément aux observations des consorts H…. Par suite, il ne saura être reproché une insuffisante étude des prétentions des requérants. Le moyen tiré du vice de procédure dirigé contre la délibération du 2 mars 2023 doit ainsi être écarté.

En ce qui concerne les moyens tirés de l’erreur de droit et de l’erreur manifeste d’appréciation dans le classement du terrain cadastré section AM n° 09 :

Aux termes de l’article R. 151-22 du code de l’urbanisme : « Les zones agricoles sont dites « zones A ». Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. ». Il résulte de ces dispositions qu’une zone agricole, dite « zone A », du plan local d’urbanisme a vocation à couvrir, en cohérence avec les orientations générales et les objectifs du projet d’aménagement et de développement durables, un secteur, équipé ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. Si, pour apprécier la légalité du classement d’une parcelle en zone A, le juge n’a pas à vérifier que la parcelle en cause présente, par elle-même, le caractère d’une terre agricole et peut se fonder sur la vocation du secteur auquel cette parcelle peut être rattachée, en tenant compte du parti urbanistique retenu ainsi que, le cas échéant, de la nature et de l’ampleur des aménagements ou constructions qu’elle supporte, ce classement doit cependant être justifié par la préservation du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles de la collectivité concernée, à plus forte raison lorsque les parcelles en cause comportent des habitations voire présentent un caractère urbanisé

Il est de la nature de toute réglementation d’urbanisme de distinguer des zones où les possibilités de construire sont différentes, ainsi que des zones inconstructibles Dès lors que cette délimitation effectuée dans un plan local d’urbanisme ne repose pas sur une appréciation manifestement erronée, elle ne porte pas d’atteinte illégale au principe d’égalité des citoyens devant la loi.

Il appartient aux auteurs d’un plan local d’urbanisme de déterminer le parti d’aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d’avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Les auteurs d’un plan local d’urbanisme ne sont pas liés pour déterminer l’affectation future des différents secteurs, par des modalités existantes d’utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l’intérêt de l’urbanisme. En revanche, leur appréciation sur ces différents points peut être censurée par le juge administratif au cas où elle serait entachée d’un détournement de pouvoir, d’une erreur manifeste d’appréciation ou fondée sur des faits matériellement inexacts. Par ailleurs, il n’appartient pas au juge de contrôler l’opportunité du zonage choisi et la possibilité d’opter pour un autre zonage.

En premier lieu, les auteurs du plan local d’urbanisme se sont fondés sur les dispositions de l’article R. 151-22 du code de l’urbanisme pour classer le terrain litigieux en zone agricole. Ceux-ci n’étaient pas tenu par un classement antérieur à 2014 du terrain en zone constructible ou par les mentions de l’acte authentique de vente du terrain pour déterminer le classement de la parcelle cadastrée section AM n° 09. Le moyen tiré de l’erreur de droit doit ainsi être écarté.

En second lieu, il n’appartient pas au tribunal de se prononcer sur l’opportunité du classement de cette parcelle en zone Uh mais seulement de vérifier que le classement retenu n’est pas entaché de détournement de pouvoir, d’erreur de fait ou d’erreur manifeste d’appréciation. Les requérants ne peuvent donc pas utilement faire valoir que leur terrain aurait dû être classé en zone constructible. Ledit terrain est d’ailleurs enherbé et arboré, présente une superficie de 7 196 m² et s’inscrit en continuité d’un vaste espace agricole et naturel s’ouvrant à l’Est et au Sud, composé de parcelles de superficies importantes pouvant être exploitées. Dans ces conditions, et alors que le terrain en litige n’a pas à faire l’objet d’une exploitation agricole effective, il contribue à la préservation du potentiel agronomique ou biologique. La circonstance qu’il soit desservi par les réseaux publics et la voirie ou que d’autres parcelles, de superficies significativement moins importantes, aient fait l’objet d’un classement différent, est sans incidence sur la légalité de son classement en zone agricole. Le fait qu’il accueille un bassin de rétention d’eau d’une surface de 300 m2 ne s’oppose pas davantage à ce classement. Par suite, les auteurs du plan local d’urbanisme n’ont pas commis d’erreur manifeste d’appréciation en classant la parcelle cadastrée section AM n° 09 en zone agricole. Le moyen doit donc être écarté.

En ce qui concerne le moyen tiré de l’erreur de droit dès lors que la commune était tenue d’abroger la délibération du 2 mars 2023 :

Aux termes de l’article L. 243-2 du code des relations entre le public et l’administration : « L’administration est tenue d’abroger expressément un acte réglementaire illégal ou dépourvu d’objet, que cette situation existe depuis son édiction ou qu’elle résulte de circonstances de droit ou de fait postérieures, sauf à ce que l’illégalité ait cessé. /(…). ».

