Vu la procédure suivante :

Par une requête enregistrée le 15 septembre 2023, M^me C… A…, représentée par M^e Suxe, demande au tribunal :

1°) d’annuler l’arrêté du 14 mars 2023 par lequel le maire de la commune d’Orival a retiré le permis de construire tacite n° 76486 22 M0003 portant sur la construction d’une annexe à une maison individuelle, et refusé de lui délivrer ledit permis, ensemble la décision implicite de rejet du recours gracieux contre cet arrêté ;

2°) de mettre à la charge de la commune d’Orival une somme de 2 500 euros sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

l’arrêté attaqué est irrégulier dès lors qu’il n’a pas été transmis au préfet de la Seine-Maritime en méconnaissance de l’article L. 424-7 du code de l’urbanisme ;

l’arrête attaqué est entaché d’erreur de droit, dès lors que l’article 1.2 du règlement de la zone NA du plan local d’urbanisme intercommunal de la métropole Rouen Normandie n’est pas applicable à sa situation la commune d’Orival n’étant pas visée dans l’annexe 15 du tome 5 relatif aux annexes informatives du PLUi ; qu’à supposer cet article applicable, le projet est conforme aux articles 1.1 et 1.2 de la zone NA du règlement du PLUi, dès lors que l’annexe prévue respecte la limitation d’emprise au sol totale des constructions de 250 m² ;

l’arrêté attaqué est entaché d’une erreur de droit dès lors qu’il est fondé sur un article 8.1 du règlement du plan local d’urbanisme intercommunal de la métropole Rouen Normandie relatif à la défense extérieure contre l’incendie, qui n’existe pas ;

le motif de l’arrêté attaqué tiré de l’existence d’un risque incendie est illégal, dès lors que le projet ne présente pas de risque incendie particulier ; qu’il est localisé en bord de Seine, que l’installation d’un puisard est déjà envisagée, ce qui aurait dû conduire à l’édiction d’une prescription, et que l’établissement situé sur la parcelle voisine n’a fait l’objet d’aucune prescription malgré un risque accru ;

le motif tiré de la méconnaissance de l’article 2 du règlement de la zone rouge R2 du plan de prévention des risques inondation (PPRI) Vallée de Seine-Boucle d’Elbeuf est entaché d’erreur de droit, dès lors que la condition de surface hors œuvre nette (SHON) de 20 m² posée par cet article est devenue inopposable, ce critère ayant été abrogé postérieurement à l’adoption du PPRI pour être remplacé par le critère de l’emprise au sol, et que le projet de construction respecte par ailleurs la règle d’emprise au sol de 50 m² posée par le PLUi de la métropole Rouen Normandie ;

le motif tiré de la méconnaissance de l’article 3 du règlement de la zone bleue B3 du PPRI est illégal dès lors que la parcelle se situe en zone « B2 » et « dans le périmètre B3 »; qu’en tout état de cause les règles applicables en zone B3 autorisent les extensions des habitations existantes ;

le motif de l’arrêté attaqué tiré de la méconnaissance des dispositions de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme est illégal dès lors que la commune d’Orival aurait dû assortir la délivrance du permis de prescriptions spéciales au lieu de le refuser ;

le retrait du permis étant entaché d’illégalité, elle est titulaire d’un permis tacite constitutive d’une décision créatrice de droits en vertu de l’article L. 211-1, 4° du code des relations entre le public et l’administration.

La commune d’Orival a été mise en demeure de produire des observations en défense le 25 février 2025.

Par une ordonnance en date du 16 avril 2025, la clôture de l’instruction a été fixée au 2 mai 2025.

Par des demandes des 9 juillet et 26 août 2025, les parties ont été invitées à produire l’entier dossier de permis de construire en application des dispositions de l’article R. 613-1-1 du code de justice administrative.

La commune d’Orival a communiqué l’entier dossier de permis de construire le 26 août 2025, qui a été communiqué en application de l’article R. 613-1-1 du code de justice administrative.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l’urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me Galle,

- les conclusions de M^me Thielleux, rapporteure publique,

- les observations de M. B…, maire de la commune d’Orival.

