Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistrés les 28 août 2021, 14 septembre 2021 et 5 avril 2023, M. B Masson demande, dans le dernier état de ses écritures, au tribunal :

1°) d’annuler le règlement intérieur de la région Grand Est adopté par une délibération du 23 juillet 2021 du conseil régional ou, à tout le moins, ses articles 5, 6, 10, 12, 13 et 16 ;

2°) de mettre à la charge de la région Grand Est la somme de 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

— sa requête n’est pas devenue sans objet du fait de l’adoption d’une nouvelle version du règlement intérieur par une délibération du 15 octobre 2021 de la commission permanente, dès lors que celle-ci fait également l’objet d’un recours contentieux ;

— les restrictions d’enregistrement des séances prévues à l’article 5 du règlement intérieur méconnaissent le principe de publicité des débats ;

— l’interdiction d’utilisation ostensible de vêtements, objets ou signes ayant un caractère politique, communautariste ou identitaire prévue au premier alinéa de l’article 6 du règlement intérieur n’est pas justifiée par un intérêt légitime, porte atteinte à la liberté des élus régionaux, entre en contradiction avec l’article 33 du même règlement et expose les membres de l’assemblée régionale à l’arbitraire de son président ;

— l’interdiction faite aux élus d’utiliser leur téléphone mobile pour filmer les séances et les commissions permanentes prévue à l’avant-dernier alinéa de l’article 6 du règlement intérieur porte atteinte aux droits et libertés des élus et constitue une entrave au fonctionnement démocratique du conseil régional, de même que la limitation de l’usage du téléphone mobile ;

— l’octroi du temps de parole selon les dispositions arrêtées par la conférence des présidents prévu au cinquième alinéa de l’article 10 du règlement intérieur est incompatible avec un débat démocratique ; cette disposition est également inapplicable car elle renvoie les conditions d’octroi de temps de parole aux dispositions arrêtées par la conférence des présidents sans préciser sa composition et les modalités d’adoption de ses décisions ;

— la limitation des explications de vote prévue à l’avant-dernier alinéa de l’article 10 du règlement intérieur porte une atteinte grave aux droits individuels de chaque élu et est inapplicable lorsqu’un groupe décide de ne pas prendre position ;

— l’obligation de dépôt des amendements au plus tard la veille de la réunion de la commission compétente et de double transmission au président et au secrétariat des assemblées prévue à l’article 12 du règlement intérieur porte une atteinte grave au droit d’amendement ;

— le délai de présentation des propositions de vœu, de motion ou de résolution et l’exigence d’un double dépôt prévus à l’article 13 du règlement intérieur sont pareillement abusifs pour les mêmes motifs ;

— la rédaction de la première phrase de l’article 16 du règlement intérieur est erronée en ce qu’elle ne prévoit pas la possibilité de voter selon le scrutin public nominatif ;

— la possibilité de ne pas procéder aux nominations à bulletin secret prévue au premier paragraphe de la section du même article 16 consacrée au scrutin secret est illégale ;

— l’absence d’obligation d’une publication nominative des votes lorsque le scrutin électronique est utilisé en substitution du vote à main levée prévue à ce même article 16 porte atteinte au caractère public de la séance.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 16 mars et 2 mai 2023, la région Grand Est conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 500 euros soit mise à la charge de M. Masson au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

— la requête est devenue sans objet en ce qui concerne l’alinéa 3 de l’article 5 et l’avant-dernier alinéa de l’article 6 du règlement intérieur, dès lors que ces dispositions ont été modifiées dans la nouvelle version du règlement intérieur adoptée par une délibération du 15 octobre 2021 de la commission permanente du conseil régional ;

— les moyens sont infondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— le code général des collectivités territoriales ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus, au cours de l’audience publique :

— le rapport de M. Olivier Biget,

— les conclusions de M. Alexandre Therre,

— les observations de M. A, représentant la région Grand Est.