En l’espèce, le maire de la commune de La Richardais a refusé de faire droit à la demande des consorts H… tendant à l’abrogation partielle du plan local d’urbanisme de la commune. L’illégalité du classement de la parcelle cadastrée section AM n° 09 n’ayant pas été démontrée, la commune de La Richardais n’était pas tenue d’abroger la délibération du 2 mars 2023 par laquelle son conseil municipal a approuvé la révision de son plan local d’urbanisme. Par suite, la décision du 8 juin 2023 refusant d’abroger partiellement la délibération du 2 mars 2023 n’est pas entachée d’erreur de droit.

Il résulte de tout ce qui précède, sans qu’il soit besoin d’examiner la fin de non- recevoir opposée en défense, que les conclusions à fin d’annulation de la requête doivent être rejetées.

Sur les conclusions indemnitaires :

En premier lieu, l’illégalité d’une décision administrative est constitutive d’une faute de nature à engager la responsabilité de l’administration à l’égard de son destinataire s’il en est résulté pour lui un préjudice direct et certain.

Les requérants n’établissant pas l’illégalité du classement de la parcelle cadastrée section AM n° 09 en zone agricole, ils ne sont pas fondés à soutenir que la commune de La Richardais aurait commis une faute de nature à engager sa responsabilité en procédant à ce classement et en refusant d’abroger la délibération du 2 mars 2023.

En second lieu, aux termes de l’article L. 105-1 du code de l’urbanisme : « N’ouvrent droit à aucune indemnité les servitudes instituées par application du présent code en matière de voirie, d’hygiène et d’esthétique ou pour d’autres objets et concernant, notamment, l’utilisation du sol, la hauteur des constructions, la proportion des surfaces bâties et non bâties dans chaque propriété, l’interdiction de construire dans certaines zones et en bordure de certaines voies, la répartition des immeubles entre diverses zones. Toutefois, une indemnité est due s’il résulte de ces servitudes une atteinte à des droits acquis ou une modification à l’état antérieur des lieux déterminant un dommage direct, matériel et certain. Cette indemnité, à défaut d’accord amiable, est fixée par le tribunal administratif, qui tient compte de la plus-value donnée aux immeubles par la réalisation du plan local d’urbanisme approuvé ou du document en tenant lieu. ». Ces dispositions instituent un régime spécial d’indemnisation exclusif de l’application du régime de droit commun de la responsabilité sans faute de l’administration pour rupture de l’égalité devant les charges publiques. Elles ne font toutefois pas obstacle à ce que le propriétaire dont le bien est frappé d’une servitude prétende à une indemnisation dans le cas exceptionnel où il résulte de l’ensemble des conditions et circonstances dans lesquelles la servitude a été instituée et mise en œuvre, ainsi que de son contenu, que ce propriétaire supporte une charge spéciale et exorbitante, hors de proportion avec l’objectif d’intérêt général poursuivi.

Alors que le terrain en litige était déjà classé en zone agricole par le précédent plan local d’urbanisme, la délibération approuvant le nouveau plan local d’urbanisme n’a pas eu pour effet d’aggraver de manière substantielle les contraintes pesant sur les requérants ni de remettre en cause des droits à construire dont ils auraient effectivement bénéficié. Dans ces conditions, et eu égard à l’objectif d’intérêt général poursuivi par la préservation des espaces agricoles, les requérants ne peuvent être regardés comme supportant une charge spéciale et exorbitante, hors de proportion avec cet objectif. Par suite, les conclusions indemnitaires présentées sur le fondement des dispositions de l’article L. 105-1 du code de l’urbanisme ne peuvent qu’être rejetées. La responsabilité sans faute de la commune ne peut donc pas être engagée.

En tout état de cause, la perte de valeur vénale du bien des consorts H… ne présente pas de lien direct et certain avec l’approbation de la délibération du 2 mars 2023 dès lors que leur parcelle avait été classée en zone agricole dès 2014. Par ailleurs, il ne résulte pas de l’instruction que la renonciation de M^me H… à prendre un poste à Rennes présente un lien suffisamment direct et certain avec le classement de la parcelle cadastrée AM n° 09 en zone agricole.

Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fins d’indemnisation doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la commune de La Richardais, qui n’a pas la qualité de partie perdante, verse à MM. H… et M^me H… la somme que ceux-ci réclament au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens.

Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de MM. H… et M^me H… la somme 1 500 euros au titre des frais exposés par la commune de La Richardais et non compris dans les dépens.

DÉCIDE :

Article 1er : La requête de MM. et M^me H… est rejetée.

Article 2 : Les consorts H… verseront à la commune de La Richardais la somme de 1 500 euros au titre de l’article L.761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. B… H…, premier dénommé, et à la commune de La Richardais.

Délibéré après l’audience du 7 mai 2026 à laquelle siégeaient :

M. Martin, premier conseiller faisant fonction de président,

M^me Pellerin, première conseillère,

M^me Villebesseix, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 21 mai 2026.

La rapporteure,

signé

J. Villebesseix

Le premier conseiller faisant fonction de président,

signé

F. Martin

La greffière,

signé

I. Le Vaillant

La République mande et ordonne préfet d’Ille-et-Vilaine en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.