Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. D B a demandé au tribunal administratif de Strasbourg d’annuler la délibération du 25 septembre 2017 par laquelle le conseil municipal de Faulquemont lui a refusé le bénéfice de la protection fonctionnelle mais l’a accordé au maire de la commune.

L’association Anticor est volontairement intervenue à cette instance au soutien de la demande de M. B.

Par un jugement n° 1705702 du 30 mai 2018, le tribunal administratif de Strasbourg a refusé d’admettre l’intervention de l’association Anticor et a rejeté la demande de M. B.

Procédure devant la cour :

I. Par une requête enregistrée sous le n°18NC02134 le 27 juillet 2018, M. B, représenté par M^e A, demande à la cour :

1°) d’annuler le jugement du tribunal administratif de Strasbourg du 30 mai 2018 ;

2°) d’annuler la délibération du 25 septembre 2017 par laquelle le conseil municipal de Faulquemont lui a refusé le bénéfice de la protection fonctionnelle et l’a accordé au maire de la commune ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Faulquemont le versement d’une somme de 2 000 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

— le jugement a omis de répondre au moyen tiré de l’inconventionnalité des articles L. 2123-34 et L. 2123-35 du code général des collectivités territoriales qui était également soulevé en tant que, sur leur fondement, la délibération litigieuse a accordé la protection fonctionnelle au maire ;

— la protection visée à l’article L. 2123-34 de ce code ne peut être strictement limitée à la commission de faits non intentionnels de l’article 121-3 du code pénal ni celle mentionnée à l’article L. 2123-35 aux faits de violences, menaces ou outrages, à l’exclusion des faits de diffamation ;

— la délibération litigieuse est entachée d’une erreur de droit, dès lors que selon la jurisprudence administrative, tout agent public, quelle que soit sa fonction élective et donc y compris s’il s’agit d’un conseiller municipal d’opposition, peut prétendre au bénéfice de la protection fonctionnelle ;

— le maire ayant commis une faute détachable de l’exercice de ses fonctions en formulant à son égard des propos diffamatoires dévoilant des motivations d’ordre privé, la protection fonctionnelle ne pouvait pas lui être accordée sur le fondement de l’article L. 2123-34 du code général des collectivités territoriales ;

— les articles L. 2123-34 et L. 2123-35 de ce code qui méconnaissent les stipulations de l’article 7 de la charte européenne de l’autonomie locale et les articles 6, 10 et 14 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, doivent être déclarés inapplicables au litige.

Par un mémoire en défense, enregistré le 1^er août 2019, la commune de Faulquemont, représentée par M^e F, conclut au rejet de la requête et à ce qu’une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de M. B sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que les moyens soulevés par le requérant ne sont pas fondés.

II. Par une requête enregistrée sous le n°18NC02144 le 30 juillet 2018, l’association Anticor, représentée par M^e A, demande à la cour :

1°) d’annuler le jugement du tribunal administratif de Strasbourg du 30 mai 2018 ;

2°) d’admettre son intervention volontaire ;

3°) d’annuler la délibération du 25 septembre 2017 par laquelle le conseil municipal de Faulquemont a refusé à M. B le bénéfice de la protection fonctionnelle et l’a accordé à son maire ;

4°) de mettre à la charge de la commune de Faulquemont une somme de 2 000 euros à lui verser sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

— c’est à tort que les premiers juges ont estimé qu’elle ne justifiait pas d’un intérêt suffisant pour former une intervention volontaire ;

— le jugement a omis de répondre au moyen tiré de l’inconventionnalité des articles L. 2123-34 et L. 2123-35 du code général des collectivités territoriales en tant que, sur leur fondement, la délibération litigieuse a accordé la protection fonctionnelle au maire ;

— la protection visée à l’article L. 2123-34 de ce code ne peut être strictement limitée à la commission de faits non intentionnels de l’article 121-3 du code pénal ni celle mentionnée à l’article L. 2123-35 aux faits de violences, menaces ou outrages, à l’exclusion des faits de diffamation ;

— la délibération litigieuse est entachée d’une erreur de droit, dès lors que selon la jurisprudence administrative, tout agent public, quelle que soit sa fonction élective et donc y compris s’il s’agit d’un conseiller municipal d’opposition, peut prétendre au bénéfice de la protection fonctionnelle ;

— le maire ayant commis une faute détachable de l’exercice de ses fonctions en formulant à son égard des propos diffamatoires dévoilant des motivations d’ordre privé, la protection fonctionnelle ne pouvait pas lui être accordée sur le fondement de l’article L. 2123-34 du code général des collectivités territoriales ;

— les articles L. 2123-34 et L. 2123-35 de ce code qui méconnaissent les stipulations de l’article 7 de la charte européenne de l’autonomie locale et les articles 6, 10 et 14 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, doivent être déclarés inapplicables au litige.