Considérant ce qui suit :

1. Aux termes de l’article L. 4132-6 du code général des collectivités territoriales : « Le conseil régional établit son règlement intérieur dans les trois mois qui suivent son renouvellement. Le règlement intérieur précédemment adopté continue à s’appliquer jusqu’à l’établissement du nouveau règlement. Le règlement intérieur détermine les droits des groupes d’élus régulièrement constitués et les droits spécifiques des groupes minoritaires ou s’étant déclaré d’opposition. Il peut être déféré devant le tribunal administratif. ».

2. Par une délibération du 23 juillet 2021, le conseil régional Grand Est a adopté son règlement intérieur à la suite des élections régionales des 20 et 27 juin 2021. M. Masson, conseiller régional, demande l’annulation de ce règlement intérieur, à tout le moins de ses articles 5, 6, 10, 12, 13 et 16.

Sur l’exception de non-lieu concernant les articles 5 et 6 du règlement intérieur :

3. Un recours pour excès de pouvoir dirigé contre un acte administratif n’a d’autre objet que d’en faire prononcer l’annulation avec effet rétroactif. Si, avant que le juge n’ait statué, l’acte attaqué est rapporté par l’autorité compétente et si le retrait ainsi opéré acquiert un caractère définitif faute d’être critiqué dans le délai du recours contentieux, il emporte alors disparition rétroactive de l’ordonnancement juridique de l’acte contesté, ce qui conduit à ce qu’il n’y ait lieu pour le juge de la légalité de statuer sur le mérite du pourvoi dont il était saisi. Il en va ainsi quand bien même l’acte rapporté aurait reçu exécution. Dans le cas où l’administration se borne à procéder à l’abrogation de l’acte attaqué, cette circonstance prive d’objet le pourvoi formé à son encontre, à la double condition que cet acte n’ait reçu aucune exécution pendant la période où il était en vigueur et que la décision procédant à son abrogation soit devenue définitive.

4. Par une délibération du 15 octobre 2021, la commission permanente du conseil régional Grand Est a modifié le règlement intérieur approuvé par la délibération du 23 juillet 2021 attaquée, en supprimant notamment les dispositions critiquées par M. Masson figurant au troisième alinéa de l’article 5 et à l’avant-dernier alinéa de l’article 6. Le règlement intérieur ainsi modifié fait l’objet d’un autre recours du même requérant, enregistré le 10 novembre 2021, sur lequel il est statué par un jugement distinct du même jour. Par suite, dès lors que la seconde délibération contestée dans son entièreté dans le délai de recours contentieux n’est pas devenue définitive à la date du présent jugement, la requête dirigée contre la première délibération n’a pas perdu son objet, y compris en tant qu’elle porte sur les dispositions expurgées de la version modifiée du règlement intérieur. Il suit de là que l’exception de non-lieu partiel opposée en défense doit être écartée.

Sur les conclusions à fin d’annulation du règlement intérieur du 23 juillet 2021 :

5. En premier lieu, aux termes de l’article L. 4132-10 du code général des collectivités territoriales : « Les séances du conseil régional sont publiques. / Néanmoins, sur la demande de cinq membres ou du président, le conseil régional peut décider, sans débat, à la majorité absolue des membres présents ou représentés, qu’il se réunit à huis clos. / Sans préjudice des pouvoirs que le président du conseil régional tient de l’article L. 4132-11, ces séances peuvent être retransmises par les moyens de communication audiovisuelle. ». L’article L. 4132-11 dispose : « Le président a seul la police de l’assemblée. / Il peut faire expulser de l’auditoire ou arrêter tout individu qui trouble l’ordre () ».

6. Aux termes de l’alinéa 3 de l’article 5 du règlement intérieur : « Sans préjudice des pouvoirs que le Président du Conseil Régional tient de l’article L. 4132-11 du CGCT, ces séances peuvent être retransmises par les moyens de communication audiovisuelle en direct sur le site du Conseil régional et traduites en langue des signes. Ne pourront retransmettre les séances que les prestataires ayant reçu l’accréditation préalable. ».

