Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La SCI Alex et la SCI Saulaqui ont demandé au tribunal administratif de Pau d’annuler l’arrêté par lequel le maire de Bayonne a refusé, le 29 mai 2013, de délivrer à la société Alex un permis de construire en vue de la réalisation d’un atelier et d’un local commercial liés à l’activité automobile, ainsi que la décision de rejet de leur demande indemnitaire préalable, et de condamner solidairement la commune de Bayonne et la communauté d’agglomération Côte basque Adour à leur verser la somme de 250 000 euros en réparation des préjudices causés par le refus de permis de construire.

Par un jugement n° 14000839 du 15 novembre 2016, le tribunal administratif de Pau a rejeté leur demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête et des mémoires, enregistrés le 5 janvier 2017, le 17 janvier 2017, le 19 juin 2018 et le 2 octobre 2018, la SCI Alex et la SCI Saulaqui, représentées par la SCP Cornille Pouyanne, demandent à la cour :

1°) d’annuler ce jugement du tribunal administratif de Pau du 15 novembre 2016 ;

2°) d’annuler l’arrêté du maire de la commune de Bayonne portant refus de permis de construire du 29 mai 2013 susvisé ;

3°) de condamner solidairement la commune de Bayonne et la communauté d’agglomération Côte basque Adour à leur verser la somme de 250 000 euros en réparation des préjudices causés par le refus de permis de construire ;

4°) de prescrire à la communauté d’agglomération Côte basque Adour de reverser l’intégralité des subventions publiques perçues pour la réalisation du projet Technocité, et ce avec intérêts de retard au taux légal à compter de la date de perception de ces aides publiques ;

5°) de prescrire à la commune de Bayonne et la communauté d’agglomération Côte basque Adour d’instruire à nouveau la demande de permis de construire de la SCI Alex, dans le délai d’un mois à compter de l’arrêt à intervenir ;

6°) de déclarer illégales les délibérations de la communauté d’agglomération Côte basque Adour des 25 mai 2007, 21 septembre 2007, 17 novembre 2008, 1^er juin 2011 et 19 juillet 2013 ;

6°) de mettre à la charge de la commune de Bayonne et de la communauté d’agglomération Côte basque Adour chacune la somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761 1 du code de justice administrative.

Elles soutiennent que :

Sur la régularité du jugement :

— il est insuffisamment motivé au sens de l’article L. 9 du code de justice administrative dès lors qu’il ne se prononce pas sur le second motif de refus de permis de construire en litige ;

— il est entaché d’omission à statuer sur le moyen tiré de l’incompétence de l’auteur de l’arrêté en l’absence de preuve qu’il a reçu délégation du maire pour le signer ;

Sur le fond :

— l’arrêté attaqué est insuffisamment motivé au regard de l’article L. 424-3 du code de l’urbanisme ;

— le motif de refus tiré de l’avis défavorable des services de la direction du développement urbain et de la direction du développement économique est erroné compte tenu que le projet d’extension du périmètre d’étude pour l’extension de Technocité n’est pas exécutoire à ce jour ; il ne s’agit que d’une étude d’extension ; seul un sursis à statuer pouvait lui être opposé à ce stade en application de l’article L. 111-10 du code de l’urbanisme ;

— le motif de refus tiré de la prétendue méconnaissance de l’article UYS1 du PLUI est entaché d’erreur de fait et de droit, l’activité commerciale souhaitée par la pétitionnaire entre dans le champ d’application de la zone UY et du secteur UYS ; il ne s’agit pas d’une nouvelle construction puisqu’il existe un garage automobile sur ces parcelles, mais d’une extension ;