Par un mémoire en défense, enregistré le 1^er août 2019, la commune de Faulquemont, représentée par M^e F, conclut au rejet de la requête de l’association Anticor et à ce qu’une somme de 3 000 euros soit mise à sa charge sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que les moyens soulevés par l’association Anticor ne sont pas fondés.

Par une ordonnance du 20 décembre 2018, le président de la première chambre de la cour administrative d’appel de Nancy a refusé de transmettre au Conseil d’Etat la question prioritaire de constitutionnalité présentée par M. B quant à la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution des articles L. 2123-34 et L. 2123-35 du code général des collectivités territoriales.

Par ordonnance du 4 septembre 2019, la clôture d’instruction a été fixée au 2 octobre 2019.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— la convention européenne des droits de l’homme et des libertés fondamentales ;

— la charte européenne de l’autonomie locale ;

— le code général des collectivités territoriales ;

— le code pénal ;

— la loi du 29 juillet 1881 ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M. C, premier conseiller,

— les conclusions de M^me Kohler, rapporteur public,

— et les observations de M^e A, pour M. B et l’association Anticor, ainsi que celles de M^e F, pour la commune de Faulquemont.

Considérant ce qui suit :

1. Après avoir cité à comparaître M. E, maire de Faulquemont, devant le tribunal correctionnel de Metz, du fait de la publication, dans le numéro du bulletin municipal de juin 2017, de propos qu’il a estimés diffamatoires à son égard, M. B, élu municipal d’opposition de la commune, a sollicité la protection fonctionnelle de celle-ci. Le maire de Faulquemont a également sollicité cette protection. Par une délibération du 25 septembre 2017, le conseil municipal de Faulquemont a accordé la protection fonctionnelle à M. E, mais l’a refusée à M. B. Ce dernier a saisi le tribunal administratif de Strasbourg d’une demande d’annulation de cette délibération et l’association Anticor est intervenue à cette instance au soutien de cette demande. Par leurs requêtes qu’il y a lieu de joindre, ils font appel du jugement du 30 mai 2018 par lequel le tribunal administratif de Strasbourg a rejeté ces demandes.

Sur la régularité du jugement attaqué :

2. En premier lieu, est recevable à former une intervention toute personne qui justifie d’un intérêt suffisant, eu égard à la nature et à l’objet du litige.

3. Il ressort des statuts de l’association Anticor que celle-ci a notamment pour objet de « mener des actions en vue de réhabiliter la démocratie représentative, de promouvoir l’éthique en politique, de lutter contre la corruption () ou toute autre atteinte à la probité tant sur le plan local, national et international », ainsi que de produire et communiquer de l’information sur ces thématiques. Un tel objet, par sa généralité, ne confère pas à l’association un intérêt suffisamment direct lui donnant qualité pour demander l’annulation d’une délibération par laquelle un conseil municipal refuse à un conseiller municipal d’opposition le bénéfice de la protection fonctionnelle ou l’accorde à son maire. Par suite, c’est sans commettre d’irrégularité que le tribunal administratif de Strasbourg a estimé qu’il y avait lieu de ne pas admettre l’intervention de l’association Anticor.

4. En second lieu, il ressort des écritures de première instance de M. B qu’en soutenant que « la différence de traitement manifeste instaurée par le législateur entre membres d’un même conseil municipal est inconventionnelle », il doit être regardé comme ayant reproché aux articles L. 2123-34 et L. 2123-35 du code général des collectivités territoriales de ne pas prévoir d’accorder aux autres élus, la protection fonctionnelle qu’ils permettent d’accorder aux maires et aux élus municipaux les suppléant ou ayant reçu délégation. Ayant répondu à ce moyen aux points 13 et 14 de son jugement, le tribunal administratif de Strasbourg n’a commis aucune omission à statuer, en n’envisageant pas de le regarder comme également dirigé contre la délibération litigieuse, en tant qu’elle accorde la protection fonctionnelle au maire de Faulquemont.

