COUR D’APPEL DE PARIS

TRIBUNAL

JUDICIAIRE

de BOBIGNY

AFFAIRE N° RG 22/06651 – N° Portalis DB3S-W-B7G-WN4Z

N° de MINUTE : 25/00663

Chambre 9/Section 1

JUGEMENT DU 17 JUILLET 2025

DEMANDEURS

Fédération [13] Agissant poursuites et diligences de son Secrétaire Général, Monsieur [P] [O], dûment mandaté et domicilié en cette qualité audit siège,

[Adresse 6]

[Localité 11] / FRANCE

représentée par M^e Fabrice FÉVRIER, avocat au barreau de PARIS, vestiaire : P0126

Monsieur [G] [N] Administrateur de la [12]

[Adresse 4],

[Localité 8] / FRANCE

représenté par Maître Fabrice FÉVRIER de la SELARL 3S AVOCATS, avocats au barreau de PARIS, vestiaire : P0126

Monsieur [M] [Z], Administrateur de la [12]

[Adresse 3],

[Localité 7] / FRANCE

représenté par Maître Fabrice FÉVRIER de la SELARL 3S AVOCATS, avocats au barreau de PARIS, vestiaire : P0126

C/

DÉFENDEURS

CAISSE D’ASSURANCE MALADIE DES INDUSTRIES ELECTRIQUES ET GAZIERES Organisme de sécurité sociale de droit privé chargé d’une mission de service public créé par le décret n°2007-489 du 30 mars 2007, prise en la personne de son Directeur en exercice domicilié en cette qualité audit siège.

[Adresse 1]

[Localité 11] / FRANCE

représentée par M^e Olivia MAURY, avocat au barreau de PARIS, vestiaire : R276

CAISSE NATIONALE DE L’ASSURANCE MALADIE Prise en la personne de son représentant légal en exercice domicilié en cette qualité audit siège.

[Adresse 5]

[Localité 10] / FRANCE

représentée par M^e Olivia MAURY, avocat au barreau de PARIS, vestiaire : R276

INTERVENANT VOLONTAIRE

LE MINISTRE DE LA SANTÉ ET DE LA PRÉVENTION

[Adresse 2]

[Localité 9]

Non comparant

COMPOSITION DU TRIBUNAL LORS DES DÉBATS

Président : Bernard AUGONNET, Premier Vice-Président siégeant à juge rapporteur, conformément aux dispositions des articles 805 et suivants du code de procédure civile, ayant rendu compte au tribunal dans son délibéré

Assisté de Madame Anyse MARIO, Greffière.

COMPOSITION DU TRIBUNAL LORS DU DÉLIBÉRÉ

Monsieur Bernard AUGONNET, Premier Vice-Président,

Madame Anne BELIN, Première Vice-Présidente,

Monsieur Ulrich SCHALCHLI, Vice-Président.

DÉBATS

Audience publique du 06 mars 2025

Délibéré fixé le 15 mai 2025, prorogé au 17 juillet 2025

EXPOSÉ DU LITIGE

Par actes introductifs d’instance des 22 et 24 juin 2022, la [13], Messieurs [G] [N] et [M] [Z] ont fait attraire devant le tribunal judiciaire de Bobigny la [12] et la CNAM aux fins de voir annuler la décision du 17 mars 2021, de voir ordonner la restitution de la somme de 175 millions d’euros sous astreinte et de condamner la [12] à verser la somme de 30 000 euros à la [13] ainsi que celle de 1 euro à Messieurs [N] et [Z] à titre de dommages et intérêts.

Dans leur assignation et dans leurs conclusions déposées à l’audience du 6 mars 2025, la [13], Messieurs [G] [N] et [M] [Z] exposent que la [12] est un organisme de sécurité sociale de droit privé chargé d’une mission de service public et doté de la personnalité morale, créé par décret n°2007-489 du 30 mars 2007 modifiant les articles 23, 25 et 31 du statut national du personnel des industries électriques et gazières. Qu’elle est en charge du régime spécial d’assurance maladie et maternité des agents des industries électriques et gazières et se trouve ainsi placée, à ce titre, sous la tutelle de l’Etat, qui définit les règles de ce régime.