7. S’il appartient au président du conseil régional Grand Est, en vertu des pouvoirs de police de l’assemblée qu’il tient de l’article L. 4132-11 du code général des collectivités territoriales, de prendre, le cas échéant, en ce qui concerne l’usage d’appareils pour filmer et enregistrer les débats, les mesures propres à assurer le déroulement normal des séances du conseil régional, le règlement intérieur de l’assemblée ne saurait, sans que soit portée atteinte au principe de publicité des séances tel qu’il est garanti par l’article L. 4132-10 du même code, soumettre l’utilisation par les conseillers régionaux des moyens d’enregistrement audiovisuel à un régime d’autorisation préalable, lequel ne résulte d’aucun texte de nature législative ou réglementaire, ceci en l’absence de toute circonstance particulière de nature à justifier une telle mesure générale et permanente. Il suit de là que le requérant est fondé à soutenir que la seconde phrase de l’alinéa 3 de l’article 5 du règlement intérieur méconnaît le principe de publicité des débats. Au demeurant, cette disposition a été supprimée du règlement intérieur modifié en date du 15 octobre 2021.

8. En deuxième lieu, aux termes de l’alinéa 1 de l’article 6 du règlement intérieur : « Le Président de séance a seul la police de l’Assemblée. Il peut faire expulser de l’auditoire ou arrêter tout individu qui trouble l’ordre. L’utilisation ostensible de vêtements, d’objets ou de signes ayant un caractère politique, communautariste ou identitaire est prohibée (drapeaux, écharpes) ».

9. Toute utilisation ostensible de vêtements, objets ou signes à caractère politique, communautariste ou identitaire ne saurait, par elle-même, caractériser un trouble à l’ordre qui doit régner lors des séances et débats au sein de l’assemblée régionale. L’exercice des pouvoirs de la police de l’assemblée que le président du conseil régional tient de l’article L. 4132-11 du code général des collectivités territoriales suppose l’existence de motifs avérés de troubles à l’ordre public dans le déroulement des séances ou, à tout le moins, de risques réels qui peuvent résulter d’incidents antérieurs. En l’espèce, l’interdiction du port de signes distinctifs à caractère politique, communautariste ou identitaire, quand bien même est-elle cantonnée au cas où ces signes apparaissent ostensiblement, revêt un caractère général et permanent, n’est prescrite par aucune disposition législative ou réglementaire et n’est justifiée par aucune circonstance locale particulière. Il s’ensuit que le requérant est fondé à soutenir que la dernière phrase de l’alinéa 1 de l’article 6 du règlement intérieur est illégale.

10. En troisième lieu, aux termes de l’alinéa 6 de l’article 6 du règlement intérieur : « Pour le bon ordre des débats, l’usage du téléphone mobile est limité pour les élus présents dans l’enceinte où se réunit le Conseil Régional. Il est notamment interdit de filmer les séances et les Commissions Permanentes avec tout moyen de captation. Les services de la Région transmettront la vidéo des débats à l’ensemble des groupes politiques à l’issue des séances. ».

11. Pour les mêmes motifs que ceux exposés au point 7, M. Masson est fondé à soutenir que la seconde phrase de l’alinéa 6 de l’article 6 du règlement intérieur méconnaît le principe de publicité des débats. Au demeurant, cette disposition et la phrase qui suit ont pareillement été supprimées du règlement intérieur modifié en date du 15 octobre 2021.

12. M. Masson soutient, par ailleurs, que la première phrase de l’alinéa 6 de l’article 6 est également illégale, dès lors que son maintien dans la version modifiée du règlement intérieur permet pareillement d’interdire aux conseillers régionaux de filmer les séances avec leur téléphone portable. Cette disposition n’a cependant pas la portée que le requérant lui prête. En effet, elle tend seulement à restreindre l’usage du téléphone en cas de trouble au bon déroulement des séances et se rattache ainsi au pouvoir de la police de l’assemblée dévolu au président de séance.