Sur le bien-fondé du jugement attaqué :

5. Aux termes de l’article L. 2123-34 du code général des collectivités territoriales : « Sous réserve des dispositions du quatrième alinéa de l’article 121-3 du code pénal, le maire ou un élu municipal le suppléant ou ayant reçu une délégation ne peut être condamné sur le fondement du troisième alinéa de ce même article pour des faits non intentionnels commis dans l’exercice de ses fonctions que s’il est établi qu’il n’a pas accompli les diligences normales compte tenu de ses compétences, du pouvoir et des moyens dont il disposait ainsi que des difficultés propres aux missions que la loi lui confie. / La commune est tenue d’accorder sa protection au maire, à l’élu municipal le suppléant ou ayant reçu une délégation ou à l’un de ces élus ayant cessé ses fonctions lorsque celui-ci fait l’objet de poursuites pénales à l’occasion de faits qui n’ont pas le caractère de faute détachable de l’exercice de ses fonctions. () » Aux termes de l’article L. 2123-35 du même code : « Le maire ou les élus municipaux le suppléant ou ayant reçu délégation bénéficient, à l’occasion de leurs fonctions, d’une protection organisée par la commune conformément aux règles fixées par le code pénal, les lois spéciales et le présent code. / La commune est tenue de protéger le maire ou les élus municipaux le suppléant ou ayant reçu délégation contre les violences, menaces ou outrages dont ils pourraient être victimes à l’occasion ou du fait de leurs fonctions et de réparer, le cas échéant, le préjudice qui en est résulté. »

En ce qui concerne la légalité de la délibération du 25 septembre 2017 en tant qu’elle refuse la protection fonctionnelle à M. B :

6. Il ressort des pièces du dossier que le bulletin municipal de juin 2017 de la commune de Faulquemont a publié, dans la rubrique consacrée à l’expression des groupes politiques, une tribune rédigée pour la liste « Faulquemont, une dynamique d’avenir » par M. E, également maire de la commune et directeur de la publication, qui porte une appréciation critique sur l’attitude de M. B, qualifié d'« opposant procédurier », en rappelant certaines des actions contentieuses introduites par l’intéressé et dénonçant son opposition « stérile et systématique », « chronophage » et coûteuse pour la commune.

7. En premier lieu, il est constant que M. B, qui entendait poursuivre M. E en diffamation du fait de la publication de cette tribune, n’avait alors ni la qualité de maire de Faulquemont ni celle d’élu ou d’ancien élu le suppléant ou ayant reçu une délégation et qu’il n’entrait donc pas dans l’un des cas où, en application des dispositions citées au point 5, il pouvait solliciter le bénéfice de la protection fonctionnelle à cet effet.

8. Certes en deuxième lieu, lorsqu’un agent public est mis en cause par un tiers à raison de ses fonctions, il incombe à la collectivité publique dont il dépend de le couvrir des condamnations civiles prononcées contre lui, dans la mesure où une faute personnelle détachable du service ne lui est pas imputable, de lui accorder sa protection dans le cas où il fait l’objet de poursuites pénales, sauf s’il a commis une faute personnelle, et, à moins qu’un motif d’intérêt général ne s’y oppose, de le protéger contre les menaces, violences, voies de fait, injures, diffamations ou outrages dont il est l’objet. Toutefois, si ce principe général du droit réaffirmé par la loi, notamment en ce qui concerne les fonctionnaires et agents non titulaires par l’article 11 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant statut général de la fonction publique, et par les articles L. 2123-34, L. 2123-35, L. 3123-28, L. 3123-29, L. 4135-28 et L. 4135-29 du code général des collectivités territoriales, s’agissant des exécutifs des collectivités territoriales, s’applique à tous les agents publics, quel que soit le mode d’accès à leurs fonctions, il n’implique pas que la protection fonctionnelle doive être accordée à ceux des élus qui, n’exerçant aucune fonction exécutive, ne sauraient, par suite, être regardés comme ayant, en raison de leur seule qualité de membres de l’organe délibérant de leur collectivité, la qualité d’agents publics.