Ils rappellent également que la [12] assure le service des prestations en nature (maladie, maternité) pour le régime général et pour le régime complémentaire, gère les droits de la population protégée et recouvre les cotisations du régime complémentaire tout en veillant à son équilibre financier. Que depuis sa création, la [12] dégage d’importants excédents sur les deux fonds d’assurance maladie complémentaire obligatoire qu’elle gère (le fonds relatif aux actifs pour les salariés et leurs ayants droit et le fonds relatif aux inactifs pour les pensionnés et leurs ayants droit) et ce pour des raisons essentiellement structurelles, tenant au régime défini par l’Etat (cotisations élevées et dépenses relativement limitées).

Ils exposent que les pouvoirs publics ont décidé de procéder à un premier prélèvement exceptionnel de 175,9 millions d’euros sur les réserves de la [12] dans le cadre de la Loi pour le Financement de la Sécurité Sociale (LFSS) pour 2014, malgré les multiples interpellations des organisations syndicales et des administrateurs adressées aux pouvoirs publics afin d’utiliser ces fonds excédentaires au profit des assurés des industries électriques et gazières, en améliorant notamment les prestations fournies. Que par la suite, dans le cadre de la LFSS pour 2021, un nouveau prélèvement de 175 millions d’euros sur 430 millions d’euros disponibles fin 2020 a été décidé au titre de la solidarité nationale, dans un contexte marqué par une importante crise sanitaire (Covid-19).

Ils précisent que l’article 14 de la loi n°2020-1576 du 14 décembre 2020 de financement de la sécurité sociale pour 2021 dispose que: “ Sont prélevées, au plus tard le 31 mars 2021, au profit de la Caisse nationale de l’assurance maladie, une somme de 40 millions d’euros sur les réserves du fonds national de gestion technique des agents en activité et de leurs ayants droit de la caisse d’assurance maladie des industries électriques et gazières et une somme de 135 millions d’euros sur les réserves du fonds national de gestion technique des agents en inactivité, des pensionnés de tous ordres et de leurs ayants droit de la même caisse. Le recouvrement de ce prélèvement est régi par les règles applicables en matière de taxes sur le chiffre d’affaires.”

Ils font valoir à l’appui de leur contestation qu’en application de ces dispositions, le directeur et le directeur comptable de la [12] ont demandé à l’URSSAF, gestionnaire des comptes de dépôt de la [12], par décision du 17 mars 2021 de transférer un montant de 175 millions d’euros sur le compte courant de la CNAM (40 millions d’euros au titre de “ la section des actifs” et 135 millions d’euros au titre de “la section des inactifs”. Que cette décision n’a été communiquée pour information que seulement au conseil d’administration de la [12] le 27 avril 2021.

Ils contestent tant sur la forme que sur le fond la légalité d’une telle décision.

Ils rappellent avoir saisi le Conseil d’Etat d’une requête en annulation de la décision du 17 mars 2021 déposée le 28 juin 2021 et que contre toute attente, le Conseil d’Etat s’était par arrêt du 29 octobre 2021 déclaré incompétent pour connaître de la légalité de la décision du 17 mars 2021aux motifs suivants : “ La [12] est, ainsi que le précise le paragraphe 4 de l’article 23 de l’annexe au décret du 22 juin 1946 approuvant le statut national du personnel des industries électriques et gazières, un organisme de sécurité sociale de droit privé chargé d’une mission de service public, doté de la personnalité morale, assurant le régime spécial, au sens de l’article L. 711-1 du code de la sécurité sociale, dont relèvent les agents couverts par ce statut pour les prestations en nature des assurances maladie, maternité, accidents du travail et maladies professionnelles. La décision contestée constitue un ordre de virement, pris pour l’application de l’article 14 de la loi du 14 décembre 2020. Cette décision ne met par elle-même pas en oeuvre l’exercice de prérogatives de puissance publique et ne touche pas à l’organisation du service public. Il suit de là que la juridiction administrative n’est pas compétente pour connaître des conclusions dirigées contre cette décision, qui n’est pas un acte administratif.” Que tirant les conséquences de cette décision de la Haute juridiction administrative, ils avaient saisi le Tribunal de céans pour solliciter l’annulation de ladite décision du 17 mars 2021 du Directeur de la Caisse par acte introductif d’instance en date des 22 et 24 juin 2022.

