Vu les procédures suivantes :

I) Par une requête et un mémoire enregistrés les 21 mars 2022 et 5 avril 2022 sous le n°2202237, M. A B doit être regardé comme demandant au tribunal :

1°) d’annuler la décision implicite de rejet du 20 janvier 2022 par laquelle sa demande indemnitaire préalable a été rejetée ;

2°) de condamner la commune de Savigny-sur-Orge à lui verser la somme de 10 000 euros en réparation des préjudices qu’il estime avoir subis du fait du refus de communication de l’annuaire administratif de la commune.

Il soutient que :

— sa requête est recevable ;

— la décision implicite rejetant sa demande indemnitaire préalable est entachée d’un défaut de motivation en fait et en droit ;

— le refus de lui communiquer l’annuaire administratif de la commune de Savigny-sur-Orge est illégal ;

— cette illégalité constitue une faute de nature à engager la responsabilité de la commune ;

— cette faute lui a causé un préjudice matériel ainsi qu’un préjudice moral, qu’il évalue à la somme de 10 000 euros.

Par un mémoire en défense enregistré le 7 juillet 2022, la commune de Savigny-sur-Orge, représentée par M^e Seban, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 000 soit mise à la charge de M. B au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que les moyens soulevés par M. B ne sont pas fondés.

Par une lettre du 11 mai 2023, les parties ont été informées, en application des dispositions de l’article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le jugement était susceptible d’être fondé sur un moyen relevé d’office, tiré de l’irrecevabilité des conclusions à fin d’annulation de la décision implicite de rejet de la demande indemnitaire préalable présentée par M. B, une telle décision n’ayant que pour objet et pour effet de lier le contentieux.

II) Par une requête enregistrée le 23 mars 2022 sous le n°2202369, M. B doit être regardé comme demandant au tribunal :

1°) d’annuler la décision implicite de rejet du 25 janvier 2021 par laquelle le maire de Savigny-sur-Orge a refusé de lui communiquer l’annuaire administratif de la commune ;

2°) d’enjoindre au maire de Savigny-sur-Orge de lui communiquer ce document dans un délai de trois mois à compter de la notification du jugement.

Il soutient que :

— sa requête est recevable ;

— la décision attaquée méconnaît les dispositions de l’article L. 311-1 du code des relations entre le public et l’administration ;

— elle méconnaît les dispositions de l’article 15 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen du 26 août 1789.

Par un mémoire en défense enregistré le 20 juillet 2022, la commune de Savigny-sur-Orge, représentée par M^e Seban, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 1 500 euros soit mise à la charge de M. B au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que le refus de communiquer ce document administratif est légal.

Vu :

— l’avis n°20216997 du 5 janvier 2022 de la commission d’accès aux documents administratifs ;

— les autres pièces des dossiers.

Vu :

— la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen du 26 août 1789 ;

— le code des relations entre le public et l’administration ;

— le code de justice administrative.

La présidente du tribunal a désigné M^me Mathé, conseillère, pour statuer sur les litiges mentionnés à l’article R. 222-13 du code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M^me Mathé, magistrate désignée,

— les conclusions de M. Armand, rapporteur public,

— et les observations de M. B et de M^e Langlade Demoyen, représentant la commune de Savigny-sur-Orge.

Deux notes en délibéré présentées par M. B dans les instances enregistrées sous le n°2202237 et n°2202369, ont été enregistrées le 19 juin 2023.

Considérant ce qui suit :

1. Les requêtes enregistrées sous les n°2202237 et n°2202369 ont été introduites par M. A B, présentent à juger des questions similaires et ont fait l’objet d’une instruction commune. Il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul jugement.

2. Par une décision du 10 novembre 2021, le président de la délégation spéciale de la commune de Savigny-sur-Orge a rejeté la demande de communication par voie électronique d’un annuaire administratif de la commune présentée par M. B le 5 novembre 2021. Par une décision du 18 novembre 2021, il a rejeté le recours gracieux formé par M. B contre cette décision. Le 23 novembre 2021, M. B a saisi la commission d’accès aux documents administratifs qui, le 5 janvier 2022, a rendu un avis favorable à la communication de ce document, sous les réserves prévues notamment à l’article L. 311-6 du code des relations entre le public et l’administration. Une décision implicite confirmant le refus de communication est née à la suite du silence gardé pendant deux mois par le maire de la commune à compter de la notification de la saisine de la commission d’accès aux documents administratifs. Par ses deux requêtes, M. B doit être regardé comme demandant au tribunal d’annuler la décision implicite confirmant le refus de lui communiquer l’annuaire administratif de la commune, d’annuler la décision implicite de rejet prise sur sa demande indemnitaire préalable du 19 novembre 2021, et de condamner la commune de Savigny-sur-Orge à lui verser la somme de 10 000 euros en réparation des préjudices qu’il estime avoir subis du fait du refus de lui communiquer ce document.