13. En quatrième lieu, aux termes de l’alinéa 5 de l’article 10 du règlement intérieur : « Pour la tenue des séances plénières et ceci pour mieux utiliser le temps disponible, après le discours d’orientations générales du président, la parole est accordée conformément aux dispositions arrêtées par la Conférence des Présidents. Le Président accorde la parole en veillant à ce que, dans la mesure du possible, soient alternativement entendus les orateurs de différentes tendances politiques. ». Aux termes de l’alinéa 7 du même article : « Après l’examen et le débat relatifs à un point à l’ordre du jour, le Président autorise des explications de votes, d’une minute maximum chacune, à raison d’un orateur par groupe. Tout élu non inscrit ou en contradiction avec la position de son groupe peut également bénéficier d’une minute maximum au titre des explications de vote. ».

14. Il appartient au juge saisi d’un recours formé contre le règlement intérieur d’un conseil régional de vérifier que les restrictions apportées à la liberté d’expression de ses membres sont justifiées par les contraintes d’organisation des séances du conseil régional.

15. D’une part, la circonstance que le temps de parole des groupes lors des débats en séance plénière soit arrêté par la conférence des présidents de groupe, laquelle comprend, en vertu de l’article 36 du règlement intérieur, le président du conseil régional et les présidents des différents groupes d’élus, n’est pas, par elle-même, de nature à caractériser une atteinte au droit d’expression des conseillers régionaux, notamment de l’opposition, quand bien même le règlement intérieur ne fixe pas les modalités selon lesquelles cette conférence se détermine.

16. D’autre part, si les dispositions citées au point précédent limitent chaque explication de vote à une minute à raison d’un orateur par groupe, elles permettent à chaque élu non-inscrit ou en contradiction avec la position de son groupe d’exprimer sa position. En outre, l’alinéa 3 du même article 10 dispose que « la parole est toujours accordée lorsqu’elle est demandée sur l’ordre du jour, pour un rappel au règlement ou pour une explication de vote. ». Dans ces conditions, l’article 10 du règlement intérieur, qui permet à chaque élu qui en fait la demande d’expliquer son vote, y compris, le cas échéant, lorsque son groupe n’a pas défini de position commune, et qui en limite seulement la durée dans le but de garantir le bon déroulement des séances eu égard au nombre de conseillers régionaux, ne méconnaît pas le droit à l’expression des élus.

17. En cinquième lieu, en vertu du troisième alinéa de l’article 72 de la Constitution, les collectivités territoriales « s’administrent librement par des conseils élus et disposent d’un pouvoir réglementaire pour l’exercice de leurs compétences » dans les conditions définies par la loi. Aux termes de l’article L. 4132-6 du code général des collectivités territoriales : « Le conseil régional établit son règlement intérieur dans les trois mois qui suivent son renouvellement. () Le règlement intérieur détermine les droits des groupes d’élus régulièrement constitués et les droits spécifiques des groupes minoritaires ou s’étant déclaré d’opposition. ». Ni cette disposition ni aucune autre disposition législative du code général des collectivités territoriales ou d’un autre texte, non plus qu’aucun principe, ne consacre un droit d’amendement général et illimité qui serait conféré aux élus locaux.

18. Aux termes de l’article 12 du règlement intérieur : « Tout conseiller peut présenter des amendements aux projets de délibération du Conseil Régional. () / () Dans un souci de bonne organisation des séances de l’assemblée, les amendements sont transmis au Président et au secrétariat des assemblées au plus tard la veille de la réunion de la ou des commission(s) compétente(s). / Le président de la ou des commission(s) compétente(s) peut accepter le dépôt d’un amendement le jour de la réunion de la commission. En cas d’urgence dûment justifiée, l’amendement peut être déposé auprès du Président du Conseil régional en début de séance. Dans ces cas, le Président décide alors si l’amendement peut être étudié directement en séance, ou s’il convient de réunir la (ou les) commission(s) lors d’une interruption de séance. / () ».