Ils rappellent que le 18 novembre 2022, ils ont saisi le Juge de la mise en état par des conclusions aux fins de transmission d’une question prioritaire de constitutionnalité mais que, par ordonnance en date du 7 juin 2023, le Juge de la mise en état a dit n’y avoir lieu à transmettre la question prioritaire de constitutionalité à la Cour de cassation tout en renvoyant l’affaire à l’audience de la mise en état du mercredi 4 octobre 2023 a 9h30.

Ils soutiennent que la décision du 17 mars 2021 du Directeur de la [12] encourt l’annulation en ce que seul le conseil d’administration de la [12] pouvait, en vertu des dispositions du décret du 30 mars 2007, prendre la décision litigieuse, qui est de nature budgétaire. Que suivant en effet les dispositions figurant à l’article 5 du décret n° 2007-489 du 30 mars 2007, le conseil d’administration est en principe seul compétent en matière budgétaire. Qu’il lui appartient notamment de voter le budget de gestion administrative de la [12], de voter le budget de gestion du risque, de voter les modifications ou rectifications du budget de gestion administrative et des états des opérations en capital concernant les programmes d’investissements, de subventions ou de participations financières, de procéder à l’arrêté des comptes de la [12], et d’approuver la convention de gestion des disponibilités excédant les besoins de trésorerie. Que le directeur assure quant à lui le fonctionnement de la [12] “sous le contrôle du conseil d’administration” et exécute ses décisions (Article 5, J, décret précité). Qu’il s’occupe en d’autres termes de la gestion quotidienne de la [12] et exécute à ce titre les budgets définis par le conseil d’administration.

Ils soutiennent qu’aucune disposition n’accorde au directeur une autorité particulière en matière budgétaire et que dans ce cadre, il exécute les décisions du conseil d’administration .

Qu’en l’espèce, la décision litigieuse en date du 17 mars 2021, qui prévoit un prélèvement de 175 millions sur le budget de la [12] au profit de la CNAM, est signée par le directeur et le directeur comptable et financier de la Caisse. Qu’elle n’a été communiquée que pour simple information au conseil d’administration de la [12], pourtant seul organe compétent en matière budgétaire et qui, ainsi aurait du donner son accord en amont de tout prélèvement au profit de la CNAM. Que dans ces conditions, il n’est pas contestable que la décision attaquée du 17 mars 2021 a été prise par des autorités incompétentes, ce qui justifie ainsi son annulation.

Ils soutiennent également que la décision attaquée en date du 17 mars 2021 doit être annulée en ce que l’article 14 de la LFSS pour 2021, sur lequel elle est directement fondée, est contraire au principe d’égalité devant les charges publiques ainsi qu’au droit de propriété garantis par les articles 2, 13 et 17 de la Déclaration des droits de l’Homme et du Citoyen du 26 août 1789.

Ils demandent à la juridiction de céans d’ordonner à la Caisse nationale d’assurance maladie (CNAM) de restituer la somme de 175 millions d’euros à la [12] sous astreinte, passé un délai d’un mois faisant suite à la signification de la décision à intervenir, d’une somme de 20.000 euros par jour de retard, la présente juridiction se réservant la possibilité de liquider ladite astreinte.