Sur la recevabilité des conclusions à fin d’annulation de la décision implicite de rejet de la demande indemnitaire préalable :

3. La décision implicite de rejet née du silence gardé par le maire de Savigny-sur-Orge sur la demande de M. B tendant à la condamnation de la commune à lui verser la somme de 10 000 euros en réparation des préjudices qu’il estime avoir subis du fait du refus de lui communiquer l’annuaire administratif de la commune, a eu pour seul effet de lier le contentieux à l’égard de l’objet de la demande du requérant qui, en formulant les conclusions mentionnées ci-dessus, a donné à l’ensemble de sa requête enregistrée sous le n°2202237, le caractère d’un recours de plein contentieux. Par suite, les conclusions à fin d’annulation de la décision implicite de rejet de sa demande indemnitaire préalable sont irrecevables et ne peuvent ainsi qu’être rejetées.

Sur les conclusions à fin d’annulation de la décision implicite de rejet de la demande de communication de l’annuaire administratif de la commune de Savigny-sur-Orge :

En ce qui concerne l’office du juge :

4. Il appartient au juge de l’excès de pouvoir, saisi de moyens en ce sens, de contrôler la régularité et le bien-fondé d’une décision de refus de communication de documents administratifs sur le fondement des articles L. 311-1 et L. 311-2 du code des relations entre le public et l’administration. Pour ce faire, par exception au principe selon lequel le juge de l’excès de pouvoir apprécie la légalité d’un acte administratif à la date de son édiction, il appartient au juge, eu égard à la nature des droits en cause et à la nécessité de prendre en compte l’écoulement du temps et l’évolution des circonstances de droit et de fait afin de conférer un effet pleinement utile à son intervention, de se placer à la date à laquelle il statue.

En ce qui concerne la légalité du refus de communication :

5. En premier lieu, aux termes de l’article L. 311-1 du code des relations entre le public et l’administration : « Sous réserve des dispositions des articles L. 311-5 et L. 311-6, les administrations mentionnées à l’article L. 300-2 sont tenues de publier en ligne ou de communiquer les documents administratifs qu’elles détiennent aux personnes qui en font la demande, dans les conditions prévues par le présent livre ». Aux termes de l’article L. 300-2 de ce code : « Sont considérés comme documents administratifs, au sens des titres Ier, III et IV du présent livre, quels que soient leur date, leur lieu de conservation, leur forme et leur support, les documents produits ou reçus, dans le cadre de leur mission de service public, par l’Etat, les collectivités territoriales ainsi que par les autres personnes de droit public ou les personnes de droit privé chargés d’une telle mission ». Aux termes de l’article L. 311-6 du même code : « Ne sont communicables qu’à l’intéressé les documents administratifs : / 1° Dont la communication porterait atteinte à la protection de la vie privée () ». Aux termes de l’article L. 311-7 de ce même code : « Lorsque la demande porte sur un document comportant des mentions qui ne sont pas communicables en application des articles L. 311-5 et L. 311-6 mais qu’il est possible d’occulter ou de disjoindre, le document est communiqué au demandeur après occultation ou disjonction de ces mentions. ». Enfin, aux termes du dernier alinéa de l’article L. 311-2 du même code : « L’administration n’est pas tenue de donner suite aux demandes abusives, en particulier par leur nombre ou leur caractère répétitif ou systématique ».

6. Les dispositions citées au point 5 n’imposent pas à l’administration d’élaborer un document dont elle ne disposerait pas pour faire droit à une demande de communication. En revanche, constituent des documents administratifs au sens de ces dispositions, les documents qui peuvent être établis par extraction des bases de données dont l’administration dispose, si cela ne fait pas peser sur elle une charge de travail déraisonnable.

7. Par ailleurs, la personne qui demande la communication de documents administratifs, notamment sur le fondement des dispositions du code des relations entre le public et l’administration, n’a pas à justifier de son intérêt à ce que ceux-ci lui soient communiqués. En revanche, lorsque l’administration fait valoir que la communication des documents sollicités, en raison notamment des opérations matérielles qu’elle impliquerait, ferait peser sur elle une charge de travail disproportionnée au regard des moyens dont elle dispose, il revient au juge de prendre en compte, pour déterminer si cette charge est effectivement excessive, l’intérêt qui s’attache à cette communication pour le demandeur ainsi, le cas échéant, que pour le public.

8. Il est constant qu’un annuaire administratif d’une commune constitue un document administratif au sens des dispositions de l’article L. 300-2 du code des relations entre le public et l’administration.