19. Il résulte des dispositions citées au point précédent que la région Grand Est a décidé, dans son règlement intérieur, comme il lui était loisible de le faire, de reconnaître à tout conseiller régional le droit de présenter des amendements aux textes soumis au vote du conseil régional et de la commission permanente. Ce même règlement intérieur a en même temps encadré l’exercice du droit d’amendement en prévoyant notamment que, sauf urgence dûment justifiée, pour être recevables, les amendements doivent être transmis à la fois au président et au secrétariat des assemblées au plus tard la veille de la réunion de la commission compétente. M. Masson soutient, sans être contredit, que les commissions se réunissent en général une semaine avant la séance plénière et que les débats en commission fournissent des informations supplémentaires utiles à la rédaction de certains amendements. Or, en conditionnant, hors cas d’urgence apprécié par le président, la recevabilité des amendements à leur dépôt au plus tard la veille de la réunion de la commission compétente, l’article 12 du règlement intérieur ne garantit pas, en toute hypothèse, aux conseillers régionaux un délai suffisant pour transmettre leurs amendements, dès lors qu’aucune disposition du code général des collectivités territoriales ou du règlement intérieur de la région Grand Est n’encadre les délais de convocation et de réunion des commissions thématiques tandis qu’en vertu de l’article L. 4132-18 du code général des collectivités territoriales, repris à l’article 3 du règlement intérieur, le président du conseil régional doit adresser le rapport sur les affaires à l’ordre du jour de la prochaine assemblée au moins douze jours avant sa réunion. La contrainte de délai prévue à l’alinéa 4 de l’article 12 du règlement intérieur n’apparaît pas justifiée par la bonne organisation des séances du conseil régional. Dans ces conditions, le requérant est fondé à soutenir que cette condition de recevabilité des amendements porte atteinte à l’exercice effectif du droit d’amendement. Au demeurant, cette règle a été modifiée dans le règlement intérieur adopté le 15 octobre 2021. En revanche, il ne ressort pas des pièces du dossier que l’obligation de double transmission des amendements au président et au secrétariat des assemblées caractérise pareillement une telle atteinte. Il suit de là que l’alinéa 4 de l’article 12 est illégal en tant seulement qu’il prévoit la transmission des amendements au plus tard la veille de la réunion de la commission compétente.

20. En sixième lieu, aux termes de l’article 13 du règlement intérieur : « () / La proposition de vœu ou de motion ou de résolution doit être rédigée et signée par son auteur. Elle est remise au Président du Conseil Régional et au secrétariat des assemblées quatre jours ouvrés au moins avant le début de la séance. / () Si le vœu ou la motion ou la résolution est déposé en invoquant l’urgence, il peut l’être jusqu’à l’ouverture de la séance. / () ».

21. En se bornant à soutenir, par renvoi aux arguments invoqués à l’appui de son moyen dirigé contre l’article 12 du règlement intérieur, que ces dispositions de l’article 13 sont abusives, le requérant ne démontre pas en quoi le délai de quatre jours ouvrés porterait atteinte à quelque droit ou prérogative des conseillers régionaux, alors, en outre, qu’aucun texte ne consacre à l’égard de ces élus un droit de présentation de vœux, motions ou résolutions, lesquels sont distincts des questions orales, et qu’en tout état de cause, l’invocation de l’urgence permet, les cas échéant, leur présentation au-delà de ce délai.

22. En septième lieu, aux termes de l’article L. 4132-14 du code général des collectivités territoriales : « Les votes sont recueillis au scrutin public toutes les fois que le sixième des membres présents le demande. En cas de partage, la voix du président est prépondérante. / Néanmoins, les votes sur les nominations ont toujours lieu au scrutin secret dans les cas où la loi ou le règlement le prévoit expressément. Dans les autres cas, le conseil régional peut décider à l’unanimité de ne pas procéder au scrutin secret aux nominations. / () ».

23. Aux termes de l’article 16 du règlement intérieur : « Le Conseil Régional vote sur les questions soumises à ses délibérations de différentes manières : à main levée au scrutin public et un scrutin secret. / Dans le cadre de l’application de cet article, il peut être recouru au vote électronique. / () Pour les nominations, il est procédé au scrutin secret dans les cas où la loi ou le règlement le prévoit expressément () Dans les autres cas, le Conseil Régional peut décider à l’unanimité de ne pas procéder au scrutin secret aux nominations. ».