En outre, ils soutiennent que la décision prise par le Directeur de la [12] le 17 mars 2021 a porté un grave préjudice à l’intérêt collectif de la profession que défend la [13], mais aussi aux intérêts de Messieurs [N] et [Z], non seulement en tant qu’assurés du régime de sécurité sociale des électriciens et gaziers, qu’administrateurs CGT évincés dans leurs prérogatives tenant à celles de membres du Conseil d’administration de la Caisse.

Concernant l’atteinte portée à l’intérêt collectif de la profession, Ils font valoir que le prélèvement indu équivaut à une contribution à hauteur de 590 euros par assuré du régime spécial des IEG, et donc autant moins de droits pour les actifs et inactifs électriciens et gaziers.

Ainsi, la [13] réclame la somme de 30.000 euros à titre de dommages-intérêts en raison de l’atteinte portée à l’intérêt collectif de la profession qu’elle défend et Messieurs [N] et [Z] réclament la somme chacun de 1 euros à titre de dommages-intérêts en raison de l’atteinte portée à leur mandat de représentation.

Ils réclament la somme globale de 5.000 euros au titre des dispositions de l’article 700 du Code de procédure civile et demandent que soit rejetée la demande visant à écarter l’exécution provisoire de la décision à intervenir compte tenu de la nature et de l’ancienneté du litige et parce qu’une telle exécution provisoire est indispensable pour rétablir la profession que la [13] défend dans ses droits. Que le fait que le litige porte sur plusieurs millions d’euros ne change rien à la nécessité de réintégrer les sommes au fonds national de gestion technique sans délai.

A l’audience du 6 mars 2025, la [12] et la CNAM déposent des conclusions et demandent au tribunal de débouter la [13], Messieurs [G] [N] et [M] [Z] de leur demande tendant à l’annulation de la décision du 17 mars 2021 prise par le directeur et le directeur comptable de la [12] décidant du transfert de la somme de 175 millions d’euros sur le compte courant de la CNAM ; de débouter ceux-ci de leurs demandes de dommages et intérêts et de leurs demandes au titre des frais irrépétibles et des dépens ; de débouter ceux-ci de l’ensemble de leurs demandes, fins et conclusions et de les condamner in solidum à verser à la [12] la somme de 3 000 euros en application de l’article 700 du code de procédure civile ainsi qu’aux entiers dépens et de dire n’y avoir lieu à l’exécution provisoire de la décision à intervenir eu égard à la nature de l’affaire.

MOTIFS DE LA DÉCISION

Aux termes de leur assignation et de leurs écritures, les demandeurs exposent que la décision du 17 mars 2021 du directeur de la [12] devrait être annulée dès lors qu’elle serait illégale tant sur la forme que sur le fond.

A titre liminaire, s’agissant de la légalité de la décision sur le fond, cette dernière n’a plus d’objet dès lors que les demandeurs entendaient se prévaloir de l’inconstitutionnalité de l’article 14 de la loi de financement de la sécurité sociale 2021 et ont soulevé une question prioritaire de constitutionnalité, laquelle a été rejetée par le juge de la mise en état par ordonnance en date

Sur la forme, les demandeurs considèrent que la décision déférée aurait été prise par une autorité incompétente.

Ils exposent, qu’en application de l’article 5 du décret n° 2007-489 du 30 mars 2007 modifiant les articles 23, 25 et 31 du statut national du personnel des industries électriques et gazières, seul le conseil d’administration serait compétent en matière budgétaire et que le directeur ne disposerait d’aucune prérogative particulière en cette matière.

Ils considèrent, à cet effet, que seul le conseil d’administration serait compétent pour donner son accord au titre du prélèvement de 175 millions d’euros au profit de la CNAM.

