Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire complémentaire, enregistrés le 4 mai 2021 et le 2 septembre 2022, M. D… B… et M^me A… C…, représentés par M^e Balaguer, doivent être regardés comme demandant au tribunal :

1°) d’annuler les décisions implicites et explicites par lesquelles le maire de la commune d’Etiolles a refusé de dresser un procès-verbal de constat d’infraction pour des travaux réalisés au 4 Grand-Rue, sur le territoire de la commune ;

2°) d’enjoindre au maire de la commune d’Etiolles de dresser ce procès-verbal de constat d’infraction et de le transmettre au procureur de la République dans un délai de quinze jours à compter de la notification du jugement à intervenir, sous astreinte de 300 euros par jours de retard ;

3°) de condamner la commune d’Etiolles à leur verser la somme de 11 000 euros en réparation des préjudices qu’ils estiment subir en raison de ces refus ;

4°) à titre subsidiaire, de condamner la commune d’Etiolles à leur verser la somme de 11 000 euros en réparation des préjudices qu’ils estiment subir en raison de l’illégalité de la décision de non opposition à la déclaration préalable de M. E…, délivrée par le maire de la commune le 4 janvier 2017 ;

5°) de mettre à la charge de la commune une somme de 2 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- leur requête est recevable ;

- le refus de dresser un procès-verbal d’infraction est entaché d’erreur d’appréciation, d’erreur de fait et d’erreur de droit dès lors, en premier lieu, que le changement de destination n’a pas été autorisé, en deuxième lieu que la construction litigieuse méconnait les dispositions des articles UCV 3 et UCV 12 du plan local d’urbanisme de la commune (PLU) d’Etiolles, en troisième lieu, que le projet aurait dû faire l’objet d’un permis de construire, sachant que ces infractions n’étant pas prescrites ni couvertes par l’article L. 610-1 du code de l’urbanisme, la décision de non opposition à déclaration préalable de 2017 ayant été obtenue par fraude ;

- ce refus est fautif et leur cause plusieurs préjudices dans leurs conditions d’existence, qui peuvent être évalués à un montant de 11 000 euros ; cette créance n’est pas prescrite ;

- la décision de non opposition à déclaration préalable du 4 janvier 2017 est fautive en raison de son illégalité au regard des articles UCV12 et UCV3 du règlement du PLU de la commune ; elle leur cause plusieurs préjudices dans leurs conditions d’existence, qui peuvent être évalués à un montant de 11 000 euros.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 26 novembre 2021 et 2 janvier 2023, la commune d’Etiolles, représentée par M^e Alonso Garcia, conclut, dans le dernier état de ses écritures, au rejet de la requête et à la mise à la charge des requérants de la somme de 10 000 euros au titre de l’article L.761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- les conclusions à fin d’indemnisation sont irrecevables, les premières car elles auraient dû être dirigées contre l’Etat et les secondes, subsidiaires, à défaut de liaison du contentieux et en raison de leur prescription ;

- les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Par une ordonnance du 8 janvier 2024, la clôture de l’instruction a été fixée au 26 février 2024 à 12 heures.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l’urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me Boukheloua, présidente-rapporteure,

- et les conclusions de M^me Amar-Cid, rapporteure publique.

Considérant ce qui suit :

Par deux arrêtés de non opposition à déclaration préalable du 19 mai 2014 et du 4 janvier 2017, devenus définitifs, le maire de la commune d’Etiolles a accordé à M. E… une autorisation de rénovation de la toiture, de réfection à l’identique et de pose d’une fenêtre coulissante concernant un bien immobilier situé au 4 Grande Rue, sur le territoire de cette commune. Par un courrier du 7 janvier 2021, reçu en mairie le 11 janvier 2021, M. B… et M^me C… ont demandé au maire de la commune d’Etiolles, en sa qualité d’autorité de l’Etat, de dresser un procès-verbal d’infraction concernant les travaux effectués sur ce bien immobilier, en faisant valoir que ces travaux ont changé la destination du garage qui s’y trouvait en habitation sans prévoir de stationnement en application de l’article UCV 12 du règlement du plan local d’urbanisme de la commune, ni prévoir d’accès conforme aux prescriptions de l’article UCV 3 de ce règlement. Par un courrier du 9 mars 2021, reçu par les intéressés le 15 mars 2021, qui s’est substitué à la décision implicite née du silence gardé par l’autorité administrative, le maire de la commune d’Etiolles a rejeté leur demande. Par la présente requête, M. B… et M^me C… demandent au tribunal d’annuler le refus de dresser un procès-verbal d’infraction qui leur a été opposé par le maire d’Etiolles, d’enjoindre à ce dernier de dresser ce procès-verbal et d’indemniser le préjudice qu’ils estiment subir en raison de l’illégalité de ce refus et, à titre subsidiaire, de l’illégalité de la décision de non opposition à déclaration préalable du 4 janvier 2017.