Considérant ce qui suit :

Le 21 septembre 2022, M^me A… a déposé une demande de permis de construire afin d’édifier une annexe d’une surface de plancher de 40,76m² à proximité de sa maison. Le 9 octobre 2022, la pétitionnaire a transmis des pièces complémentaires à la commune et, en l’absence de réponse de sa part, un permis de construire tacite est né le 19 janvier 2023. Par un arrêté du 14 mars 2023, le maire de la commune d’Orival a retiré ce permis de construire tacite et refusé de délivrer le permis sollicité. Le 15 mai 2023, M^me A… a adressé un recours gracieux à la commune resté sans réponse. M^me A… demande au tribunal d’annuler l’arrêté du 14 mars 2023, et le rejet implicite de son recours gracieux contre cette décision.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

En ce qui concerne la transmission de l’arrêté attaqué au préfet :

Aux termes de l’article L. 424-7 du code de l’urbanisme : « Lorsque l’autorité compétente est le maire au nom de la commune ou le président de l’établissement public de coopération intercommunale, le permis est exécutoire, lorsqu’il s’agit d’un arrêté, à compter de sa notification au demandeur et de sa transmission au préfet dans les conditions définies aux articles L. 2131-1 et L. 2131-2 du code général des collectivités territoriales ».

La circonstance que l’arrêté attaqué n’aurait pas été transmis au préfet est sans incidence sur sa légalité, et n’aurait pour effet, à la supposer établie, que de priver l’arrêté de caractère exécutoire. Il est constant par ailleurs, que l’arrêté attaqué de retrait de permis de construire a été édicté et notifié à sa destinataire dans le délai de trois mois à compter de la naissance du permis tacite, intervenue en l’espèce le 19 janvier 2023, prévue par l’article L. 424-5 du code de l’urbanisme. Par suite, ce moyen doit être écarté comme inopérant.

En ce qui concerne le motif tiré de la non-conformité du projet aux articles 1.1 et 1.2 du règlement de la zone NA du PLUi :

Aux termes de l’article 1.2 du règlement de la zone NA du plan local d’urbanisme intercommunal (PLUi) de la métropole Rouen Normandie : « Sont admises dans l’ensemble de la zone les occupations et utilisations du sol suivantes dès lors qu’elles ne portent pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages, ni à la richesse écologique du site et qu’elles limitent l’imperméabilisation des sols. Les cartes en annexe n°15 au sein du TOME 5 des annexes informatives du PLU permettent d’identifier plus précisément la localisation des zones humides et les zones d’expansion des crues du Schéma d’Aménagement de Gestion des Eaux CaillyAubette-Robec où toute nouvelle urbanisation, installation ou aménagement y est interdit. […] Pour la sous-destination logement : / – L’aménagement, la réfection et l’extension des habitations existantes à la date d’approbation du PLU ainsi que la construction d’annexes à ces constructions : / une ou plusieurs extensions et annexes dans la limite globale de 250 m² d’emprise au sol à compter de la date d’approbation du PLU, extensions et annexes comprises. Ce seuil comprend également l’emprise au sol des constructions existantes à cette même date. / – Les annexes au logement doivent également respecter les conditions cumulatives suivantes : / être implantées à une distance maximale de 50 m de l’habitation principale existante à la date d’approbation du PLU, / que leur nombre ne dépasse pas 3 nouvelles annexes par terrain à compter de la date d’approbation du PLU, / que la superficie totale de l’ensemble des annexes sur le terrain ne dépasse pas 50 m² d’emprise au sol globale et ce à compter de la date d’approbation du PLU ».

Le lexique du plan local d’urbanisme définit les annexes comme « une construction secondaire, de dimensions réduites et inférieures à la construction principale, qui apporte un complément aux fonctionnalités de la construction principale. Elle doit être implantée selon un éloignement restreint entre les deux constructions afin de marquer un lien d’usage. Elle peut être accolée ou non à la construction principale avec qui elle entretient un lien fonctionnel, sans disposer d’accès direct depuis la construction principale (Exemples : réserves, celliers, abris vélo, abris de jardin, ateliers non professionnels, garage, piscine, local technique…). » Le lexique du plan local d’urbanisme intercommunal définit les extensions comme : « un agrandissement de la construction existante présentant des dimensions inférieures à celle-ci. L’extension peut être horizontale ou verticale (par surélévation, excavation ou agrandissement), et doit présenter un lien physique et fonctionnel avec la construction existante ».