— le motif de refus tiré de l’avis défavorable en terme d’accessibilité des personnes handicapées est entaché d’illégalité dès lors que l’avis mentionné est daté du 29 août 2013 et non du 23 août 2013 ; le rapport de la sous-commission qui date du même jour que l’arrêté parait antidaté ; en outre, en application de l’article R. 425-15 du code de l’urbanisme, le préfet aurait dû être saisi pour avis et accord concernant la conformité du projet aux règles d’accessibilité ; à défaut de délégation de signature, la signature « du préfet » par délégation est irrégulière ; par ailleurs, le service instructeur aurait dû demander au pétitionnaire de compléter son dossier pour combler les imprécisions ; enfin s’agissant de l’anomalie relative au cheminement en raison d’une pente de 5 % sur plus de 10 mètres, il n’est pas indiqué la norme qui a été méconnue ;

— l’arrêté est illégal compte tenu de l’illégalité du projet Technocité et du PLUI ; la délibération du 1^er juin 2011 instituant un périmètre d’étude pour l’extension de Technocité est en contradiction avec le règlement UY du PLU ;

— la délibération du 25 mai 2007 et le PLUI du 19 juillet 2013 n’ont pas de caractère exécutoire en l’absence de l’accomplissement de formalités de publicité s’agissant du PLU ; en outre, cette délibération trouve son fondement légal dans la délibération du 1^er juin 2011 laquelle n’est pas exécutoire ;

— les règles de convocation des conseillers concernant les délibérations du 25 mai 2007 et du 19 juillet 2013 n’ont pas été respectées à défaut de preuve contraire ;

— l’interdiction de certaines activités dans le PLUI porte atteinte à la liberté du commerce et de l’industrie, principe général du droit ;

— le projet Technocité met en oeuvre un abus de position dominante au sens du droit communautaire de la concurrence ; il méconnait les directives « Marché » dès lors qu’il est financé par le FEDER à hauteur d’un million d’euros ; le projet ne respecte pas la date butoir imposée par les financements publics ; les financements du projet Technocité manquent de transparence dès lors que des contradictions dans les montants financés apparaissent dans les documents relatifs au projet ;

— les actes mettant en oeuvre le projet Technocité sont entachés d’illégalité en l’absence de notification des aides d’Etat ; lesdites aides d’Etat sont incompatibles avec le projet Technocité ; enfin les conventions de subventions sont inexécutables ;

— compte tenu de l’illégalité fautive dont est entaché l’arrêté attaqué, l’autorité publique doit indemniser le préjudice qu’elles ont subi à hauteur de 250 000 euros.

Par un mémoire en défense, enregistré le 27 avril 2017, la commune de Bayonne, représentée par M^e A, conclut au rejet de la requête et à ce qu’il soit mis à la charge des requérantes la somme de 3 000 euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient qu’aucun des moyens de la requête n’est fondé.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 31 août 2018 et le 11 septembre 2018, la communauté d’agglomération Pays Basque, représentée par la SCP ABC Avocat, conclut au rejet de la requête et à ce qu’il soit mis à la charge des requérantes une somme de 3 000 euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient qu’aucun des moyens de la requête n’est fondé.

Par ordonnance du 2 octobre 2018, la clôture d’instruction a été fixée, en dernier lieu, au 15 octobre 2018 à 12 heures.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— le code général des collectivités territoriales ;

— le code de la construction et de l’habitation ;

— le code de l’urbanisme ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M^me C E,

— les conclusions de M^me Sylvande Perdu, rapporteur public,

— et les observations de M^e B, représentant la SCI Alex et la SCI Saulaqui, et de M^e A, représentant la commune de Bayonne.

Une note en délibéré enregistrée le 11 décembre 2019 a été présentée pour la commune de Bayonne.

Considérant ce qui suit :

1. La SCI Alex a déposé une demande de permis de construire le 19 avril 2013, complétée le 6 juillet 2016 afin de réaliser la construction d’un pôle automobile sur les parcelles cadastrées section CP nos 519, 499, 201,501, 497 et 519, lui appartenant, ainsi que sur la parcelle n° 648, appartenant à la SCI Saulaqui. Par décision du 29 août 2013, le maire de la commune de Bayonne a refusé de lui délivrer le permis de construire sollicité. La SCI Alex et la SCI Saulaqui relèvent appel du jugement par lequel le tribunal administratif de Pau a rejeté leurs demandes tendant d’une part, à l’annulation de cet arrêté de refus de permis de construire et d’autre part, à la condamnation de la commune de Bayonne et de la communauté d’agglomération Basque-Adour au versement de dommages-intérêts.