Sur les conclusions à fin d’annulation de la décision de refus de dresser un procès-verbal d’infraction :

2. Aux termes de l’article L. 480-1 du code de l’urbanisme : « Les infractions aux dispositions des titres Ier, II, III, IV et VI du présent livre sont constatées par tous officiers ou agents de police judiciaire ainsi que par tous les fonctionnaires et agents de l’Etat et des collectivités publiques commissionnés à cet effet par le maire ou le ministre chargé de l’urbanisme suivant l’autorité dont ils relèvent et assermentés. Les procès-verbaux dressés par ces agents font foi jusqu’à preuve du contraire. (…) / Lorsque l’autorité administrative et, au cas où il est compétent pour délivrer les autorisations, le maire ou le président de l’établissement public de coopération intercommunale compétent ont connaissance d’une infraction de la nature de celles que prévoient les articles L. 480-4 et L. 610-1, ils sont tenus d’en faire dresser procès-verbal ». Aux termes de l’article L. 480-4 du même code, dans sa rédaction applicable au présent litige : « Le fait d’exécuter des travaux mentionnés aux articles L. 421-1 à L. 421-5 en méconnaissance des obligations imposées par les titres Ier à VII du présent livre et les règlements pris pour leur application ou en méconnaissance des prescriptions imposées par un permis de construire, de démolir ou d’aménager ou par la décision prise sur une déclaration préalable est puni d’une amende comprise entre 1 200 euros et un montant qui ne peut excéder, soit, dans le cas de construction d’une surface de plancher, une somme égale à 6 000 euros par mètre carré de surface construite, démolie ou rendue inutilisable au sens de l’article L. 430-2, soit, dans les autres cas, un montant de 300 000 euros. En cas de récidive, outre la peine d’amende ainsi définie un emprisonnement de six mois pourra être prononcé (…) ». Aux termes de l’article L. 610-1 du même code : « En cas d’infraction aux dispositions des plans locaux d’urbanisme, les articles L. 480-1 à L. 480-9 sont applicables, les obligations mentionnées à l’article L. 480-4 s’entendant également de celles résultant des plans locaux d’urbanisme (…) ».

3. Il résulte de ces dispositions que le maire est tenu de dresser un procès-verbal en application de l’article L. 480-1 du code de l’urbanisme lorsqu’il a connaissance d’une infraction mentionnée à l’article L. 480-4, résultant notamment de l’exécution de travaux sans les autorisations prescrites par le livre IV de ce code, ou mentionnées à l’article L. 610-1.

4. En premier lieu, et d’une part, selon l’ancien article R. 123-9 du code de l’urbanisme, abrogé en 2015, et les articles R. 151-27 et R. 151-28 du code de l’urbanisme désormais en vigueur, dans leur rédaction applicable au présent litige, la destination d’habitation est différente de celle d’artisanat, des règles différentes pouvant être prévues par les plans locaux d’urbanisme et tout document en tenant lieu, selon l’une ou l’autre de ces destinations.

5. D’autre part, si l’usage d’une construction résulte en principe de la destination figurant à son permis de construire, lorsqu’une construction, en raison de son ancienneté, a été édifiée sans permis de construire et que son usage initial a depuis longtemps cessé en raison de son abandon, l’administration, saisie d’une demande d’autorisation de construire, ne peut légalement fonder sa décision sur l’usage initial de la construction. Il lui incombe d’examiner si, compte tenu de l’usage qu’impliquent les travaux pour lesquels une autorisation est demandée, celle-ci peut être légalement accordée sur le fondement des règles d’urbanisme applicables.