24. D’abord, hormis l’hypothèse où une réunion du conseil régional se tient par visioconférence, aucune disposition du code général des collectivités territoriales ne fixe les modalités d’organisation du vote en cas de recours au scrutin public. Par suite, M. Masson, qui n’invoque au demeurant la méconnaissance d’aucune disposition législative ou réglementaire, n’est pas fondé à soutenir qu’à défaut de possibilité de recourir alternativement, en cas de scrutin public, au vote par appel nominal ou à main levée, la première phrase de l’article 16 du règlement intérieur serait illégale.

25. Ensuite, il résulte des dispositions de l’article L. 4132-14 du code général des collectivités territoriales citées au point 22 qu’en dehors des cas où la loi ou le règlement prévoit expressément qu’un vote sur une nomination a lieu au scrutin secret, le conseil régional peut décider à l’unanimité de ne pas procéder au scrutin secret aux nominations. Il s’ensuit qu’en prévoyant, à l’identique des prévisions de l’article L. 4132-14, la possibilité de déroger à l’unanimité au principe du vote au scrutin secret sur les nominations, l’article 16 du règlement intérieur n’a pas méconnu la loi. Le requérant, qui ne fonde au demeurant son moyen sur la méconnaissance d’aucun texte, n’est pas fondé, dès lors, à soutenir que la possibilité de dérogation au vote au scrutin secret sur les nominations, prévue à l’article 16 du règlement intérieur, serait illégale.

26. Enfin, M. Masson soutient que la possibilité de remplacer le vote à main levée par un vote électronique porte atteinte au caractère public du scrutin et de la séance, dès lors qu’aucune disposition du règlement intérieur ne prévoit l’enregistrement et la publication du vote électronique de chaque élu pour conserver le caractère nominatif du scrutin. Toutefois, la faculté de recourir au vote électronique, prévue à l’article 16, a lieu sans préjudice du caractère public ou secret du scrutin, de sorte qu’elle ne saurait avoir pour objet ou pour effet de faire obstacle à la publicité des votes chaque fois qu’un scrutin public est requis. Dans ces conditions, le requérant, dont le moyen n’est au demeurant étayé sur la méconnaissance d’aucun texte, n’est pas davantage fondé à soutenir que la disposition permettant le recours au vote électronique serait viciée.

27. Il résulte de tout ce qui précède que M. Masson est seulement fondé à demander, au sein du règlement intérieur de la région Grand Est adopté par une délibération du 23 juillet 2021 du conseil régional, dont les dispositions sont divisibles, l’annulation de la seconde phrase de l’alinéa 3 de l’article 5, la dernière phrase de l’alinéa 1 de l’article 6, la seconde phrase de l’alinéa 6 de l’article 6 et l’alinéa 4 de l’article 12 en tant qu’il prévoit la transmission des amendements au plus tard la veille de la réunion de la commission compétente.

Sur les frais liés à l’instance :

28. Il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce et en tout état de cause, de faire application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative au profit de l’une ou l’autre des parties, lesquelles n’ont pas eu recours à un avocat et ne justifient d’aucuns frais spécifiques exposés à l’occasion de l’instance.

DECIDE:

Article 1er : Les dispositions suivantes du règlement intérieur de la région Grand Est adopté le 23 juillet 2021 sont annulées : la seconde phrase de l’alinéa 3 de l’article 5, la dernière phrase de l’alinéa 1 de l’article 6, la seconde phrase de l’alinéa 6 de l’article 6 et l’alinéa 4 de l’article 12 en tant qu’il prévoit la transmission des amendements au plus tard la veille de la réunion de la commission compétente.

Article 2 : Le surplus des conclusions de la requête de M. Masson est rejeté.

Article 3 : Les conclusions présentées par la région Grand Est au titre de l’article

L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à M. C et à la région Grand Est.

Délibéré après l’audience du 8 février 2024, à laquelle siégeaient :

M. Faessel, président,

M. Biget, premier conseiller,

M^me Perabo Bonnet, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 20 mars 2024.

Le rapporteur,

O. Biget

Le président,

X. Faessel

La greffière,

N. Adjacent

La République mande et ordonne à la préfète de la région Grand Est en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,