L’article 14 II de la loi n° 2020-1576 du 14 décembre 2020 de financement de la sécurité sociale dispose :

« Sont prélevées, au plus tard le 31 mars 2021, au profit de la Caisse nationale de l’assurance maladie, une somme de 40 millions sur les réserves du fonds national de gestion technique des agents en activité et de leurs ayants droit de la caisse d’assurance maladie des industries électriques et gazières et une somme de 135 millions d’euros sur les réserves du fonds national de gestion technique des agents en inactivité, des pensionnés de tous ordres et de leurs ayants droit de la même caisse. Le recouvrement de ce prélèvement est régi par les règles applicables en matière de taxes sur le chiffre d’affaires. »

Conformément à l’article 23 paragraphe 9 du statut national du personnel des industries électriques et gazières approuvé par le décret n° 46-1541 du 22 juin 1946, la [12] est en charge de la gestion de trois fonds :

— le Fonds national de gestion technique ;

— le Fonds national de gestion administrative ;

— le Fonds national de gestion du risque.

Seuls le Fonds national de gestion administrative et le Fonds national de gestion du risque donnent lieu à un budget. Il n’existe pas de budget pour le Fonds national de gestion technique.

En effet, conformément à l’article 23 paragraphe 9 du statut national du personnel des industries électriques et gazières, approuvé par le décret n° 46-1541 du 22 juin 1946, les recettes du Fonds national de gestion technique sont principalement constituées par les cotisations dues au titre du régime complémentaire. Les dépenses du Fonds national de gestion technique sont constituées par les prestations du régime complémentaire dues aux assurés et à leurs ayants droit, la dotation du Fonds national de gestion administrative et celle du Fonds national de gestion du risque et les frais financiers.

Or, en application de l’article 23 paragraphe 4 du statut national du personnel des industries électriques et gazières susvisé, le conseil d’administration n’a de compétence qu’à l’égard du budget de gestion administrative et du budget de gestion du risque :

« Le conseil d’administration est chargé :

(…) 2° De voter, avant le 1er janvier de l’année à laquelle il se rapporte, le budget de gestion administrative de l’organisme (…)

3° De voter, avant le 1er janvier de l’année à laquelle il se rapporte, le budget de gestion du risque ;

4° De voter, en cours d’année, les modifications ou rectifications du budget de gestion administrative et des états susmentionnés au 2° ci-dessus ou du budget de gestion du risque. »

Il ressort ainsi de cette liste exhaustive que le conseil d’administration n’est compétent que pour voter les budgets de gestion administrative et de gestion du risque.

Ainsi, force est de constater que, lorsque les demandeurs invoquent les compétences du conseil d’administration, ces dernières ne concernent que les budgets dédiés au Fonds national de gestion administrative et au Fonds national de gestion du risque.

Aucun texte ne donne une quelconque compétence au conseil d’administration s’agissant du fonds national de gestion technique, lequel, d’ailleurs, ne relève pas d’une gestion budgétaire.

Le champ de compétence du conseil d’administration est, en effet, encadré et limité.

En deuxième lieu, le paragraphe 4J de l’article 23 précité précise, s’agissant de la compétence propre du directeur de la [12], que : « Les dispositions du II et du III de l’article R 123-49, de l’article R 123-50 et celles des articles D 253-4 à D 253-7 du code de la sécurité sociale sont applicables à l’agrément du directeur et à l’exercice de ses fonctions. »

A cet effet, l’article D. 253-4 du code de la sécurité sociale dispose :

« Le directeur exerce les fonctions d’ordonnateur. A ce titre, conformément aux dispositions de l’article R. 122-3, il engage et liquide les dépenses, constate ou liquide les créances de l’organisme sous le contrôle du conseil d’administration. Il a seul qualité pour émettre les ordres de recettes et de dépenses. Il est seul chargé des poursuites à l’encontre des débiteurs de l’organisme. »

L’ordonnancement des recettes et des dépenses ainsi que la gestion du Fonds national de gestion technique relèvent donc bien de la seule compétence du directeur de la [12].