6. Enfin, les locaux accessoires sont réputés avoir la même destination et sous-destination que le local principal.

7. Il ressort des pièces du dossier, notamment de l’acte notarié du 6 août 1978 produit par les requérants, que la construction litigieuse faisait alors partie d’un ensemble immobilier ancien qualifié de « maison d’habitation » et consistait en une dépendance de cette maison comprenant « garage-buanderie-atelier ». L’acte notarié du 14 mars 2014 produit par les requérants mentionne par ailleurs que cet ensemble immobilier « a été construit avant le 1er janvier 1949, ainsi déclaré par le vendeur, et est affecté à l’habitation ». Si ces deux actes notariés successifs mentionnent que la construction litigieuse comprend en partie un « garage », il s’agit d’un accessoire à de l’habitation. Ainsi, contrairement à ce que soutiennent les requérants, la transformation de ce « garage » en habitation ne saurait se traduire par un changement de destination. En outre, si les requérants entendaient, dans leur courrier du 7 janvier 2021, également se prévaloir de la transformation de l’« atelier » en habitation, il ressort de l’ensemble des pièces du dossier qu’un tel usage partiellement artisanal a été abandonné depuis longtemps. Ainsi, les circonstances, d’une part, que le diagnostic d’exposition au plomb et à l’amiante réalisé en 2014 comprend des croquis peu précis mentionnant des « ateliers », d’autre part, que le dossier de déclaration préalable de 2017 mentionne la présence d’une porte de « garage », et enfin, que des photographies prises en 2008 montrent notamment une construction encombrée de matériel et ne disposant pas du confort d’un logement moderne, ne sont pas de nature à démontrer que son dernier usage connu aurait relevé d’une autre destination que celle d’habitation au sens des dispositions mentionnées au point 4. Par suite, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que les travaux entrepris sur ce bien immobilier depuis 2014 jusqu’en 2017, qui ont eu pour objet de le rénover de sorte à le rendre entièrement habitable, auraient consistés en un changement de destination non autorisé et contraignant le maire de la commune d’Etiolles à dresser, au nom de l’Etat, un procès-verbal d’infraction en application de l’article L. 480-1 du code de l’urbanisme.

8. En deuxième lieu, il résulte de ce qui est dit au point précédent que les requérants ne sont pas fondés à soutenir que les travaux litigieux ont été réalisés en infraction à l’article UCV 12 du règlement du plan local d’urbanisme (PLU) de la commune d’Etiolles qui exige la création de places de stationnement pour les constructions à usage de logement en cas de « changements d’affectation à l’intérieur du volume du bâti » existant. Ainsi le moyen tiré de ce que le maire de la commune d’Etiolles a commis une erreur d’appréciation au regard de ces dispositions en refusant de dresser un procès-verbal d’infraction doit être écarté.

9. En troisième lieu, aux termes de l’article UCV3 du PLU d’Etiolles : « (…) / 2. Conditions liées à la desserte du terrain par une voie d’accès existante ou par une voie d’accès nouvellement créée : / Pour être constructible, un terrain doit avoir accès à une voie publique ou privée respectant les conditions suivantes : / Pour toute opération conduisant à la desserte de 1 ou 2 logements y compris les logements existants à la date d’application du présent règlement, l’emprise de la voie de desserte doit avoir une largeur minimum de 3,50 mètres sur toute sa largeur. (…) / 3. Conditions à respecter pour l’aménagement des chemins d’accès aux garages ou aux places de stationnement situés sur le terrain d’emprise de la construction : / Un chemin carrossable doit permettre d’accéder aux garages ou aux places de stationnement réalisées sur la parcelle. Il doit être de taille et de dimension suffisante compte tenu du nombre de places de stationnement desservies, avec un minimum de 3,50 mètres (…) ». Aux termes de l’annexe des définitions de ce règlement : « Voie d’accès ou voie de desserte : / Voie extérieure à la parcelle ou à l’unité foncière faisant l’objet de la construction ou de l’aménagement projeté et permettant d’accéder à cette parcelle ou à cette unité foncière. / Accès : / Passage situé en limite parcellaire, permettant de pénétrer sur la parcelle ou sur l’unité foncière faisant l’objet de la construction ou de l’aménagement projeté. / Chemin d’accès : / Passage carrossable réalisé sur la parcelle ou sur l’unité foncière faisant l’objet de la construction ou de l’aménagement projeté, destiné à desservir les garages ou les places de stationnement ».