Sur la fin de non-recevoir opposée par la commune de Bayonne :

2. La SCI Alex justifie d’un intérêt à agir dès lors qu’elle est le destinataire du refus de permis de construire en litige. Par suite, la requête est recevable sans qu’il soit besoin pour la cour de se prononcer sur l’intérêt à agir de la SCI Saulaqui, également requérante.

Sur la régularité du jugement attaqué :

3. Il résulte des termes du jugement attaqué, ainsi que le soutiennent les sociétés requérantes, que le tribunal n’a pas répondu au moyen, qui n’était pas inopérant, tiré de l’incompétence de l’auteur, à défaut de délégation régulière, de l’arrêté en litige. Par suite, les requérantes sont fondées pour ce motif à demander l’annulation du jugement attaqué. Il y a lieu pour la cour d’évoquer et de statuer immédiatement sur la demande présentée par la SCI Alex et la SCI Saulaqui.

Sur la légalité de l’arrêté du 29 août 2013 portant refus de délivrance d’un permis de construire :

En ce qui concerne la légalité externe :

S’agissant de la compétence de l’auteur de la décision contestée :

4. Il ressort des pièces du dossier que par un arrêté du 25 mars 2008, régulièrement publié au recueil des actes administratifs du premier trimestre 2008, M. D F, adjoint au maire, a reçu une délégation de fonctions concernant « toutes opérations, démarches, coordination dans le domaine de l’urbanisme règlementaire et opérationnel ». Cette délégation, suffisamment précise, lui donnait compétence pour signer au nom du maire l’arrêté portant refus de permis de construire en litige. Par suite, le moyen tiré de l’incompétence de l’auteur de l’acte doit être écarté.

S’agissant de la motivation de l’arrêté :

5. Aux termes de l’article L. 424-3 du code de l’urbanisme : « Lorsque la décision rejette la demande (de permis de construire) (), elle doit être motivée () ».

6. L’arrêté portant refus de permis de construire rappelle les textes sur lesquels il se fonde et notamment le décret n° 2006-555 du 17 mai 2006 relatif à l’accessibilité dans les établissements recevant du public, et retient trois motifs de fond tenant, en premier lieu, à la méconnaissance par le projet de la société Alex de l’article UYs1 du règlement du plan local d’urbanisme de Bayonne et du projet Technocité, en deuxième lieu aux avis défavorables de la commission de la direction du développement urbain et du développement économique dont les passages pertinents sont retranscrits, et, en troisième lieu, à l’avis de la sous-commission départementale pour l’accessibilité aux personnes handicapées du 29 août 2013. Si les deux premiers motifs retenus sont exposés avec suffisamment de précision pour permettre au destinataire de présenter ses observations, en revanche, celui tenant au non-respect des règles d’accessibilité n’est assorti d’aucune motivation en fait, l’arrêté contesté se bornant à mentionner l’avis de la sous-commission départementale pour l’accessibilité aux personnes handicapés sans que cet avis soit annexé, sans que sa teneur soit reprise dans la décision et sans que le pétitionnaire ait été rendu antérieurement destinataire de cet avis. Si la motivation de l’arrêté permettait au pétitionnaire de contester utilement les deux premiers motifs, elle ne le mettait pas en mesure de contester de façon utile celui relatif à l’accessibilité de son projet aux personnes handicapées. L’impossibilité de présenter une contestation utile sur un seul des motifs d’une décision suffit à priver son destinataire de la garantie liée à l’obligation de motivation.

7. Dès lors, les requérants sont fondés, pour ce motif, à demander l’annulation de l’arrêté.

En ce qui concerne la légalité interne :

S’agissant de la légalité du motif tiré de l’accessibilité du projet aux personnes handicapées :

8. En premier lieu, si l’arrêté mentionne à tort un avis de la sous-commission départementale pour l’accessibilité aux personnes handicapées en date du 23 août 2013 alors que cet avis est en réalité en date du 29 août 2013, le 23 août 2013 étant la date du rapport de cette sous-commission, cette mention résulte d’une simple erreur de plume sans incidence sur la légalité de la décision. Par ailleurs, il ne ressort pas des pièces du dossier que le rapport de la sous-commission départementale pour l’accessibilité aux personnes handicapées en date du 23 août 2013 aurait été antidaté.