De plus, le point 7 du paragraphe 4C du statut national du personnel des industries électriques et gazières, approuvé par le décret n° 46-1541 du 22 juin 1946, précise que le conseil d’administration est chargé « de contrôler l’application par le directeur et l’agent comptable des dispositions législatives et réglementaires, ainsi que l’exécution de ses propres délibérations. »

En conséquence, il ressort de l’ensemble de ces textes que :

— le conseil d’administration de la [12] ne dispose d’aucune compétence relative au Fonds national de gestion technique ;

— le directeur de la [12] était seul compétent pour ordonner le transfert de la somme totale de 175 millions d’euros prélevée sur le fonds national de gestion technique dont il a la charge au profit de la CNAM ;

— le transfert de cette somme ne nécessitait pas une délibération préalable du conseil d’administration.

S’agissant de l’agent comptable, le paragraphe 4K de l’article 23 du statut national du personnel des industries électriques et gazières, approuvé par le décret n° 46-1541 du 22 juin 1946, renvoie à l’application des dispositions du chapitre II du titre II du livret 1er de code de la sécurité sociale lesquelles comprennent l’article R. 122-4, lequel mentionne :

« L’agent comptable est placé sous l’autorité administrative du directeur. Il est chargé sous sa propre responsabilité et sous le contrôle du conseil d’administration, de l’ensemble des opérations financières de l’organisme. »

Ainsi, l’agent comptable, chargé de l’ensemble des opérations financières et comptables de l’organisme, est placé sous l’autorité administrative du directeur. Il est responsable de l’encaissement des recettes, du paiement des dépenses, des opérations de trésorerie, de la conservation des fonds et valeurs appartenant à l’organisme, du maniement des fonds, des mouvements de compte de disponibilité et de la justification de ses opérations comptables ainsi que de l’exacte concordance entre les résultats de ses opérations et de la position de ses comptes de disponibilités (article D. 122-2 du code de la sécurité sociale).

En l’espèce, la mesure de transfert des réserves, prévue par l’article 14 de LFSS pour 2021, est une mesure d’application immédiate de nature législative ne nécessitant ni une mesure

d’application réglementaire, ni une délibération préalable du conseil d’administration de la [12] pour autoriser sa mise en oeuvre.

C’est donc à raison que le transfert, opéré le 17 mars 2021, contresigné par le directeur comptable et financier, l’a été sans requérir en amont l’accord du conseil d’administration.

En conséquence, il convient de débouter la [13] et Messieurs [N] et [Z] de l’ensemble de leurs demandes.

L’équité ne commande pas de faire application de l’article 700 du code de procédure civile.

Il n’y a pas lieu d’écarter l’exécution provisoire de la décision à intervenir.

La [13] et Messieurs [N] et [Z] seront condamnés aux dépens.

PAR CES MOTIFS

LE TRIBUNAL

Statuant publiquement, contradictoirement, en premier ressort et par mise à disposition au greffe,

DÉBOUTE la [13], Messieurs [G] [N] et [M] [Z] de leur demande tendant à l’annulation de la décision du 17 mars 2021 prise par le directeur et le directeur comptable de la [12] décidant du transfert de la somme de 175 millions d’euros sur le compte courant de la CNAM ;

DÉBOUTE la [13], Messieurs [G] [N] et [M] [Z] de l’ensemble de leurs demandes, fins et conclusions ;

REJETTE la demande visant à écarter l’exécution provisoire;

DIT n’y avoir lieu à l’application de l’article 700 du code de procédure civile;

CONDAMNE la [13], Messieurs [G] [N] et [M] [Z] aux dépens.

La minute a été signée par Monsieur Bernard AUGONNET, Premier Vice-Président et Madame Anyse MARIO, greffière présente lors de la mise à disposition.

LA GREFFIÈRE LE PRÉSIDENT

Anyse MARIO Bernard AUGONNET