9. En troisième lieu, si, aux termes de l’article 7 de la charte européenne de l’autonomie locale adoptée à Strasbourg le 15 octobre 1985 : « 1. Le statut des élus locaux doit assurer le libre exercice de leur mandat. / 2. Il doit permettre la compensation financière adéquate des frais entraînés par l’exercice du mandat ainsi que, le cas échéant, la compensation financière des gains perdus ou une rémunération du travail accompli et une couverture sociale correspondante. / 3. Les fonctions et activités incompatibles avec le mandat d’élu local ne peuvent être fixées que par la loi ou par des principes juridiques fondamentaux », la France a fait savoir, par une déclaration consignée dans l’instrument de ratification déposé le 17 janvier 2007, et ainsi que l’y autorisait l’article 12 de la charte, qu’elle ne se considérait pas liée par le paragraphe 2 de l’article 7. Par suite, le moyen tiré par M. B de l’incompatibilité avec ce dernier des dispositions des articles L.2123-34 et L.2123-35 du code général des collectivités territoriales doit être écarté comme inopérant.

10. En quatrième lieu les dispositions des articles L. 2123-34 et L. 2123-35 du code général des collectivités territoriales, d’une part, n’ont pas pour objet d’accorder la protection fonctionnelle au élus en tant que tels, mais seulement en tant qu’ils exercent des fonctions exécutives et, d’autre part, ne privent pas un conseiller municipal sans délégation ou ne suppléant pas le maire de la possibilité de se défendre en justice, lorsqu’il fait l’objet de poursuites pénales pour des faits non détachables de ses fonctions, ou d’engager des poursuites contre les auteurs de menaces à son encontre. Par suite, elles ne sont pas contraires aux stipulations des articles 6 et 10 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales garantissant respectivement le droit à un recours juridictionnel effectif et la liberté d’expression.

11. En dernier lieu, les élus territoriaux investis de fonctions exécutives sont placés dans une situation et soumis à des contraintes différentes de celles que connaissent les membres de l’assemblée délibérante ne disposant d’aucune délégation. Dans ces conditions, en accordant aux seuls élus investis de fonctions exécutives un droit au bénéfice de la protection fonctionnelle en cas de violences, menaces ou outrages subis dans l’exercice de ces fonctions, les dispositions des articles L. 2123-34 et L. 2123-35 du code général des collectivités territoriales ne sauraient être regardées comme méconnaissant de ce seul fait le principe de non-discrimination garanti par l’article 14 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales.

12. Il résulte de ce qui précède que M. B n’est pas fondé à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Strasbourg a rejeté sa demande tendant à l’annulation de la délibération qui lui a refusé le bénéfice de la protection fonctionnelle.

En ce qui concerne la légalité de la délibération du 25 septembre 2017 en tant qu’elle accorde la protection fonctionnelle à M. E :

13. En premier lieu, pour l’application de l’article L. 2123-34 précité du code général des collectivités territoriales, présentent le caractère d’une faute personnelle détachable des fonctions de maire des faits qui révèlent des préoccupations d’ordre privé, qui procèdent d’un comportement incompatible avec les obligations qui s’imposent dans l’exercice de fonctions publiques ou qui, eu égard à leur nature et aux conditions dans lesquelles ils ont été commis, revêtent une particulière gravité. En revanche ni la qualification retenue par le juge pénal ni le caractère intentionnel des faits retenus contre l’intéressé ne suffisent par eux-mêmes à regarder une faute comme étant détachable des fonctions, et justifiant dès lors que le bénéfice du droit à la protection fonctionnelle soit refusé au maire qui en fait la demande.

14. Aux termes de l’article 6 de la loi du 29 juillet 1881 sur la presse : « Toute publication de presse doit avoir un directeur de la publication. / Lorsqu’une personne physique est propriétaire ou locataire-gérant d’une entreprise éditrice au sens de la loi n° 86-897 du 1^er août 1986 portant réforme du régime juridique de la presse ou en détient la majorité du capital ou des droits de vote, cette personne est directeur de la publication. Dans les autres cas, le directeur de la publication est le représentant légal de l’entreprise éditrice. Toutefois, dans les sociétés anonymes régies par les articles L. 225-57 à L. 225-93 du code de commerce, le directeur de la publication est le président du directoire ou le directeur général unique. / Si le directeur de la publication jouit de l’immunité parlementaire dans les conditions prévues à l’article 26 de la Constitution et aux articles 9 et 10 du Protocole du 8 avril 1965 sur les privilèges et immunités des communautés européennes, l’entreprise éditrice doit nommer un codirecteur de la publication choisi parmi les personnes ne bénéficiant pas de l’immunité parlementaire et, lorsque l’entreprise éditrice est une personne morale, parmi les membres du conseil d’administration, du directoire ou les gérants suivant la forme de ladite personne morale ».