9. En deuxième lieu, aux termes de l’article R. 423-38 du code de l’urbanisme : " Lorsque le dossier [de demande de permis de construire] ne comprend pas les pièces exigées en application du présent livre, l’autorité compétente, dans le délai d’un mois à compter de la réception ou du dépôt du dossier à la mairie, adresse au demandeur ou à l’auteur de la déclaration une lettre recommandée avec demande d’avis de réception ou, dans le cas prévu par l’article R. 423-48, un courrier électronique, indiquant, de façon exhaustive, les pièces manquantes ".

10. Aux termes de son avis en date du 29 août 2013, la sous-commission départementale pour l’accessibilité aux personnes handicapées a indiqué que les renseignements portés sur la notice adjointe au dossier de demande de permis de construire en ce qui concerne les dégagements des ascenseurs, les sols intérieurs, l’éclairage et les circulations piétonnes étaient incomplets et que la pente des chemins d’accès était supérieure à 5 % sur plus de 10 mètres.

11. A cet égard, il ne ressort pas des pièces du dossier que le dossier de demande de permis de construire ne comprenait pas l’ensemble des pièces requises par les dispositions en vigueur. L’absence de précision suffisante des informations mentionnées sur la notice explicative par la société Alex, relevée par la sous-commission en application des articles R. 111-19-18 et R. 111 19-19 du code de la construction et de l’habitation, ne résulte pas du caractère incomplet du dossier au sens de l’article R. 423-38 du code de l’urbanisme. Dès lors, l’administration n’avait pas, contrairement à ce que soutiennent les requérantes, à demander à la société Alex de compléter son dossier pour pallier les insuffisances constatées.

12. Il résulte de ce qui vient d’être dit que ce premier motif, tenant au non-respect des règles d’accessibilité, était de nature à justifier l’arrêté en litige.

S’agissant du motif tiré de la méconnaissance de l’article UYS1 du règlement du plan local d’urbanisme de Bayonne :

13. Selon le plan local d’urbanisme, la zone UY rassemble des secteurs à vocation principale d’activité. Elle est divisée en trois grand secteurs, les secteurs UYa, UYc et UYs. Ce dernier, à dominante industrielle et tertiaire, fait l’objet de dispositions particulières en matière d’occupation des sols du fait de sa situation à proximité de l’aérodrome. Aux termes de l’article UYS1 du plan local d’urbanisme, introduit par une délibération du 25 mai 2007 : « Sont interdites, () les nouvelles constructions à destination commerciale et artisanale ainsi que les entrepôts non liés à une activité admise dans ce secteur ».

14. Aux termes de l’article L. 123-12 du code de l’urbanisme issu de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000, « dans les communes non couvertes par un schéma de cohérence territoriale, l’acte publié approuvant le plan local d’urbanisme devient exécutoire un mois suivant sa transmission au préfet ».

15. Il ressort des pièces du dossier que la délibération du 25 mai 2007 approuvant le plan local d’urbanisme été publiée aux Affiches des Pyrénées-Atlantiques du 13 juin 2007, dans le journal Sud-Ouest le 13 juin 2007 et dans la semaine du Pays Basque le lendemain et transmise le 31 mai 2007 au préfet des Pyrénées-Atlantiques et affichée le même jour. Il ressort également des pièces du dossier que la disposition précitée du plan local d’urbanisme n’est pas issue de la délibération du 19 juillet 2013. Par suite, le moyen tiré de l’absence de caractère exécutoire des délibérations du 25 mai 2007 et du 19 juillet 2013 doit être écarté.