9. Toutefois, la commune de Savigny-sur-Orge fait valoir, sans être contredite lors de l’instruction, que la communication d’un tel document impliquerait qu’elle procède au préalable à sa création, ce qui nécessiterait de regrouper un grand nombre de contacts ainsi que toutes leurs informations personnelles, qui concernent cinq-cent-quatre-vingt agents, et mobiliserait ainsi un agent à temps plein qui serait exclusivement dédié à la compilation et à la retranscription des données dans un annuaire, alors que ses services sont par ailleurs mobilisés, notamment, par les nombreux recours administratifs et contentieux introduits par le même requérant, ce qui traduit l’existence d’une charge de travail disproportionnée au regard des moyens dont elle dispose. Dans ces conditions, la commune doit être regardée comme ne disposant pas du document dont la communication est demandée. En outre, il n’est pas établi, ni même soutenu, que ce document pourrait être établi par une extraction des bases de données dont celle-ci disposerait, sans que cela ne fasse peser sur elle une charge de travail déraisonnable. Par suite, l’administration n’étant pas tenue d’élaborer le document demandé, elle pouvait légalement rejeter la demande de communication présentée par M. B.

10. Au surplus, il ressort des pièces du dossier que la demande de communication en litige était motivée par la possibilité d’adresser « un courrier dématérialisé aux différents agents de la commune, en qualité de candidat tête de liste » pendant la campagne électorale précédant le scrutin qui s’est déroulé en décembre 2021 dans la commune de Savigny-sur-Orge. Ces élections étant ainsi terminées à la date du présent jugement, l’intérêt qui s’attache à cette communication pour le requérant et, le cas échéant, pour le public, au regard de la charge de travail alors excessive qu’elle impliquerait pour la commune, ainsi que cela a été précédemment dit, justifie, à la date du présent jugement, le refus de communication en litige.

11. En tout état de cause, à supposer même que le document en cause existe, sa communication ne peut intervenir qu’après l’occultation des mentions dont la communication porterait atteinte à la protection de la vie privée, dont les adresses électroniques professionnelles des agents publics qu’il contient, comme l’a d’ailleurs rappelé la commission d’accès aux documents administratifs dans son avis du 5 janvier 2022. Or, il ressort des pièces du dossier, en particulier des pièces produites par la commune, que M. B a indiqué être en mesure de reconstituer les adresses électroniques professionnelles des agents publics de la commune de Savigny-sur-Orge à partir des prénoms et noms de ceux-ci, tels qu’ils figurent dans le document en cause, en sachant qu’il ne pouvait obtenir directement la communication de telles adresses électroniques professionnelles. Dans les circonstances particulières de l’espèce, l’administration était ainsi fondée à refuser de lui communiquer le document en cause.

12. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l’article L. 311-1 du code des relations entre le public et l’administration doit être écarté.

13. En second lieu, le requérant n’établissant pas que la décision attaquée porterait, en l’espèce, atteinte à son droit de demander compte à tout agent public de son administration, garanti par l’article 15 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen du 26 août 1789, ce moyen doit être écarté.

14. Il résulte de ce qui précède que M. B n’est pas fondé à demander l’annulation de la décision du 24 janvier 2022 par laquelle le maire de la commune de Savigny-sur-Orge a refusé de lui communiquer un annuaire administratif de la commune.

Sur les conclusions indemnitaires :

15. L’illégalité du refus de communication de l’annuaire administratif de la commune de Savigny-sur-Orge n’étant pas démontrée, le requérant n’est pas fondé à soutenir que le maire de la commune aurait commis une faute de nature à engager la responsabilité de celle-ci. Au surplus, le requérant ne démontre pas la réalité des préjudices qu’il estime avoir subis du fait de ce refus de communication. Par suite, les conclusions indemnitaires présentées par M. B doivent être rejetées.

Sur les conclusions à fin d’injonction :

16. Le présent jugement n’impliquant aucune mesure d’exécution compte tenu de ses motifs, les conclusions à fin d’injonction présentées par M. B doivent ainsi être rejetées.

Sur les frais du litige :

17. Il y a lieu, dans les circonstances particulières de l’espèce, de mettre à la charge de M. B la somme globale de 300 euros à verser à la commune de Savigny-sur-Orge, au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : Les requêtes de M. B enregistrées sous le n°2202237 et n°2202369 sont rejetées.

Article 2 : M. B versera la somme de 300 euros à la commune de Savigny-sur-Orge au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. A B et à la commune de Savigny-sur-Orge.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 22 juin 2023.

La magistrate désignée,

C. Mathé Le greffier,

A. Delpierre

La République mande et ordonne au préfet de l’Essonne en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

N°s 2202237, 2202369