15. Si ni le conseil municipal ni le maire de la commune ne sauraient, en principe, contrôler le contenu des articles publiés dans le bulletin d’information municipale, sous la responsabilité de leurs auteurs, il en va toutefois autrement lorsqu’il ressort à l’évidence de son contenu qu’un article est de nature à engager la responsabilité pénale du maire, en sa qualité de directeur de la publication, notamment s’il présente un caractère manifestement outrageant, diffamatoire ou injurieux sur le fondement des dispositions précitées de la loi du 29 juillet 1881.

16. Il ressort de l’examen du bulletin municipal de juin 2017 mentionné au point 6 ci-dessus, qu’en dépit de la tonalité très vive des propos tenus par l’auteur de la tribune, leur teneur ne peut être regardée comme révélant des préoccupations d’ordre privé ou procédant d’un comportement incompatible avec les obligations qui s’imposent dans l’exercice de fonctions publiques et ils ne dépassent pas davantage le niveau de polémique admissible dans le cadre des tribunes d’expression des différents groupes politiques représentés au conseil municipal. Dans ces conditions, M. E qui a été poursuivi pour diffamation, en sa qualité de directeur de cette publication, devant le tribunal correctionnel de Metz n’a, en autorisant la diffusion de cette tribune, commis aucune faute détachable de l’exercice de ses fonctions et pouvait légalement prétendre au bénéfice de la protection fonctionnelle sur le fondement des dispositions de l’article L. 2123-34 du code général des collectivités territoriales.

17. En second lieu, les moyens tirés de ce que, en excluant implicitement certains élus de leur champ d’application, les dispositions des articles L. 2123-34 et L.2123-35 du code général des collectivités territoriales seraient contraires aux articles 7 de la charte européenne de l’autonomie locale et aux articles 6, 10 et 14 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales sont, en tout état de cause, inopérants à l’appui des conclusions dirigées contre la délibération qui accorde au maire de Faulquemont le bénéfice de la protection fonctionnelle.

18. Il résulte de ce qui précède que M. B n’est pas fondé à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Strasbourg a rejeté sa demande tendant à l’annulation de la délibération qui a accordé au maire de Faulquemont le bénéfice de la protection fonctionnelle.

19. Il résulte de tout ce qui précède que M. B n’est pas fondé à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Strasbourg a rejeté sa demande.

Sur les frais liés à l’instance :

20. Aux termes de l’article L. 761-1 du code de justice administrative : « Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens, ou à défaut la partie perdante, à payer à l’autre partie la somme qu’il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l’équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d’office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu’il n’y a pas lieu à cette condamnation ».

21. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de la commune de Faulquemont, qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement des sommes que M. B et l’association Anticor demandent au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens.

22. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de M. B et de l’association Anticor une somme de 1 500 euros chacun à verser à la commune de Faulquemont au titre des mêmes dispositions.

DÉCIDE :

Article 1^er : Les requêtes de M. B et de l’association Anticor sont rejetées.

Article 2 : M. B et l’association Anticor verseront chacun à la commune de Faulquemont une somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. D B, à la commune de Faulquemont et à l’association Anticor.

Copie en sera adressée au préfet de la Moselle.

Délibéré après l’audience du 21 novembre 2019, à laquelle siégeaient :

M. Kolbert, président de chambre,

M. C, premier conseiller,

M. Dietenhoeffer, premier conseiller.

Lu en audience publique, le 12 décembre 2019.

Le rapporteur,

Signé : J.-M. CLe président,

Signé : E. Kolbert

La greffière,

Signé : S. Robinet

La République mande et ordonne au préfet de la Moselle en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,

S. Robinet

Nos 18NC02134 – 18NC02144