16. Les moyens dirigés contre les autres délibérations contestées, qui sont relatives au projet dit « Technocité » consistant dans la création sous forme de lotissement d’un parc d’activités industrielles et tertiaires à caractère technologique, et qui ne fondent pas la décision attaquée, sont sans incidence sur sa légalité et doivent par suite être écartés comme inopérants.

17. Aux termes des dispositions de l’article L. 600-1 du code de l’urbanisme : « l’illégalité pour vice de forme ou de procédure d’un schéma directeur, d’un schéma de cohérence territoriale, d’un plan d’occupation des sols, d’un plan local d’urbanisme, d’une carte communale ou d’un document d’urbanisme en tenant lieu ne peut être invoquée par voie d’exception, après l’expiration d’un délai de six mois à compter de la prise d’effet du document en cause ».

18. Il résulte de ce qui a été dit précédemment que la délibération du 25 mai 2007 était exécutoire depuis plus de six mois lorsque, le 28 février 2014, le moyen tiré de l’absence de convocation régulière des membres de l’assemblée délibérante ayant approuvé le plan local d’urbanisme a été présenté devant le tribunal administratif de Pau. Il est par suite irrecevable.

19. Les sociétés requérantes soutiennent que la commune, qui souhaitait préempter les biens de la SCI Saulaqui, cherche dans le cadre du projet Technocité à réserver les autorisations d’occupation du domaine public aux activités industrielles et aéronautiques et qu’ainsi le plan local d’urbanisme aurait pour effet de mettre ces activités en situation d’abus de position dominante au sens du droit communautaire.

20. A cet égard et en tout état de cause, d’une part, l’agglomération de Bayonne, eu égard à sa taille et ses caractéristiques, ne peut être regardée comme un « marché pertinent » au sens du droit de la concurrence, au titre des activités de l’industrie aéronautique, d’autre part, l’activité automobile de la société Alex ne saurait être regardée, à défaut d’élément en ce sens, comme concurrente à celles de l’industrie aéronautique. Par suite le moyen doit être écarté.

21. Aux termes de l’article L. 123-1-5 du code de l’urbanisme : « Le règlement peut fixer les règles suivantes relatives à l’usage des sols et la destination des constructions : 1° Préciser l’affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées () ».

22. Les dispositions de l’article UYS1 du règlement du plan local d’urbanisme de Bayonne qui interdisent, dans une partie circonscrite du territoire de la commune « les nouvelles constructions à destination commerciale et artisanale ainsi que les entrepôts non liés à une activité admise dans ce secteur », n’instituent pas une interdiction générale et absolue d’implanter une activité commerciale de pôle automobile sur l’ensemble de la commune ni une interdiction excédant les pouvoirs des auteurs d’un plan local d’urbanisme en matière de détermination du parti d’aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d’avenir de ce territoire. Ces dispositions ne peuvent, dans ces conditions, être regardées comme portant une atteinte illégale au principe de la liberté du commerce et de l’industrie.

23. Le règlement du plan local d’urbanisme ne constitue pas une disposition d’application de la législation européenne régissant les aides d’Etat. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de cette législation doit être écarté comme inopérant.

24. Les requérantes ne peuvent utilement soutenir que l’article UYS1 du plan local d’urbanisme serait en contradiction avec la délibération du 1^er juin 2011 créant le périmètre d’étude de l’extension du projet Technocité et limitant le secteur aux activités aéronautiques, et notamment sur les parcelles dont est propriétaire la SCI Saulaqui, dès lors qu’aucune disposition législative ou règlementaire ne prévoit que le plan local d’urbanisme doit être en conformité avec le projet Technocité.

25. Il ressort des pièces du dossier que si le projet de construction en litige a pour but de permettre une extension de l’activité économique existante de la SCI Alex, il ne peut être regardé comme une extension d’un bâtiment existant dès lors qu’il vise à créer un bâtiment séparé regroupant le hall des ventes, un atelier de service rapide et un étage de bureaux, distinct du bâtiment existant. Par suite, les dispositions de l’article UYS1 du règlement du plan local d’urbanisme précitées au point 13 font obstacle à la réalisation du projet litigieux. A cet égard, la circonstance que la SCI Alex a bénéficié de plusieurs permis de construire en 1992, 1993, 1997 et 2000 est sans incidence.