Pour retirer le permis tacite accordé à M^me A…, le maire de la commune d’Orival a estimé que le projet, présenté comme la construction d’une annexe à une maison d’habitation, ne correspondait en réalité pas à la définition d’une annexe telle que prévue par le lexique du PLUi, et qu’il constituait en réalité la construction d’une nouvelle maison d’habitation, soit une construction nouvelle interdite par les dispositions du lexique du PLUi et des articles 1.1 et 1.2 du règlement de la zone NA.

D’une part, la circonstance que la commune d’Orival n’est pas mentionnée dans l’annexe 15 du Tome 5 relatif aux annexes informatives du PLU est sans incidence sur la légalité de la décision attaquée, les dispositions sur lesquelles se fonde la décision attaquée pour conclure à la non-conformité du projet avec ce règlement étant applicables à l’ensemble de la zone NA, et non seulement à celles situées dans une zone mentionnée à l’annexe 15.

D’autre part, si M^me A… soutient que le projet litigieux respecte les règles d’implantation d’une annexe lorsque celles-ci sont autorisées au sein de la zone NA du plan local d’urbanisme intercommunal telles que prévues par l’article 1.2 du règlement de cette zone, la décision attaquée ne se fonde par sur le non-respect de ces conditions, mais sur le fait qu’en l’espèce, le projet doit être considéré comme une construction nouvelle et non une annexe au sens du PLUi. M^me A… ne conteste pas ce motif de la décision attaquée. A cet égard, il ressort des pièces du dossier que le projet d’annexe décrit dans la demande de permis de construire concerne une construction de 40,67 m², qu’elle est située à 17 mètres de la maison principale de 107 m², et qu’elle comporte un accès distinct sur la route des roches de celui existant pour la maison principale. Par suite, ce projet, alors même qu’il aurait pour finalité de créer un logement autonome entièrement accessible aux personnes handicapées afin de répondre aux besoins de M^me A…, et alors même que la mise en accessibilité de la construction principale serait impossible, ce qui n’est au demeurant pas établi, ne peut, eu égard à ses caractéristiques, être considéré comme une annexe au sens du PLUi de la métropole Rouen Normandie. Ne présentant aucun lien physique et fonctionnel avec la construction existante, il ne peut davantage être regardé comme une extension. Par suite, le moyen tiré de ce que l’article 1.2 de la zone NA du plan local d’urbanisme n’était pas applicable et de ce que le projet respecte les dispositions de cet article doit être écarté.

En ce qui concerne le motif tiré du risque incendie :

Aux termes de l’article 8.6 du chapitre 3 relatif aux équipements et réseaux du plan local d’urbanisme intercommunal : « Toute construction doit pouvoir être défendue contre l’incendie en correspondance avec l’analyse de risque établie selon le règlement départemental de la Défense Extérieure Contre l’Incendie. / Le réseau d’eau potable pourra être mis à la disposition pour assurer une alimentation en eau dans les limites de la compatibilité avec le service de distribution d’eau potable et sous réserve de l’économie financière au regard d’autres moyens (exemples : distance entre constructions, réserve d’eau…). / La cartographie des moyens fixes de défense contre l’incendie existants à la date d’approbation du PLU est annexée au PLU (Tome 5 : annexes informatives). / Les moyens supplémentaires nécessaires pour couvrir les risques particuliers identifiés dans le règlement départemental de défense extérieure contre l’incendie sont à la charge du responsable de cette activité ou de cette construction. / Pour l’ensemble des zones, les constructions devront respecter un éloignement suffisant pour assurer les circulations sur le terrain et ménager l’éclairement des bâtiments. » Aux termes de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme : « Le permis de construire peut être refusé ou n’être accordé que sous réserve de l’observation de prescriptions spéciales si les constructions, par leur situation ou leurs dimensions, sont de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique. Il en est de même si les constructions projetées, par leur implantation à proximité d’autres installations, leurs caractéristiques ou leur situation, sont de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique. »

D’une part, si la requérante soutient que la décision attaquée se fonde sur un article 8.1 du règlement du PLUi qui n’existerait pas, il ressort des termes de la décision attaquée que la décision vise l’article 8.6 du règlement du PLUi. Cet article, cité au point 9 du présent jugement, existe dans le PLUi en vigueur.