10. Compte tenu des dispositions combinées mentionnées au point précédent, en se bornant à faire valoir que le terrain d’assiette litigieux ne dispose d’aucune voie de desserte d’une largeur minimum de 3,50 mètres sur toute sa longueur, ni d’aucun chemin d’accès, alors qu’il est constant qu’il a un accès direct sur la Grande Rue qui présente une largeur minimum de 3,50 mètres sur toute sa largeur, et que le projet ne consiste pas en la création d’un chemin carrossable, les requérants ne justifient pas de ce que le maire aurait méconnu l’article L. 480-1 du code de l’urbanisme en ne dressant pas de procès-verbal d’infraction au regard de l’article UCV 3 du règlement du PLU d’Etiolles.

11. En dernier lieu, aux termes de l’article R. 421-14 du code de l’urbanisme : « Sont soumis à permis de construire les travaux suivants, exécutés sur des constructions existantes, à l’exception des travaux d’entretien ou de réparations ordinaires : (…) / b) Les travaux ayant pour effet de modifier les structures porteuses ou la façade du bâtiment, lorsque ces travaux s’accompagnent d’un changement de destination entre les différentes destinations et sous-destinations définies aux articles R. 151-27 et R. 151-28 (…) ».

12. Compte tenu de ce qui est dit au point 7, le moyen tiré de ce que le maire d’Etiolles a entaché sa décision d’une erreur d’appréciation compte tenu de l’infraction commise au titre de l’article R. 421-14 du code de l’urbanisme, doit être écarté.

13. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d’annulation des décisions implicites et explicites par lesquelles le maire de la commune d’Etiolles a refusé de dresser un procès-verbal de constat d’infraction pour des travaux réalisés au 4 Grande Rue, sur le territoire de la commune doivent être rejetées.

Sur les conclusions à fin d’injonction :

14. Les conclusion à fin d’injonction doivent être rejetées par voie de conséquence des conclusions à fin d’annulation.

Sur les conclusions d’indemnitaires :

En ce qui concerne les conclusions principales :

15. Il résulte de ce qui est dit du point 2 au point 13, que les requérants ne sont pas fondés à soutenir que les décisions du maire d’Etiolles sont fautives en raison de leur illégalité. Par suite il y a lieu de rejeter les conclusions indemnitaires des requérants, au surplus mal dirigées, sans qu’il soit besoin de statuer sur leur recevabilité.

En ce qui concerne les conclusions subsidiaires :

16. Au titre des préjudices qu’ils estiment subir en raison de l’illégalité fautive de la décision de non opposition à déclaration préalable du 4 janvier 2017, les requérants font valoir la gêne occasionnée par la création de deux places publiques de stationnement au droit de leur propriété plutôt qu’à l’intérieur du terrain d’assiette de la parcelle litigieuse. Toutefois, alors que la réalité des troubles de jouissance de leur bien, dont les requérants se prévalent en raison de la création de ces places de stationnement, n’est pas suffisamment établie, leur lien de causalité avec l’illégalité supposée de la décision de non opposition à déclaration préalable n’est pas démontrée.

17. Par suite il y a lieu de rejeter les conclusions indemnitaires subsidiaires des requérants fondées sur le caractère fautif de cette décision, sans qu’il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir opposée par la commune.

Sur les frais liés au litige :

18. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune d’Etiolles, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que les requérants demandent au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de M. B… et M^me C… une somme globale de 1 800 euros au titre des frais exposés par la commune d’Etiolles et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M. B… et M^me C… est rejetée.

Article 2 : M. B… et M^me C… verseront à la commune d’Etiolles une somme globale de 1 800 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. D… B… et M^me A… C…, à la commune d’Etiolles et à M. E….

Délibéré après l’audience du 27 mars 2024, à laquelle siégeaient :

M^me Boukheloua, présidente-rapporteure,

M^me Caron, première conseillère,

M^me Mathé, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 10 avril 2024.

La présidente-rapporteure,

signé

N. Boukheloua

L’assesseure la plus ancienne,

signé

V. Caron

La greffière,

signé

B. Bartyzel

La République mande et ordonne à la préfète de l’Essonne en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.