26. Il résulte de ce qui précède que le deuxième motif de refus, tenant au non-respect de l’article UYS1 du règlement du plan local d’urbanisme, n’est pas entaché d’illégalité.

27. Ainsi, les motifs tirés de l’absence de conformité aux règles d’accessibilité pour les personnes handicapées et de la méconnaissance de l’article UYS1 du règlement du plan local d’urbanisme sont fondés et il résulte de l’instruction que le maire aurait pris la même décision s’il ne s’était fondé que sur ces deux motifs.

28. Il résulte de tout ce qui précède que la SCI Alex et la SCI Salauqui sont fondées à demander l’annulation de la décision de refus de permis de construire du 29 août 2013 pour défaut de motivation et que, pour l’application de l’article L. 600-4-1 du code de l’urbanisme, aucun autre moyen n’est de nature à justifier l’annulation de la décision contestée.

Sur les conclusions indemnitaires :

29. Il résulte de ce qui a été dit ci-dessus que le refus de permis de construire contesté est légalement justifié par le non-respect des règles d’accessibilité des personnes handicapées et par la méconnaissance du règlement du plan local d’urbanisme applicable à la zone concernée et qu’ainsi, les circonstances de l’espèce étaient de nature à justifier légalement le rejet de la demande de permis de construire. Dès lors, le préjudice invoqué, lié au manque à gagner résultant de l’impossibilité pour les sociétés de mener à bien leur projet, résulte de l’application même des textes en vigueur et ne saurait, par suite, être regardé comme la conséquence du vice de forme dont est entachée la décision portant refus de permis de construire.

Sur les conclusions à fin d’injonction :

30. L’annulation de l’arrêté en litige, uniquement fondée sur une irrégularité de l’arrêté en la forme, implique seulement que la commune de Bayonne procède au réexamen de la demande de permis de construire de la SCI Alex. Par suite, il y a lieu d’enjoindre à la commune de Bayonne, en application de l’article L. 911-2 du code de justice administrative, de procéder à ce réexamen et de prendre une nouvelle décision dans un délai qu’il y a lieu de fixer à trois mois suivant l’arrêt à intervenir. En revanche, l’exécution du présent arrêt n’implique pas que la commune de Bayonne procède à la restitution des subventions européennes. Par suite le surplus des demandes en injonction doit être rejeté.

Sur l’application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative :

31. Ces dispositions font obstacle à ce que soit mise à la charge de la SCI Alex et de la SCI Saulaqui qui ne sont pas dans la présente instance la partie perdante, la somme que la commune de Bayonne demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de la commune de Bayonne la somme globale de 1 500 euros à verser à la SCI Alex et à la SCI Saulaqui au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

DECIDE :

Article 1^er : Le jugement du tribunal administratif de Pau du 15 novembre 2016 et l’arrêté du 29 août 2013 sont annulés.

Article 2 : Il est enjoint à la commune de Bayonne de réexaminer la demande de la SCI Alex et de prendre une nouvelle décision dans un délai de trois mois à compter de l’arrêt à intervenir.

Article 3 : La commune de Bayonne versera à la SCI Alex et à la SCI Saulaqui une somme globale de 1 500 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le surplus des conclusions de la SCI Alex et de la SCI Saulaqui est rejeté.

Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à la SCI Alex, à la SCI Saulaqui, à la commune de Bayonne et à la communauté d’agglomération Pays Basque.

Délibéré après l’audience du 10 décembre 2019 à laquelle siégeaient :

M^me Elisabeth Jayat, président,

M. Frédéric Faïck, président-assesseur,

M^me C E, premier conseiller,

Lu en audience publique, le 19 décembre 2019.

Le rapporteur,

Caroline E Le président,

Elisabeth Jayat

Le greffier,

Virginie Marty

La République mande et ordonne au préfet des Pyrénées-Atlantiques en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution du présent arrêt.

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