D’autre part, la décision attaquée, prise au visa de l’avis défavorable au projet émis par la direction de l’eau – Défense extérieure contre l’incendie de la métropole Rouen Normandie, se fonde sur le motif tiré de ce que la défense incendie ne peut être assurée dès lors que le réseau d’eau potable à proximité ne permet pas de fournir l’alimentation d’un hydrant conforme au couple débit / pression spécifié par les services de lutte contre l’incendie. Si la requérante soutient que la présence de la Seine en bordure de sa parcelle permet de limiter le risque incendie, elle ne conteste pas l’insuffisance du réseau d’eau existant et ne démontre pas que le terrain en litige serait aménagé de telle sorte que la Seine pourrait être utilisée dans le cadre d’un pompage conforme à la règlementation de défense contre l’incendie. La circonstance, qui n’est d’ailleurs pas démontrée par la requérante, que cette dernière « envisageait » l’installation d’un puisard sur sa parcelle est sans incidence sur la légalité de la décision prise par le maire de la commune d’Orival qui ne se trouvait pas dans l’obligation d’assortir une décision de permis de construire de prescriptions spéciales. Par suite, les moyens tirés de l’erreur d’appréciation en ce qui concerne l’existence d’un risque incendie, et tirés de l’illégalité des motifs de retrait liés à la méconnaissance des articles 8.6 du règlement du PLUi et R. 111-2 du code de l’urbanisme doivent être écartés.

En ce qui concerne le motif tiré de l’application du plan de prévention des risques d’inondation (PPRI)

Le plan de prévention des risques d’inondation Vallée de la Seine- Boucle d’Elbeuf définit la zone rouge comme : « La zone rouge est une zone particulièrement exposée où les inondations sont redoutables en raison de la hauteur d’eau atteinte, de l’importance de la vitesse d’écoulement, de la durée et de la fréquence des inondations. Il faut donc éviter qu’un grand nombre de personnes et de biens soient exposés. Il convient d’y préserver les capacités d’expansion des crues afin de ne pas augmenter les conséquences en amont et en aval. / La détermination des possibilités d’utilisation des sols se fait en croisant le zonage ainsi défini avec la typologie des aléas décrite ci-après. » Aux termes de l’article 2 des dispositions du règlement de ce PPRI applicables à la zone rouge R2 : « Sont interdits : / les remblais ; / les sous-sols ; / les constructions autres que celles strictement nécessaires à l’usage de la voie d’eau. / Sont autorisés sous conditions : / les ouvrages destinés à réduire les conséquences du risque d’inondation, à condition de ne pas aggraver les risques par ailleurs ; / les travaux d’infrastructure publique, (…) ; / les équipements publics (…) ; / les extensions limitées des habitations existantes, sous réserve qu’elles ne concernent que la mise aux normes sanitaires et/ou la mise en sécurité des installations existantes et/ou l’agrandissement de la famille. Ces extensions ne peuvent avoir pour effet d’augmenter le nombre de logements. Ces habitations doivent être accessibles par des voies submergées de moins d’un mètre par la crue de référence. En tout état de cause, ces extensions sont limitées à une SHON de 20 m², utilisable une seule fois ; / (…). »

Le plan de prévention des risques naturels définit par ailleurs la zone bleue comme une « zone d’expansion des crues hors zone rouge. Cette zone est donc moins exposée, et il convient d’y préserver l’expansion des crues. » Aux termes de l’article 2 des dispositions de la zone bleue B2 : « Sont interdits : / les sous-sols / Sont autorisés sous conditions : / les équipements publics, les habitations, les constructions à usage artisanal pu industriel et les constructions à usage commercial d’une superficie supérieure à 300 m², sous réserve que leur niveau de plancher fonctionnel ou habitable se situe au-dessus de la crue de référence, / les autres activités commerciales avec un niveau fonctionnel à la cote de la voirie existante, et sous réserve que les équipements vulnérables, dangereux ou polluants se situent au-dessus de la crue de référence ou que des dispositions constructives en empêchent la submersion/ Dans les deux cas, les remblais éventuellement nécessaires doivent être limités à ce qui est nécessaire à l’assise des bâtiments et leur desserte. Par ailleurs, 40% au moins de la surface des parcelles sera consacrée à des espaces libres. / A cette exception près, l’ensemble des voies, parkings (sauf les parkings des visiteurs), aires immédiates de stationnement, sera arasé au niveau du terrain naturel. »

Il ressort des pièces du dossier, et notamment de la cartographie du PPRI, que la parcelle d’assiette du projet litigieux est concernée à la fois par un zonage rouge R2 et à la fois par un zonage bleu B2 le long de la route, et que le « projet se situe essentiellement en zone rouge R2 », ainsi que le retient l’avis de la direction du cycle de l’eau en date du 14 novembre 2022. Si la requérante soutient – au demeurant de manière confuse dès lors qu’elle se prévaut également de l’inclusion du projet dans le périmètre B3 – que son projet se situerait en zone bleue B2 du PPRI, elle n’apporte aucun élément probant de nature à l’établir, les pièces du dossier de demande de permis ne permettant pas de démontrer, notamment, que l’intégralité de la construction pourrait être située en zone bleue B2 du PPRI. Par suite, la métropole a fait, à bon droit, application du règlement de la zone rouge R2, dont les dispositions les plus restrictives avaient vocation, compte tenu de l’objet de la zone, à s’appliquer à l’ensemble du projet.

En l’espèce, il n’est pas contesté que le projet litigieux, qui a pour objet la construction d’une annexe d’une emprise au sol inférieure à 50 m² en complément d’une maison individuelle afin de rendre celle-ci accessible aux personnes handicapées du foyer, ne porte ni sur la mise aux normes sanitaires, ni sur la mise en sécurité des installations existantes, ni sur l’agrandissement de la famille. Par suite, le projet n’est pas conforme aux dispositions de l’article 2 du règlement du plan de prévention des risques inondation de la vallée de seine – Boucle d’Elbeuf applicable en zone rouge R2.

En raison du risque d’inondation de la parcelle d’assiette de la Seine, qui jouxte la Seine, risque qui n’est pas sérieusement contesté dès lors que la requérante se borne à invoquer la circonstance que des prescriptions spéciales auraient pu être édictées, alors qu’un tel moyen ne peut être utilement invoqué à l’encontre d’un arrêté portant retrait et refus de permis de construire, M^me A… n’est pas davantage fondée à soutenir que l’arrêté contesté méconnaît les dispositions de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme. Par suite, la requérante n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que le maire de la commune d’Orival a retiré pour ce motif le permis de construire tacite dont elle a bénéficié, et a refusé de lui délivrer un permis de construire.

Il résulte de ce qui précède que la requérante n’est pas fondée à demander l’annulation de l’arrêté du 14 mars 2023 par lequel le maire de la commune d’Orival a retiré le permis de construire tacite qui lui avait été délivré et refusé la délivrance dudit permis, et de la décision implicite de rejet de son recours gracieux.

Sur les frais liés au litige :

Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la commune d’Orival, qui n’a pas la qualité de partie perdante, verse à M^me A… une somme que celle-ci réclame au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M^me A… est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à M^me C… A… et à la commune d’Orival.

Délibéré après l’audience du 29 janvier 2026 à laquelle siégeaient :

M^me Galle, présidente,

M. Bellec, premier conseiller.

M^me Delacour, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 12 février 2026.

La présidente-rapporteure,

Signé

C. Galle

L’assesseur le plus ancien,

Signé

C. Bellec

La greffière,

Signé

A. Hussein

La République mande et ordonne au préfet de la Seine-Maritime en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.